方文貴

（莆田市國土資源局涵江分局，福建 莆田 351100）

隨著轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,大量征占土地以滿足建設(shè)用地需要，但也伴隨著不少土地未能有效開發(fā)利用，甚至造成閑置及土地資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。閑置土地的形成原因較為復(fù)雜，有政策制度及政府規(guī)劃變更的客觀觀因素，也有用地單位自身的主觀因素。加快處置閑置土地及盤活利用土地資源，不但能緩解轄區(qū)內(nèi)土地資源利用的緊張局面，而且能幫助項(xiàng)目盡早動工建設(shè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過摸清轄區(qū)內(nèi)閑置土地的現(xiàn)狀，分析其特點(diǎn)和根源，提出化解閑置土地處置難題的對策及建議。

一、轄區(qū)內(nèi)閑置土地現(xiàn)狀及特點(diǎn)

閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。通過調(diào)查國土資源、規(guī)劃建設(shè)及園區(qū)管委會等有關(guān)部門，深入走訪企業(yè)，經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)：轄區(qū)內(nèi)有13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦、管委會），1個(gè)國家級工業(yè)園區(qū)、2個(gè)區(qū)級設(shè)立的工業(yè)園區(qū)，2009－2013年5年內(nèi)轄區(qū)內(nèi)共供應(yīng)土地4427畝，其中：工業(yè)類項(xiàng)目用地2247畝、房地產(chǎn)等經(jīng)營性用地855畝、道路等公益類項(xiàng)目用地1325畝；目前已形成閑置土地共有397畝，其中：工業(yè)類閑置土地354畝、房地產(chǎn)等經(jīng)營性閑置土地43畝；按閑置原因劃分，其中：因企業(yè)自身原因造成閑置土地323畝、因其他原因造成閑置土地74畝。

轄區(qū)內(nèi)閑置土地現(xiàn)狀特點(diǎn)是：(1)在近5年土地供應(yīng)總量中閑置土地占有比例達(dá)8.97%，土地閑置現(xiàn)象較為嚴(yán)重；(2)閑置土地用途結(jié)構(gòu)中，工業(yè)類閑置土地占較大比例，占閑置土地的89.17%，其次是房地產(chǎn)等經(jīng)營性閑置土地占10.83%，道路等公益事業(yè)類用地均能按期動工建設(shè)，不存在閑置土地現(xiàn)象；（3）土地閑置按形成原因大體分兩類：一類是企業(yè)自身原因造成，占閑置土地總量的81.36%，另一類是是政府原因造成，占閑置土地總量的18.64%。

二、閑置土地形成的主要原因

1、項(xiàng)目建設(shè)單位自身原因造成閑置土地

閑置土地形成的原因是多方面的，其中由于建設(shè)單位自身原因占據(jù)主導(dǎo)因素：一是受近年來國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢和市場環(huán)境變化影響，部分項(xiàng)目在招商引資階段與政府簽訂投資意向協(xié)議并取得國有土地使用后，因資金鏈出現(xiàn)問題導(dǎo)致無法按國有土地使用權(quán)出讓合同約定的時(shí)間動工建設(shè)或竣工驗(yàn)收，甚至中止建設(shè)；二是部分建設(shè)單位多批地少用地，建設(shè)規(guī)模小且已開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%，構(gòu)成閑置土地；三是部分用地單位欲轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)，牟取土地利益，因?qū)ふ彝恋厥茏寣ο蟆f(xié)商轉(zhuǎn)讓價(jià)格或辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)占用較長時(shí)間并超出規(guī)定的動工期限，造成土地閑置；四是部分房地產(chǎn)開發(fā)商因考慮房地產(chǎn)市場預(yù)售最佳時(shí)機(jī)，有意延后動工建設(shè)期限，造成土地閑置；五是土地出讓后需要辦理項(xiàng)目備案（核準(zhǔn)）、規(guī)劃許可及總平面設(shè)計(jì)、環(huán)保評估、施工許可、消防及林業(yè)、水土保持等相關(guān)手續(xù)方能動工建設(shè)，部分企業(yè)因相關(guān)業(yè)務(wù)不熟悉或緣于怠慢，造成相關(guān)手續(xù)未能及時(shí)辦理完結(jié)并導(dǎo)致無法按時(shí)動工建設(shè)；六是建設(shè)單位因內(nèi)部股東意見不一致、與外公司合作條件不成熟或未達(dá)成合作協(xié)議，造成動工建設(shè)時(shí)間遲延。

