美國(guó)對(duì)外用兵要過(guò)幾道坎？

對(duì)外宣戰(zhàn)與授權(quán)用兵

根據(jù)美國(guó)憲法，國(guó)會(huì)享有宣戰(zhàn)權(quán)。歷次美國(guó)對(duì)外正式宣戰(zhàn)的程序基本相同：總統(tǒng)首先向國(guó)會(huì)提交書(shū)面請(qǐng)求，或親自出席國(guó)會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議并提出請(qǐng)求；在宣戰(zhàn)請(qǐng)求中，總統(tǒng)會(huì)闡明其宣戰(zhàn)的迫切原因，這些原因包括對(duì)美國(guó)領(lǐng)土或其公民的武裝攻擊，以及對(duì)美國(guó)主權(quán)權(quán)益的侵犯或直接威脅。所有宣戰(zhàn)書(shū)都以法案或決議的形式，由國(guó)會(huì)兩院多數(shù)票通過(guò)，然后經(jīng)總統(tǒng)簽署成為法律。

這些宣戰(zhàn)書(shū)大多采用相近的措辭：宣布美國(guó)與另外一個(gè)國(guó)家之間存在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)；強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)爭(zhēng)是另外一個(gè)國(guó)家強(qiáng)加給美國(guó)的；授權(quán)和指示總統(tǒng)使用美國(guó)的全部軍隊(duì)和政府資源對(duì)某國(guó)政府實(shí)施戰(zhàn)爭(zhēng)；為了成功地終止沖突，美國(guó)國(guó)會(huì)承諾提供國(guó)家的全部資源。

回顧美國(guó)對(duì)外用兵的歷史，不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)象，那就是，美國(guó)對(duì)外宣戰(zhàn)的次數(shù)出奇地少。據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)研究人員統(tǒng)計(jì)，建國(guó)之后的200多年間，美國(guó)大大小小的對(duì)外用兵有數(shù)百次，而對(duì)外宣戰(zhàn)僅有11次。這些宣戰(zhàn)分別發(fā)生在5場(chǎng)不同的戰(zhàn)爭(zhēng)中，分別是1812年的美英戰(zhàn)爭(zhēng)；1846年的美墨戰(zhàn)爭(zhēng)；1898年的美西戰(zhàn)爭(zhēng)；一戰(zhàn)期間，美國(guó)于1917年分別對(duì)德國(guó)和奧匈帝國(guó)兩國(guó)宣戰(zhàn)；二戰(zhàn)期間，美國(guó)于1941年分別對(duì)日本、德國(guó)和意大利三國(guó)宣戰(zhàn)，于1942年分別對(duì)保加利亞、匈牙利和羅馬尼亞三國(guó)宣戰(zhàn)。

還有一種情況，美國(guó)國(guó)會(huì)有時(shí)雖然授權(quán)總統(tǒng)對(duì)外用兵，但并未宣戰(zhàn)。其程序與宣戰(zhàn)類(lèi)似：總統(tǒng)為了獲得授權(quán)而向國(guó)會(huì)提出對(duì)外用兵的具體請(qǐng)求，國(guó)會(huì)兩院以立法的形式通過(guò)授權(quán)，由總統(tǒng)簽署成為法律。這些法律通常授權(quán)總統(tǒng)對(duì)某個(gè)特定國(guó)家或一個(gè)特定地區(qū)內(nèi)未指明的敵對(duì)國(guó)家動(dòng)用武力。大多數(shù)情況下，總統(tǒng)會(huì)請(qǐng)求較為廣泛的權(quán)力，而國(guó)會(huì)有時(shí)會(huì)對(duì)總統(tǒng)請(qǐng)求的權(quán)力加以限制。

