●周小娟

加快保護區(qū)周邊新農(nóng)村建設(shè)，促進大熊貓保護地建立與完善

●周小娟

大熊貓保護區(qū)與其周邊社區(qū)關(guān)系一直為人們所關(guān)注，二者的主要問題一直集中在保護區(qū)內(nèi)的自然資源與環(huán)境保護和周邊社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的矛盾與糾結(jié)上。生活在自然資源豐富的社區(qū)，老百姓希望通過資源利用改善生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量。處在社區(qū)周邊的自然保護區(qū)則需要充分保有自然資源以保護生物多樣性。因此，二者關(guān)系的紐帶主要在于資源利用管理，并以此衍生出復(fù)雜的人際關(guān)系、約定俗成的管理制度以及保護、發(fā)展的僵持與相互妥協(xié)。社區(qū)已成為大熊貓保護（地）區(qū)建設(shè)的重要因素，隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，將保護區(qū)與周邊社區(qū)一體化建設(shè)的思路越來越有必要，需要盡快確立和踐行。

新農(nóng)村建設(shè) 社區(qū) 大熊貓保護地

一、大熊貓保護區(qū)周邊社區(qū)大熊貓保護和管理現(xiàn)狀

（一）周邊社區(qū)是大熊貓生態(tài)區(qū)域的重要組成

保護區(qū)周邊社區(qū)長期在大熊貓保護區(qū)域生產(chǎn)和生活，與大熊貓保護區(qū)及其周邊環(huán)境有著天然的聯(lián)系，已成為整個地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，無法割裂。因為，一方面就保護而言，社區(qū)需要利用身邊自然資源改善自身生產(chǎn)條件與生活質(zhì)量，也因為其經(jīng)濟利益驅(qū)使、生活習(xí)慣、傳統(tǒng)習(xí)俗與興趣愛好等原因，發(fā)生偷獵、盜獵、砍伐等干擾保護區(qū)的威脅活動。而另一方面，從長遠角度講，社區(qū)同時又是在地保護中最重要的相關(guān)人群，他們是最有條件、最有感情能夠長期守護在所在地區(qū)的有生力量。社區(qū)也有著在本土上發(fā)展傳承下來的傳統(tǒng)保護知識與經(jīng)驗、適應(yīng)能力去維護他們賴以生存的自然環(huán)境。同時，長期以來，森林植被在涵養(yǎng)水源、防洪減災(zāi)、調(diào)節(jié)氣候等方面的一些功能也讓在地社區(qū)居民越來越認識到森林植被與生態(tài)保護的重要性，社區(qū)比外界也更有積極性參與到保護行動中來，因此，社區(qū)將在未來大熊貓保護中扮演著重要角色。

（二）新農(nóng)村建設(shè)對大熊貓保護區(qū)的影響不可忽略

國家對新農(nóng)村建設(shè)的支持和投入力度不斷加大，給社區(qū)帶來的變化逐漸改變著老百姓的生產(chǎn)生活方式，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上對自然資源的利用和管理，以及人為活動的拓展必然對大熊貓棲息地造成干擾、甚至破壞。

按照新農(nóng)村建設(shè)的總體要求，農(nóng)村社區(qū)在“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”五個方面將得到更大改善和提升，對大熊貓保護區(qū)（地）的影響深遠。新農(nóng)村建設(shè)對于物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的目標(biāo)與大熊貓保護區(qū)（地）的保護管理目標(biāo)有很大的重合，而同時又是相互制約和協(xié)調(diào)的過程，新農(nóng)村建設(shè)的“鄉(xiāng)風(fēng)文明和管理民主”共同構(gòu)成了社區(qū)的道德和法治底線。

第一，在大熊貓保護區(qū)（地）周邊的社區(qū)，隨著生產(chǎn)生活狀況的改變，對周邊自然環(huán)境的利用方式也在逐漸轉(zhuǎn)變，作為一把“雙刃劍”，可持續(xù)利用和管理自然資源十分必要，而隨著社區(qū)對經(jīng)濟發(fā)展訴求的不斷提高，大熊貓棲息地的功能拓展不盡完善，在社區(qū)的單方面需求下，除自然資源直接利用以外，難以為社區(qū)提供新的經(jīng)濟增長點，因此農(nóng)村社區(qū)對物質(zhì)文明建設(shè)的需求直接影響大熊貓棲息地的保護管理。