2、其他原因造成閑置土地

如：道路工程建設(shè)需占用原批準(zhǔn)項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)的用地，造成原項(xiàng)目根本無法動工建設(shè)或需調(diào)整變更總平面設(shè)計(jì)并導(dǎo)致構(gòu)成閑置土地；部分項(xiàng)目用地紅線外配套道路未通達(dá)、水電未通，造成交付土地后無法動工建設(shè)，并形成閑置土地。

三、閑置土地處置措施及對策

閑置土地一直存在查處難、收回難等困擾，近年來采取的重查處輕預(yù)防有關(guān)措施已顯現(xiàn)弊端，其主要原因是措施滯后，不注重源頭及早期預(yù)防，且責(zé)任不清。針對轄區(qū)內(nèi)閑置土地特點(diǎn)及形成的具體原因，提出以下措施及對策：

1、從源頭上預(yù)防，促進(jìn)土地按時(shí)開發(fā)建設(shè)

一是對工業(yè)、經(jīng)營性用地項(xiàng)目可建立建設(shè)履約保證金制度。即：在項(xiàng)目招標(biāo)、拍賣、掛牌階段，在出讓公告中明確設(shè)定參加競買對象應(yīng)繳納建設(shè)履約保證金，競得土地后須按土地出讓合同約定的動工期限及規(guī)劃設(shè)計(jì)指標(biāo)建設(shè)，并按廠房及配套設(shè)施竣工驗(yàn)收、投入生產(chǎn)及實(shí)現(xiàn)納稅三個(gè)階段，屆時(shí)分期返還建設(shè)履約保證金。對不能按期動工建設(shè)并投產(chǎn)的，將不予以返還建設(shè)履約保證金。這將從源頭上有效防止閑置土地的產(chǎn)生。二是供地應(yīng)達(dá)到“凈地”條件和動工條件，避免因征地拆遷等政府原因造成的土地閑置。擬供應(yīng)的土地應(yīng)當(dāng)是土地權(quán)利清晰，安置補(bǔ)償落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，水、電、路、通訊已通達(dá)，具備動工開發(fā)必需的基本條件。

2、建立閑置土地靠前延伸服務(wù)制度

將閑置土地有關(guān)工作向前延伸至項(xiàng)目用地交地階段，變查處為靠前服務(wù)、變被動為主動，建立健全閑置土地靠前延伸服務(wù)制度：一是在項(xiàng)目供地并交付土地之日，實(shí)行現(xiàn)場確認(rèn)并制作《項(xiàng)目用地建設(shè)跟蹤卡》，由建設(shè)單位和國土資源部門、規(guī)劃建設(shè)部門、用地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級土地協(xié)管員共同到現(xiàn)場確認(rèn)并在《項(xiàng)目用地建設(shè)跟蹤卡》上簽字，確認(rèn)的主要內(nèi)容是供地紅線范圍、面積、四至、是否達(dá)到土地出讓合同約定的交通及水電條件、是否達(dá)到凈地條件等，由國土資源管理部門向建設(shè)單位詳細(xì)說明閑置土地有關(guān)政策，從而讓建設(shè)單位更加明確土地開發(fā)建設(shè)的權(quán)利和義務(wù)；二是實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)動態(tài)跟蹤服務(wù)，將規(guī)劃許可、施工許可及土建工程、竣工驗(yàn)收等階段的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和建設(shè)內(nèi)容記錄到《項(xiàng)目用地建設(shè)跟蹤卡》上，做到一項(xiàng)目一卡，動態(tài)掌握每個(gè)供地項(xiàng)目的動工建設(shè)情況，改變待閑置土地出現(xiàn)后才進(jìn)行查處的被動管理局面；三是建立主動介入服務(wù)制度，對工業(yè)項(xiàng)目掛牌競得后未在六個(gè)月期限內(nèi)辦理動工建設(shè)相關(guān)手續(xù)的用地單位，及時(shí)介入調(diào)查其原因，并提供“綠色通道”、“一對一幫扶”等服務(wù)，指導(dǎo)其辦理動工建設(shè)手續(xù)，促進(jìn)建設(shè)單位盡快開工建設(shè)。

