姜向群等

導(dǎo)讀：城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障的一個(gè)重要內(nèi)容，經(jīng)過(guò)多年的探索和改革，取得了明顯的成效，但同時(shí)也存在著很多問(wèn)題，需要政府和全社會(huì)共同關(guān)注，積極采取相應(yīng)的對(duì)策。梳理與分析我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本現(xiàn)狀、歷史沿革及現(xiàn)實(shí)困境，有助于健全和完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，有助于建立穩(wěn)健增值的多層次保障制度。

我國(guó)在2000年就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，大陸13.39億總?cè)丝谥校?0歲及以上人口為1.78億人，占總?cè)丝诘?3.26%，比2000年人口普查時(shí)上升了2.93個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口為1.19億人，占總?cè)丝诘?.87%，比2000年人口普查時(shí)上升了1.91個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高， 城鎮(zhèn)老齡化進(jìn)程也不斷加速。據(jù)預(yù)測(cè)， 我國(guó)老年人口占城市人口比例將從2010年的9.66%上升到2020年的13.37%， 2030年進(jìn)一步增加到17.87%， 2040年將達(dá)到最高水平22.47%。[1]

伴隨人口老齡化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障的需求急劇增加。重視和發(fā)展老年社會(huì)保障事業(yè)，對(duì)于解決好老齡問(wèn)題意義重大。國(guó)務(wù)院于2011年印發(fā)的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出的目標(biāo)是：健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，初步實(shí)現(xiàn)全國(guó)老年人人人享有基本養(yǎng)老保障。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障的一個(gè)重要內(nèi)容，經(jīng)過(guò)多年的探索和改革，取得了明顯的成效，但同時(shí)也存在著很多問(wèn)題，需要政府和全社會(huì)共同關(guān)注，積極采取相應(yīng)的措施，促進(jìn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障事業(yè)的健康發(fā)展。本文介紹和分析了我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上就健全和完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

從上個(gè)世紀(jì)90年代開始，我國(guó)政府適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，改革了原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立了新型的制度模式。

（一）改革措施及其現(xiàn)狀

1.實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累相結(jié)合的制度，確立了新的資金運(yùn)行模式

原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的養(yǎng)老金收支方式是現(xiàn)收現(xiàn)付，即從企業(yè)收入或國(guó)家財(cái)政收入中隨時(shí)支付退休金。在收與支之間無(wú)資金積累，也談不上增值。這種辦法在退休者大量增加和老年人口壽命不斷延長(zhǎng)的新形勢(shì)下，資金供給難以適應(yīng)需要。因?yàn)樵谌丝诶淆g化的形勢(shì)下，退休金需求不斷膨脹，國(guó)家或企業(yè)很難從當(dāng)前的資金收入中解決不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老金需求問(wèn)題。

上個(gè)世紀(jì)90年代改革之后的新制度規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集方式是混合式的，即個(gè)人帳戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合。其特點(diǎn)是綜合考慮了當(dāng)前需要和未來(lái)需要，也就是把人口結(jié)構(gòu)老齡化的問(wèn)題考慮了進(jìn)去?，F(xiàn)收現(xiàn)付部分考慮的是橫向平衡。所謂橫向平衡是指當(dāng)年提取的基金總和應(yīng)與其所需支付的費(fèi)用總和保持平衡，即保證短期內(nèi)對(duì)已退休人員支付退休金的資金平衡需要?；鸱e累部分考慮的是縱向平衡。所謂縱向平衡是指在未來(lái)的長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)為參加保險(xiǎn)的人員積累的全部基金總和（含銀行利息和投資運(yùn)營(yíng)收入），應(yīng)與為他們所支付的費(fèi)用總和保持平衡，即保證對(duì)未來(lái)退休者支付退休金的平衡。[2]從形式上看，同一時(shí)期內(nèi)是青壯年在勞動(dòng)、在創(chuàng)造財(cái)富，而老年人在接受養(yǎng)老。從實(shí)質(zhì)上看，對(duì)一批人來(lái)說(shuō)則是青壯年時(shí)多生產(chǎn)、多創(chuàng)造、少消費(fèi)一些而留待年老之后享用。[3]這種包含著部分積累式的混合式的基金籌集方式，適合于我國(guó)目前的實(shí)際情況。