第二，從新農(nóng)村建設(shè)的精神文明建設(shè)方面講，社區(qū)百姓的對大熊貓保護的意識和態(tài)度也同樣決定著社區(qū)的行為方式，大熊貓保護區(qū)（地）的管理離不開對人的管理，除經(jīng)濟需求外，社區(qū)百姓對大熊貓的保護觀念以及對周邊保護區(qū)（地）生態(tài)服務(wù)功能的認識十分重要，他們是保護區(qū)（地）生態(tài)服務(wù)的直接受益者，例如，水源涵養(yǎng)、防災(zāi)減災(zāi)等與社區(qū)百姓生命財產(chǎn)安全的重要作用。

第三，社區(qū)管理本身也是影響大熊貓保護的重要環(huán)節(jié)，社區(qū)治理過程中，在大熊貓保護方面管理制度及其約束力度也最終成為人們行為的約束底線，而非意識態(tài)度等層面。雖然保護區(qū)周邊社區(qū)獲得的政策、項目、資金機會少于其他區(qū)域，而不斷增加的投入和日益改善的基礎(chǔ)設(shè)施、日漸豐富的產(chǎn)業(yè)活動已成為趨勢，保護區(qū)和社區(qū)割裂發(fā)展的方式不可持續(xù)，在沒有統(tǒng)籌考慮的情況下，保護區(qū)與社區(qū)的利益關(guān)系很難調(diào)和，從而使得保護區(qū)始終處于“防守”的姿態(tài)，而無法開放對待周邊社區(qū)，保護區(qū)管理越走越窄。

雖然新農(nóng)村建設(shè)包含內(nèi)容全面系統(tǒng)，然而，在保護區(qū)周邊社區(qū)，難免執(zhí)著于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大力度的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目等硬件，而對于保護區(qū)本身能夠為社區(qū)帶來的價值被淹沒在經(jīng)濟建設(shè)浪潮中，隨著社區(qū)建設(shè)力度的加大，對保護區(qū)的影響也就越大，“防守”始終不能夠帶來保護區(qū)保護成效、管理水平的提升。因此，從這個層面講，保護區(qū)周邊社區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)對保護區(qū)而言來得更為重要。

（三）保護區(qū)周邊社區(qū)基本情況

保護區(qū)周邊社區(qū)可以分為以下三類：（1）保護區(qū)內(nèi)社區(qū)，包含在保護區(qū)內(nèi)，目前，這種情況較少。（2）保護區(qū)跨界社區(qū)，社區(qū)一部分在保護區(qū)內(nèi)。（3）保護區(qū)緊鄰社區(qū)，與保護區(qū)交錯接壤，是最為普遍的情況。截止2011年，在四川以大熊貓為主要保護對象的自然保護區(qū)共有41個，其中國家級11個，省級29個，縣級1個，共涉及12個縣市，78個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、284個村級單位，人口達370萬，其中農(nóng)業(yè)人口252萬。與陜西、甘肅相比從保護區(qū)數(shù)量、等級、面積來講，四川都是保有大熊貓棲息地數(shù)量最多的省，涵蓋集體林、農(nóng)村社區(qū)，人口也相應(yīng)最多。

上述農(nóng)村社區(qū)的共同特征是：地處偏遠山區(qū)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、經(jīng)濟不發(fā)達、生產(chǎn)生活方式傳統(tǒng)、居住分散、自然資源依賴度高、利用強度大、政策項目扶持機會少。近年來，按照新農(nóng)村的20字方針，一些生計、能源、基礎(chǔ)設(shè)施等項目在這些地區(qū)的實施，除政府外，還吸引了社會各界參與其中，使這些地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境獲得了一些改善，由于扶持力度仍顯不足，投入量雖然逐年增加但總體偏少，加之，保護區(qū)周邊社區(qū)的特殊性，新農(nóng)村的建設(shè)成果在保護區(qū)周邊社區(qū)作用還不夠突出。