3、建立閑置土地預(yù)警機(jī)制

閑置土地預(yù)警機(jī)制的工作對象主要是針對有閑置用地矛頭或明顯不按進(jìn)度動工建設(shè)的用地單位。轄區(qū)內(nèi)項(xiàng)目用地供地后一般是約定自交付土地之日起一年內(nèi)動工建設(shè)，二年內(nèi)建成投產(chǎn)。因此，若用地單位在項(xiàng)目供地后超過半年且經(jīng)提供介入服務(wù)或幫扶，業(yè)主仍未辦理動工建設(shè)相關(guān)手續(xù)或進(jìn)展較緩慢的，可啟動閑置土地預(yù)警程序：向閑置用地嫌疑單位發(fā)出告知函，提示其將構(gòu)成閑置土地，并督促盡快辦理動工手續(xù)或盡快動工建設(shè)；對建設(shè)單位進(jìn)行約談，著重分析用地不動工原因及告知閑置用地的處置法律后果等；預(yù)警機(jī)制的執(zhí)行牽頭單位為國土資源管理部門，其還應(yīng)注重與規(guī)劃建設(shè)、園區(qū)管委會及有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的橫向聯(lián)動及工作配合；預(yù)警工作著重針對企業(yè)主觀上惡意將造成土地閑置的行為。

4、實(shí)行閑置土地與融資貸款掛鉤制度

基層國土資源管理部門加強(qiáng)與上級國土資源抵押登記部門、房管抵押登記部門及金融部門的聯(lián)動與配合，建立健全閑置土地與融資貸款掛鉤制度。對臨近形成閑置用地及已形成閑置用地的企業(yè)名單及土地閑置具體情況，定期送交房管及國土資源抵押登記部門，在該企業(yè)辦理貸款時(shí)，對已臨近形成閑置用地企業(yè)，告知其盡快整改并視具體改正情況決定是否予以辦理抵押登記，對已形成閑置用地的企業(yè)直接不予辦理抵押登記手續(xù)，增強(qiáng)對閑置土地行為的威懾力。

5、從嚴(yán)查處、盤活利用閑置土地

在轄區(qū)內(nèi)有部分項(xiàng)目用地經(jīng)采取綜合管理措施后仍構(gòu)成閑置土地，應(yīng)區(qū)分企業(yè)自身原因和政府原因二種情形分別予以處置：一是對于企業(yè)自身原因造成的閑置土地，特別是對主觀惡意閑置土地行為，要嚴(yán)格依法處理，及時(shí)啟動閑置土地法律程序，對超過約定期限一年未動工建設(shè)的，應(yīng)收取土地閑置費(fèi)，對超過約定期限二年的閑置土地，依法予以無償收回；對達(dá)不到轉(zhuǎn)讓條件而非法轉(zhuǎn)讓土地的，應(yīng)嚴(yán)肅查處，限制或禁止辦理國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)。二是對因政府原因造成的閑置土地，政府應(yīng)積極組織相關(guān)部門妥善處理規(guī)劃調(diào)整、占地補(bǔ)償、土地置換及重新約定動工建設(shè)期限等事宜，并嚴(yán)格按擬定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)辦理相關(guān)手續(xù)，防止土地二次閑置。以上二種情形收回的閑置土地，應(yīng)積極通過二次招商引資重新嫁接新的項(xiàng)目，有效盤活利用閑置土地，或結(jié)合“舊城鎮(zhèn)、舊村莊及舊廠房”三舊改造工作，因地制宜，充分挖掘存量土地潛力，進(jìn)行二次開發(fā)利用。

6、閑置土地歸責(zé)及獎(jiǎng)懲機(jī)制

落實(shí)國土資源主管部門及規(guī)劃建設(shè)部門在閑置土地日常監(jiān)管和調(diào)查處置中的法律責(zé)任；在本轄區(qū)內(nèi)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)為考核單元，對閑置土地情況較嚴(yán)重的單元，可在年度土地利用計(jì)劃、新增建設(shè)用地報(bào)批等方面采取限制或暫停措施，對閑置用地現(xiàn)象較少或處置得力的，在年度土地利用計(jì)劃、新增建設(shè)用地報(bào)批方面予以指標(biāo)傾斜；表彰閑置土地處置工作成績突出的優(yōu)秀單位和工作者，宣傳推廣閑置土地成效明顯的單位和工作經(jīng)驗(yàn)，在轄區(qū)內(nèi)營造良好的杜絕閑置土地現(xiàn)象的工作氛圍。

[1]馮棲，朱水水淺談土地閑置[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）.2011.

[2]中國人民大學(xué)教授嚴(yán)金明.[N].中國國土資源報(bào).2009.