冷戰(zhàn)期間，美國(guó)國(guó)會(huì)正式授權(quán)的對(duì)外用兵有4次，主要是為了應(yīng)對(duì)地區(qū)緊張局勢(shì)。1955年，國(guó)會(huì)授權(quán)德懷特·艾森豪威爾總統(tǒng)為了保護(hù)臺(tái)灣和澎湖列島免遭武裝攻擊，而以必要的方式使用美國(guó)的武裝部隊(duì)，隨后1955年2月，美軍在臺(tái)灣海峽集結(jié)了包括6艘航母在內(nèi)的數(shù)百艘軍艦，但其時(shí)并未與中國(guó)發(fā)生沖突；1957年，國(guó)會(huì)授權(quán)德懷特·艾森豪威爾總統(tǒng)必要時(shí)使用武裝部隊(duì)協(xié)助中東國(guó)家，反對(duì)國(guó)際共產(chǎn)主義控制的國(guó)家“侵略”中東國(guó)家；1964年，國(guó)會(huì)授權(quán)林登·約翰遜總統(tǒng)使用武力保護(hù)東南亞條約組織（編注：旨在鎮(zhèn)壓東南亞地區(qū)民族解放運(yùn)動(dòng)的軍事政治集團(tuán)。該組織根據(jù)1954年9月簽訂的《東南亞集體防務(wù)條約》而設(shè)立，1955年2月19日在泰國(guó)曼谷舉行的一次條約合作伙伴的會(huì)議中正式成立，1977年6月，該組織不復(fù)存在）的成員國(guó)，這就是著名的“東京灣決議”，允許總統(tǒng)對(duì)越南北部使用武力，為美國(guó)全面卷入越戰(zhàn)鋪平了道路；1983年，國(guó)會(huì)授權(quán)羅納德·里根總統(tǒng)在黎巴嫩部署海軍陸戰(zhàn)隊(duì)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)國(guó)會(huì)正式授權(quán)的對(duì)外用兵有3次，其中2次是為了對(duì)伊拉克動(dòng)武，1次是為了報(bào)復(fù)“9·11”事件的謀劃者。1991年，國(guó)會(huì)授權(quán)喬治·布什總統(tǒng)對(duì)伊拉克動(dòng)武，為美國(guó)發(fā)動(dòng)海灣戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)了綠燈；“9·11”事件后，2001年，國(guó)會(huì)授權(quán)喬治·沃克·布什總統(tǒng)使用一切必要且合適的武力，打擊謀劃、批準(zhǔn)、協(xié)助或參與了“9·11”恐怖襲擊的國(guó)家、組織或個(gè)人，為美國(guó)綿延10多年的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)拉開(kāi)了序幕；2002年，國(guó)會(huì)授權(quán)喬治·沃克·布什總統(tǒng)使用一切必要且合適的武力打擊伊拉克，為伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)了綠燈。

二戰(zhàn)后為何“無(wú)戰(zhàn)可宣”

從上文的歷史回顧中，人們不難發(fā)現(xiàn)，盡管美國(guó)對(duì)外征戰(zhàn)綿延不絕，可是美國(guó)的所有宣戰(zhàn)行為都發(fā)生在冷戰(zhàn)之前，主要是一戰(zhàn)和二戰(zhàn)期間，與此相對(duì)，國(guó)會(huì)的對(duì)外用兵授權(quán)卻在各個(gè)歷史時(shí)期都有。宣戰(zhàn)與授權(quán)用兵有何區(qū)別？為何二戰(zhàn)之后美國(guó)“無(wú)戰(zhàn)可宣”？

二戰(zhàn)后，不僅美國(guó)不曾對(duì)外正式宣戰(zhàn)，世界各國(guó)都不曾這樣做。之所以出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)楫?dāng)代國(guó)際法不再將戰(zhàn)爭(zhēng)視為解決國(guó)際爭(zhēng)端的合法手段。經(jīng)歷過(guò)兩次世界大戰(zhàn)的浩劫后，人類(lèi)充分意識(shí)到了戰(zhàn)爭(zhēng)的危害性，世界和平成為各國(guó)人民的共同愿望。1928年簽署的《非戰(zhàn)公約》規(guī)定，各國(guó)放棄以戰(zhàn)爭(zhēng)作為國(guó)家政策的手段，以和平方式解決國(guó)際爭(zhēng)端或沖突。1945年簽署的《聯(lián)合國(guó)憲章》規(guī)定，在國(guó)際關(guān)系交往中，各會(huì)員國(guó)不得使用武力或威脅使用武力，只有聯(lián)合國(guó)安理會(huì)有權(quán)認(rèn)定侵略行為，并決定是否對(duì)侵略國(guó)采取武力行為，戰(zhàn)爭(zhēng)只是自衛(wèi)的手段。基于上述原因，二戰(zhàn)后，為了規(guī)避?chē)?guó)際法，各國(guó)普遍不再使用“戰(zhàn)爭(zhēng)”的概念，轉(zhuǎn)而使用“武裝沖突”這一說(shuō)法。美國(guó)也概莫能外?！皯?zhàn)爭(zhēng)”的概念基本不再使用了，從這個(gè)意義上講，美國(guó)其實(shí)已經(jīng)“無(wú)戰(zhàn)可宣”。

三權(quán)分立下的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)之爭(zhēng)

或許美國(guó)不會(huì)再對(duì)外宣戰(zhàn)，但美國(guó)政治體制內(nèi)部圍繞戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)的斗爭(zhēng)，卻似乎會(huì)一直繼續(xù)下去。在美國(guó)憲法確定的三權(quán)分立的體制下，國(guó)會(huì)享有宣戰(zhàn)權(quán)，以及建立軍隊(duì)、為軍隊(duì)撥款等權(quán)力，而總統(tǒng)是武裝部隊(duì)的總司令，有進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力。憲法之所以將宣戰(zhàn)權(quán)賦予國(guó)會(huì)，是因?yàn)樽鳛槊褚獯頇C(jī)構(gòu)的國(guó)會(huì)能夠體現(xiàn)人民的智慧和意見(jiàn)，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行深思熟慮，作出謹(jǐn)慎的判斷。戰(zhàn)爭(zhēng)是國(guó)家大事，可能引起災(zāi)難性后果，需要由國(guó)會(huì)對(duì)其必要性和適當(dāng)性進(jìn)行審議。憲法之所以將戰(zhàn)爭(zhēng)指揮權(quán)賦予總統(tǒng)，是因?yàn)樽鳛閲?guó)家元首的總統(tǒng)能團(tuán)結(jié)民眾、迅速反應(yīng)、果斷決策、主動(dòng)作為，而戰(zhàn)爭(zhēng)要投入大量人力物力、戰(zhàn)場(chǎng)形勢(shì)瞬息萬(wàn)變，需要由總統(tǒng)集中調(diào)用國(guó)家資源和軍隊(duì)，實(shí)施靈活高效的指揮。