從大熊貓保護管理的角度講，保護區(qū)周邊社區(qū)林地大都為集體林地，以四川岷山山系為例，從大熊貓棲息地保護與發(fā)展的角度看，有52萬公頃的棲息地未被納入保護區(qū)模式下管理，仍然有較多的棲息地在集體林改中分股或分山到戶，甚至保護區(qū)內(nèi)仍然有91629公頃的商品林。此外，保護區(qū)內(nèi)確權(quán)到戶的林地為36236.8公頃，占19.6%。上述社區(qū)與保護區(qū)關(guān)系十分緊密，社區(qū)居民與保護區(qū)管理人員關(guān)系十分微妙，兩方面力量長期接觸達到了某種平衡。由于相關(guān)立法的嚴厲和執(zhí)法力度的增強，斬斷了利益鏈條，對大熊貓本身的保護已經(jīng)達到了保護要求，而在大熊貓的“保護”下，其它尤其具有高經(jīng)濟價值的野生動物卻不能幸免。保護區(qū)目前的做法是在保護區(qū)主要入口處設(shè)立保護站，限制、登記社區(qū)居民出入，同時重點檢查偷盜獵、偷盜伐、護林防火等突出問題。從周邊社區(qū)對保護區(qū)的影響程度而言，最嚴重的是保護區(qū)內(nèi)社區(qū)，其基本生活來源都來自保護區(qū)，其次是跨界社區(qū)，僅部分的來源來自保護區(qū)。

二、自然保護區(qū)與周邊社區(qū)存在的問題

（一）社區(qū)干擾對大熊貓的威脅

周邊社區(qū)對保護區(qū)的威脅活動是一種常態(tài)化的行為，長期以來不可避免，僅是量多量少的問題。結(jié)果主要表現(xiàn)在對野生動植物的破壞，從社區(qū)角度而言，其原因是多方面的，有內(nèi)因也有外因，既有經(jīng)濟原因也有制度原因。主要可歸結(jié)以下三方面：一是對保護區(qū)自然資源的依賴，滿足于自給方面的。在周邊社區(qū)僅出于自給自足目的，對周邊自然資源的利用和破壞是有限的。二是經(jīng)濟利益的驅(qū)動，當(dāng)出于周邊自然資源能夠為社區(qū)帶來經(jīng)濟利益時，對保護區(qū)資源的利用和破壞成為“無底洞”，因為不法市場能夠促使社區(qū)更多的掠奪自然資源，顯然對保護區(qū)動植物的破壞對社區(qū)有經(jīng)濟利益。雖然，不會直接造成大熊貓的損害，然而，由于偷盜獵而攜帶的獵套、獵槍等會無意間傷害大熊貓，同時也會驅(qū)趕大熊貓走向更深遠的山林，縮小了棲息地。三是缺乏可持續(xù)性，吃“本錢”。保護區(qū)好比一個銀行，對于自然資源可持續(xù)利用在于合理使用自然資源帶來的“利息”，威脅的原因在于對自然資源的利用破壞已經(jīng)動用了“本錢”。因此重點在于如何充分經(jīng)營好“利息”，使其得到最高的回報。此外尤其是保護區(qū)內(nèi)社區(qū)，集體林改后，使得保護區(qū)內(nèi)權(quán)利人有了明確的定位，對保護區(qū)本身的統(tǒng)一管理產(chǎn)生了很大威脅，也成為威脅大熊貓保護的不穩(wěn)定因素。

（二）新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗難于移植

新農(nóng)村建設(shè)的20字方針作為指導(dǎo)我國農(nóng)村建設(shè)的綱領(lǐng)，在處理人、社會、自然三者之間的關(guān)系提出了明確要求，基于此在全國各地建立了新農(nóng)村示范點，重點推進。同時吸引了廣大社會積極參與，在產(chǎn)業(yè)、文化等重點領(lǐng)域促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。有些地方甚至不計成本的做亮點做示范，雖然產(chǎn)生了很好的社會反響，吸引了各界前來考察，然而從推廣角度而言，建設(shè)門檻相對過高，尤其對于山區(qū)貧困地區(qū)農(nóng)村，可借鑒學(xué)習(xí)的內(nèi)容十分有限。而目前，在山區(qū)還沒有探索出一套成熟的新農(nóng)村建設(shè)模式，能夠產(chǎn)生指導(dǎo)和推廣價值。因此，對于大熊貓保護區(qū)周邊社區(qū)，移植新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗或模式難度較大，需要在現(xiàn)有新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗基礎(chǔ)上進行再創(chuàng)新。社會參與本身是新農(nóng)村建設(shè)新模式，可以有效調(diào)動社區(qū)公益心和保護責(zé)任感。需要更多力量支持以彌補這些地區(qū)不易打造，財政投入效果不明顯，很難產(chǎn)生新農(nóng)村示范效果，政策項目獲得機會少等劣勢。對于山區(qū)，尤其是大熊貓保護區(qū)周邊社區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)，唯有結(jié)合實際情況，因地制宜制定新農(nóng)村發(fā)展路線。