與現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累制度相適應(yīng)，國(guó)家建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，簡(jiǎn)稱為“統(tǒng)賬結(jié)合”。一方面，國(guó)家通過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌方式，將部分上繳資金作統(tǒng)一調(diào)配，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。這種方式超出了單位管理的范圍，克服了單位核算的弊端，既便于統(tǒng)一管理和運(yùn)作，提高工作效率，也可以做到統(tǒng)一發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人的公平。另一方面，通過(guò)實(shí)行個(gè)人賬戶制度，將個(gè)人投保與企業(yè)投保的一部分記在個(gè)人名下，與個(gè)人利益掛鉤，有利于落實(shí)個(gè)人的責(zé)任，調(diào)動(dòng)個(gè)人投保的積極性，并且便于勞動(dòng)者在不同體制的單位之間自由流動(dòng)。

2.實(shí)行國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)金費(fèi)用的辦法

在養(yǎng)老保障金的來(lái)源方面，采用的是國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共同承擔(dān)的制度模式。1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《決定》（國(guó)發(fā)〔1997〕26號(hào)）統(tǒng)一了資金收繳標(biāo)準(zhǔn)；2006年開始，按企業(yè)工資總額20%收繳養(yǎng)老金，按職工本人繳費(fèi)工資8%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。

3.將城鎮(zhèn)全體居民納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

在擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍方面，政府將進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的所有勞動(dòng)者納入社會(huì)養(yǎng)老保障體系，是保證勞動(dòng)者養(yǎng)老保障權(quán)益和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。在建立城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)上，國(guó)家還出臺(tái)了城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，自2011年7月1日起，開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，當(dāng)年試點(diǎn)范圍覆蓋全國(guó)60%的地區(qū)，2012年基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。這是健全我國(guó)社會(huì)保障制度的一項(xiàng)重要措施。[4]

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)已經(jīng)取得了很大成效，截止2011年底，我國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為28 391萬(wàn)人，比上年末增加2684萬(wàn)人。其中，參保職工21 565萬(wàn)人，參保離退休人員6826萬(wàn)人，分別比上年末增加2163萬(wàn)人和521萬(wàn)人。年末參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為4140萬(wàn)人，比上年末增加856萬(wàn)人。年末參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為26 284萬(wàn)人，比上年末增加了2650萬(wàn)人。[5]

4.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)化管理

在實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)化管理方面，我國(guó)各級(jí)政府建立了社會(huì)保障局（中心）等職能機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的管理和發(fā)放以及退休人員管理服務(wù)的社會(huì)化。通過(guò)社會(huì)化管理服務(wù)，不僅可以使企業(yè)退休人員的晚年生活獲得經(jīng)濟(jì)上的保障，不再與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系在一起，也可使其晚年生活質(zhì)量得到管理和服務(wù)上的保障，更好地實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂。

（二）我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的主要問(wèn)題

1.養(yǎng)老金資金來(lái)源不足

改革以后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累制相結(jié)合、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度。在這種半基金積累制度下，養(yǎng)老金的資金來(lái)源仍然很成問(wèn)題。由于我國(guó)快速的人口老齡化，退休人員大量增加，養(yǎng)老金不能滿足迅速膨脹的需求。很多地區(qū)出現(xiàn)了養(yǎng)老基金收的少、發(fā)的多的局面，導(dǎo)致資金缺口越來(lái)越大。截至2010年底，中國(guó)個(gè)人賬戶記賬額為1.9萬(wàn)億元，其中做實(shí)賬戶僅2039億元，等于1.7萬(wàn)億元的缺口。[6]

在資金來(lái)源方面，引起政府部門不安的是新的資金收繳制度不能順利執(zhí)行，阻力很大。各地不斷出現(xiàn)企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的問(wèn)題，有的拖欠數(shù)額巨大。2008年全國(guó)共清理收回企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)289億元。[7]企業(yè)欠繳的原因主要是保護(hù)自身利益，逃避社會(huì)責(zé)任，同時(shí)也有政府制度執(zhí)行不力的原因。

職工個(gè)人承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)投保的能力較低。大多數(shù)工薪階層收入比較有限，收支相抵，所剩不多，如果再扣除醫(yī)療、住房、子女教育等項(xiàng)開支，很難再有多少剩余，個(gè)人投保的經(jīng)濟(jì)條件還是比較有限的。雖然近些年來(lái)我國(guó)居民在銀行的儲(chǔ)蓄存款增長(zhǎng)十分迅速，儲(chǔ)量十分可觀，截止到2013年我國(guó)城鄉(xiāng)居民人民幣儲(chǔ)蓄存款余額已突破46萬(wàn)億元，[8]但這一點(diǎn)并不能準(zhǔn)確反映大多數(shù)工薪階層的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況。現(xiàn)階段分配兩極分化十分明顯，大多數(shù)工薪階層的實(shí)際收入仍然偏低。因此，一方面依靠收取養(yǎng)老金費(fèi)用作用不明顯，另一方面，提高個(gè)人繳費(fèi)率也是十分困難的事情。

擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面將會(huì)增加資金來(lái)源，有利于解決資金緊張的問(wèn)題，但是，目前我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率并不高。原因首先是管理部門執(zhí)法不夠，其次在企業(yè)轉(zhuǎn)制、崗位轉(zhuǎn)換過(guò)程中，原來(lái)的某些國(guó)營(yíng)和集體企業(yè)參保人員流失，中斷繳費(fèi)和保險(xiǎn)關(guān)系。下崗失業(yè)、買斷工齡已是造成養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率降低的原因之一。排斥臨時(shí)工（農(nóng)民工）進(jìn)入社會(huì)保障制度也是一個(gè)重要原因。

2.城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性問(wèn)題

近年來(lái)，老年群體在社會(huì)保障政策待遇上不平衡以至于不公平問(wèn)題在社會(huì)各個(gè)層面凸現(xiàn)出來(lái)。早退休人員和晚退休人員之間不平衡，退休人員與在職人員之間差距過(guò)大，不同發(fā)展水平地區(qū)之間老年人社保待遇差距較大等等。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，靈活就業(yè)人口、個(gè)體工商戶、農(nóng)民工以及外國(guó)人、華僑和臺(tái)港澳人員等均可參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，甚至在向城鄉(xiāng)一體化方向發(fā)展。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻遠(yuǎn)沒有達(dá)到這樣的程度。[9]企業(yè)單位和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員之間不平衡：對(duì)于公務(wù)員以及全額撥款事業(yè)單位就業(yè)人員，國(guó)家財(cái)政預(yù)算給付水平約為其最后一年基本工資85%的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；對(duì)于其他事業(yè)單位職工、一般企業(yè)職工、自由職業(yè)者、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶業(yè)主以及在城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶的從業(yè)者來(lái)說(shuō)，其養(yǎng)老金由職工退休時(shí)所在地區(qū)上年度職工月平均工資的20%～30%及個(gè)人賬戶基金的1/120共同組成。[10]這些問(wèn)題與體制變革有直接關(guān)系，也與政策滯后和政策不完善有很大關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)并不完全是合理的，社會(huì)上弱勢(shì)群體的不公平現(xiàn)象對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展有很大的負(fù)面作用，需要從立法和政策上，并通過(guò)政府財(cái)政渠道給以更加合理的解決。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值能力不足

由于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資環(huán)境不佳，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余額只能用于購(gòu)買特種定向債券和其他種類的國(guó)家債券。由此導(dǎo)致社保基金的投資范圍狹窄，收益水平很低，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力很弱，影響其保值增值。

我國(guó)改革后的城市養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的發(fā)展基本上適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。這些政策對(duì)于保證老年人的基本生活需要起到了重要作用，有利于解決眾多老年人的實(shí)際生活問(wèn)題。但是，由于我國(guó)正處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和新的社會(huì)福利體制的建設(shè)過(guò)程中，同時(shí)，中國(guó)人口變化日漸明顯，生育水平不斷下降，人口壽命逐漸延長(zhǎng)，家庭結(jié)構(gòu)和規(guī)模也在不斷變化，人口遷移流動(dòng)不斷加快，人口老齡化不斷加快，老年人口數(shù)量龐大，這些都對(duì)社會(huì)保障和社會(huì)福利提出了新的挑戰(zhàn)。在新的形勢(shì)面前，老年社會(huì)保障法規(guī)政策發(fā)展不足，缺乏系統(tǒng)性，特別是具體的配套措施不充分，也缺乏法律上的保證，在政策落實(shí)和公平性上還有較大的差距。

（一）城市養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距過(guò)大的問(wèn)題需要引起更多的關(guān)注和采取有效的辦法予以解決

退休社會(huì)保障屬于二次分配的范疇，與工資性收入不同。工資性收入可以有較大的差距，但是作為社會(huì)保障的退休待遇則不宜有太大的差距，它不屬于直接的勞動(dòng)報(bào)酬。對(duì)于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，需要由中央和地方財(cái)政加大投入——承擔(dān)更多的責(zé)任。對(duì)于企業(yè)退休金偏低的問(wèn)題，需要通過(guò)國(guó)家立法和財(cái)政渠道予以解決。在企業(yè)轉(zhuǎn)制和重組中，必須合理劃分原有的資產(chǎn)?？紤]歷史情況和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，可以采取企業(yè)與財(cái)政共同按比例負(fù)擔(dān)的辦法，建立一個(gè)各方面都可以接受的制度；適當(dāng)降低企業(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和國(guó)有資產(chǎn)的返還，是理所當(dāng)然應(yīng)該采取的措施。