曠日持久的戰(zhàn)爭(zhēng)會(huì)不斷強(qiáng)化總統(tǒng)的權(quán)力，二戰(zhàn)后美國(guó)總統(tǒng)的權(quán)力達(dá)到了巔峰狀態(tài)，成為“帝王式總統(tǒng)”。冷戰(zhàn)期間，迫于巨大的戰(zhàn)略安全壓力，國(guó)會(huì)在對(duì)外用兵上一貫尊重總統(tǒng)的決策，往往淪為事后批準(zhǔn)的“橡皮圖章”。例如朝鮮內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，杜魯門(mén)總統(tǒng)就決定出兵朝鮮，但直至美軍部署到朝鮮兩天后，杜魯門(mén)才向國(guó)會(huì)通報(bào)出兵的決定，而國(guó)會(huì)對(duì)此沒(méi)有任何異議。

這種局面一直延續(xù)到美國(guó)深陷越戰(zhàn)泥潭。越戰(zhàn)，美軍最終鎩羽而歸，這促使國(guó)會(huì)反思自身在戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題上一味追隨總統(tǒng)的做法，于是開(kāi)始限制總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)，減少戰(zhàn)爭(zhēng)決策的隨意性。1973年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《戰(zhàn)爭(zhēng)授權(quán)法》，強(qiáng)化了國(guó)會(huì)的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)。該法規(guī)定，總統(tǒng)作為武裝部隊(duì)總司令，只有在3種情況下才能動(dòng)用武力：（1）國(guó)會(huì)已經(jīng)宣戰(zhàn)；（2）總統(tǒng)已經(jīng)得到了專(zhuān)門(mén)的法律授權(quán)；（3）美國(guó)本土、領(lǐng)地或武裝部隊(duì)遭到進(jìn)攻，并進(jìn)入緊急狀態(tài)。該法還規(guī)定，如果總統(tǒng)未經(jīng)國(guó)會(huì)宣戰(zhàn)或?qū)ｉT(mén)授權(quán)而采取了以下3種行為，須在48小時(shí)內(nèi)報(bào)告國(guó)會(huì)：（1）總統(tǒng)使美國(guó)軍隊(duì)進(jìn)入或者即將進(jìn)入敵對(duì)狀態(tài)；（2）將準(zhǔn)備戰(zhàn)斗狀態(tài)的美國(guó)軍隊(duì)部署至他國(guó)領(lǐng)土；（3）大幅增加已經(jīng)位于他國(guó)的部隊(duì)的數(shù)量。國(guó)會(huì)將在60至90天內(nèi)決定是否授權(quán)總統(tǒng)使用軍隊(duì)，如果國(guó)會(huì)拒絕授權(quán)，總統(tǒng)必須撤軍。 不過(guò)，對(duì)于《戰(zhàn)爭(zhēng)授權(quán)法》，歷屆美國(guó)總統(tǒng)并不買(mǎi)賬，稱(chēng)這部法律違憲，侵犯了總統(tǒng)作為武裝部隊(duì)總司令的權(quán)力。從尼克松到奧巴馬，美國(guó)總統(tǒng)向來(lái)的態(tài)度是，歡迎國(guó)會(huì)以法律授權(quán)的方式支持總統(tǒng)海外用兵，但并不認(rèn)為總統(tǒng)必須要獲得國(guó)會(huì)的授權(quán)。例如2011年美國(guó)對(duì)利比亞發(fā)動(dòng)空襲時(shí)，奧巴馬并未尋求國(guó)會(huì)的事先授權(quán)，聲稱(chēng)這是不必要的，因?yàn)橛邢薜能娛滦袆?dòng)并非“憲法所規(guī)定的‘戰(zhàn)爭(zhēng)”。

既然已有先例，因而對(duì)于敘利亞問(wèn)題，奧巴馬政府其實(shí)大可不必尋求國(guó)會(huì)授權(quán)，完全可以擇機(jī)開(kāi)展軍事行動(dòng)。實(shí)際上，一旦動(dòng)武時(shí)機(jī)成熟，內(nèi)外條件具備，無(wú)論有無(wú)國(guó)會(huì)授權(quán)，奧巴馬都會(huì)毫不遲疑地發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)。當(dāng)然奧巴馬不會(huì)說(shuō)“戰(zhàn)爭(zhēng)”這個(gè)詞，而會(huì)說(shuō)“人道主義干涉”或“軍事行動(dòng)”，或其他“新鮮”名詞。

（摘自《世界軍事》）endprint