象山縣國土資源局 王建國

淺析閑置土地處置中的相關(guān)法律問題

象山縣國土資源局 王建國

閑置土地處置對促進土地節(jié)約集約利用，提高土地利用水平，強化土地市場管理具有十分重要意義?！锻恋毓芾矸ā贰冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》等土地管理法律法規(guī)對因企業(yè)自身原因的閑置土地采取兩種非常嚴厲處置措施，分別是按土地出讓價款的20%征收閑置費和無償收回土地使用權(quán)。如果閑置土地嚴格按這兩項規(guī)定進行處置，將對土地使用權(quán)人的利益產(chǎn)生重大影響，輕則“元氣大傷”，重則“傾家蕩產(chǎn)”。從這個角度看，閑置土地處置還影響到社會發(fā)展及和諧穩(wěn)定問題，影響深遠，為此，本文嘗試從閑置土地處置的法律性質(zhì)、法定程序等法律問題進行分析，進一步增強對閑置土地處置的認識，提高依法行政水平，維護土地使用權(quán)人合法利益。

一、閑置土地處置的法律性質(zhì)

根據(jù)行政法學(xué)的一般原理，程序包括行為性質(zhì)、行為主體、行為步驟、行為時限等，因此，正確認定閑置土地處置的法律性質(zhì)，是國土資源管理部門依法處置閑置土地的前提。筆者認為閑置土地處置應(yīng)屬行政處罰行為，主要理由如下。

1.行政處罰的概念

行政處罰是指行政機關(guān)或其他行政主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為。閑置土地處置就是因為行政相對人（土地使用權(quán)人）違反了《中華人民共和國土地管理法》第37條、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第26條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定，國土資源管理部門主動依法予以制裁，符合行政處罰的概念。

2.相關(guān)法律文件的規(guī)定

1990年，國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條第二款規(guī)定，土地使用者“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰?！痹瓏彝恋毓芾砭?997年10月30日《關(guān)于認定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》規(guī)定：“依照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條的規(guī)定，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿二年未動工開發(fā)的，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定。”“依照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定，土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定。”這些法律條文及文件相關(guān)內(nèi)容，已經(jīng)明確將閑置土地處置定性為一種行政處罰行為。因此，閑置土地處置必須按照行政處罰的要求嚴格依法進行。

二、閑置土地處置與民事違約、行政許可的區(qū)別

在實際工作中，有的同志將閑置土地處置和民事違約、行政許可相混淆，因此，厘清三者的區(qū)別，有助于進一步認清閑置土地處置的法律性質(zhì)，促進依法處置閑置土地。

1.閑置土地處置與民事違約的區(qū)別

兩者主要區(qū)別是法律性質(zhì)不同。閑置土地處置是對違法土地管理法律法規(guī)行為的一種行政處罰，主要法律依據(jù)是：《行政處罰法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《閑置土地處置辦法》等行政法律法規(guī)；民事違約是民事主體違反了相互之間的約定，承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，主要法律依據(jù)是：《民法通則》《物權(quán)法》《合同法》等民事法律法規(guī)。

2.閑置土地處置與行政許可的區(qū)別

兩者明顯區(qū)別就是啟動的程序不同。閑置土地處置是國土資源管理部門依據(jù)自身法定職責(zé)主動對違法土地管理法律法規(guī)，造成土地閑置的土地使用權(quán)人進行行政處罰，無需行政相對人的申請。行政許可是行政相對人為了從事特定活動主動向行政機關(guān)提出申請，行政機關(guān)被動接受申請，沒有行政相對人的申請，就不會發(fā)生行政許可。

三、閑置土地處置的法定程序

閑置土地處置是涉及土地使用權(quán)人重大利益的一種行政處罰，必須嚴格依法實施，切實保障土地使用權(quán)人的合法權(quán)利。這里的依法不僅僅是指符合實體法，還要符合程序法。我國《行政處罰法》第三條規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。因此，閑置土地處置必須嚴格按照《行政處罰法》和《閑置土地處置辦法》等法定程序?qū)嵤?，主要注意以下三方面?/p>

1.順序的合法性

土地閑置處置的順序主要是指各個辦理環(huán)節(jié)中的先后次序。在辦理閑置土地處置案件過程中，國土資源管理部門應(yīng)先通知，后調(diào)查；先表明身份，后實施監(jiān)督；先聽證，后處理；先取證，后裁決等。依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政處罰行為中的法定順序不能隨意顛倒，它是行政行為客觀需要的、帶有規(guī)律性的合理排列，違反了法定程序，也就構(gòu)成程序違法，則要承擔(dān)敗訴后果。

2.方式的合法性

閑置土地處置的方式是指行政行為采取的方法和形式。法律規(guī)定要求行政處罰行為必須采取某種特定的方式作出，而行政機關(guān)沒有采取法定方式；或者行政機關(guān)采取法律禁止采取的方式作出行政行為，則違反方式的合法性。如《閑置土地處理辦法》第五條規(guī)定，市、縣國土資源管理部門發(fā)現(xiàn)有涉嫌構(gòu)成本辦法第二條規(guī)定的閑置土地的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)開展調(diào)查核實，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)出《閑置土地調(diào)查通知書》。如果國土資源管理部門進行閑置土地處置調(diào)查時，沒有制作《閑置土地調(diào)查通知書》，即為違反法定的方式。

3.期限的合法性

閑置土地處置行政處罰的期限是指法律所規(guī)定的國土資源管理部門作出或者完成行政處罰行為必須遵循的時間限制。期限也是行政處罰程序的基本要素，違反法定期限的行政處罰行為也屬于程序違法，這也是閑置土地處置行政處罰程序違法中最普遍的表現(xiàn)。例如，《閑置土地處置辦法》第十五條規(guī)定，國有建設(shè)用地使用權(quán)人要求舉行聽證的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)依照《國土資源聽證規(guī)定》，依法組織聽證。依照《國土資源聽證規(guī)定》，國土資源主管部門應(yīng)在聽證的七工作日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點和經(jīng)辦機構(gòu)。尤其是《閑置土地處置辦法》未明確規(guī)定期限的，應(yīng)以《行政處罰法》規(guī)定的期限為準(zhǔn)。超過法定期限的，即屬于期限違法。