（二）解決養(yǎng)老金資金來(lái)源不足的問(wèn)題

解決資金來(lái)源不足是我國(guó)養(yǎng)老金制度面臨的主要任務(wù)，具體措施應(yīng)該是：第一，加大國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的力度，將過(guò)去積累的國(guó)有資產(chǎn)中的一部分返還給退休者；第二，擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，強(qiáng)化國(guó)家再分配的職能，補(bǔ)充社會(huì)保障資金的不足；第三，強(qiáng)化社會(huì)保障法制化管理，嚴(yán)格執(zhí)法，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面；第四，建立國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將不便于管理的人員全部納入國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，形成多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。

（三）建立多層次的養(yǎng)老保障制度

現(xiàn)代社會(huì)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為背景特征的養(yǎng)老保障制度，應(yīng)該是多層次、多種資金來(lái)源渠道的，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單一社會(huì)保障和農(nóng)業(yè)社會(huì)的家庭保障都已經(jīng)不再適用了。新的體制應(yīng)該這樣設(shè)計(jì)：第一個(gè)層次是政府直接主辦的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)，作為一個(gè)養(yǎng)老保底（高于最低生活保障水平）、對(duì)所有沒有正規(guī)就業(yè)者都適用的基本保障制度；第二個(gè)層次是由政府直接管理的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，與就業(yè)和工作并與工作績(jī)效相聯(lián)系的養(yǎng)老保險(xiǎn)；再一個(gè)層次是由政府支持興辦的企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，作為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充，適應(yīng)不同人群的需要。

（四）克服制度障礙，為老年人生活創(chuàng)造更多的方便

隨著社會(huì)的發(fā)展，流動(dòng)老年人口（包括異地養(yǎng)老）呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，隨之而來(lái)的一系列問(wèn)題也必然出現(xiàn)，需要完善流動(dòng)老年人口的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障政策。如流動(dòng)老年人退休金的異地領(lǐng)取、地區(qū)性的老年津貼和福利的轉(zhuǎn)移等，都存在很多困難。建議對(duì)老年人的社會(huì)保障和社會(huì)福利實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的政策；對(duì)于退休金的領(lǐng)取實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)；對(duì)于老年福利和救濟(jì)措施實(shí)現(xiàn)政府管理部門的銜接和政策上的統(tǒng)一，為流動(dòng)老年人的生活創(chuàng)造更多的方便。在社區(qū)層面，需要將外來(lái)流動(dòng)老年人與本地老年人同等對(duì)待，提供相應(yīng)的服務(wù)，老年人原籍的福利待遇關(guān)系應(yīng)該做到方便地轉(zhuǎn)移，可以通過(guò)個(gè)人帳戶的方式給以解決。

（五）實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值

政府應(yīng)積極為基金的投資提供必要的環(huán)境，拓展其可投資范圍，除國(guó)債和銀行存款外，還可以將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投放到較為穩(wěn)定的、前景較好的政府長(zhǎng)期項(xiàng)目進(jìn)行投資以取得長(zhǎng)期穩(wěn)定的效益，例如基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。此外，需制定健全的投資政策、成立專門的基金投資機(jī)構(gòu)，完善資本市場(chǎng)的投資工具， 確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)。

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[6]人民網(wǎng).缺口1.7萬(wàn)億！養(yǎng)老金空賬怎么填？[DB/OL].2012-03-21[2014-04-20].http：//finance.people.com.cn/GB/70846/17452065.html.

[7]證券之星.人保部布局社保繳納新標(biāo)準(zhǔn)[EB/OL].2010-02-25[2014-04-20].http：//finance.stockstar.com/SS2009061130270497.shtml.

[8]中國(guó)人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司.中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站[DB/OL].2014-04-24.http：//www.pbc.gov.cn/publish/html/kuangjia.htm？id=2013s03c.htm.

[9][10]梁穎，郭俊華.我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題及完善對(duì)策[J].財(cái)經(jīng)科學(xué).2010（1）.

[11]劉渝琳，蒲勇健.我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)作現(xiàn)狀的Granger因果檢驗(yàn)及成因分析[J].管理世界，2006（2）.

責(zé)任編輯：張 煒