（三）地方政策項目資源缺乏整合

基層部門條塊分割已十分嚴重，直接影響到項目資金的使用效率。同時，由于地方缺乏對等財權(quán)和事權(quán)，資金用途受到嚴格監(jiān)管，一旦上報不得改作它用，部門之間對話和資源整合缺乏政策環(huán)境，以至于重復(fù)性建設(shè)，缺乏系統(tǒng)性等問題，沒有將政策資源整合形成合力發(fā)揮最大作用。由于資金用途既定，地方部門之間也沒有積極性去互相配合，協(xié)同工作。此外，各個地方都堅持規(guī)劃先行，超前規(guī)劃的指導(dǎo)方針，而規(guī)劃真正能夠落地則需要部門之間更加緊密的合作。因此，在現(xiàn)有政策體制下，資金的監(jiān)管方法限制了地方部門間的工作配合積極性，規(guī)劃流于形式，將規(guī)劃本身當(dāng)作項目來做的現(xiàn)象，使得地方有限的政策項目資源難以整合。在大熊貓保護區(qū)的縣域范圍內(nèi)，林業(yè)部門往往擁有較多的政策資源，地方林業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)部門的整合有望成為保護區(qū)周邊社區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的突破口，打破財權(quán)、事權(quán)不對等的僵局，使各部門更有積極性整合資源開展工作。

三、結(jié)論和建議

在保護區(qū)周邊社區(qū)進行大熊貓保護地建設(shè)，不僅是保護工作走出保護區(qū)的重要一步，同時也是社區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的亮點與突破口，保護區(qū)周邊社區(qū)往往包含著生態(tài)關(guān)鍵區(qū)域，從資源保護的角度，這些區(qū)域理應(yīng)成為大熊貓保護區(qū)域，同時也肩負著連結(jié)保護區(qū)，促進周邊社區(qū)百姓福利的新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)。而社區(qū)對大熊貓保護地的接受程度也體現(xiàn)在結(jié)合點是否能夠幫助社區(qū)提升新農(nóng)村建設(shè)水平，促進形成亮點和示范，獲得社會的認同與政策資源的關(guān)注。

（一）保護區(qū)與周邊社區(qū)聯(lián)動建設(shè)的模式創(chuàng)新

保護區(qū)與社區(qū)聯(lián)動的模式創(chuàng)新包含兩層意思：第一，聯(lián)動模式能夠獲得新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)政策的支持，爭取更多的投入進入結(jié)合領(lǐng)域。第二，保護區(qū)與社區(qū)能夠在相互理解的基礎(chǔ)上建立相互支持體系，包括保護工作、資源利用、人員管理等問題上得到雙方的認同。新農(nóng)村建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題的強有力支撐，而保護區(qū)與周邊社區(qū)的聯(lián)動即是新農(nóng)村建設(shè)的創(chuàng)新，也是保護區(qū)管理的創(chuàng)新。創(chuàng)新的目的是要整合各類資源，同時也是將保護區(qū)與社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)整合，使二者的利益保持一致。難點在于新農(nóng)村建設(shè)的專項政策資金能夠支持到保護區(qū)與社區(qū)結(jié)合的領(lǐng)域，如與保護大熊貓相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。同時能夠鼓勵保護區(qū)為社區(qū)提供更多關(guān)于自然資源可持續(xù)利用的科學(xué)方法，以滿足社區(qū)對自然資源的需求。

（二）社區(qū)參與建立大熊貓保護地

確保社區(qū)有效參與是建立大熊貓保護地的關(guān)鍵。建立大熊貓保護地意味著，社區(qū)一部分生態(tài)關(guān)鍵區(qū)域與保護區(qū)作為一個整體來建設(shè)的理念。即大熊貓保護工作走出保護區(qū)，成為一項有社區(qū)基礎(chǔ)和社區(qū)參與的工作。在這項工作中至少要面對兩大問題，第一是社區(qū)意愿，第二是社區(qū)能力。從意愿角度而言，建立大熊貓保護地首先能夠為社區(qū)新農(nóng)村建設(shè)提供有力支持，即能夠吸引更多的社會資源和政策項目，使得促進新農(nóng)村建設(shè)成為建立大熊貓保護地的原動力，社區(qū)積極性才能夠真正提高。從社區(qū)參與能力而言，保護工作本身需要一定的知識、時間、勞動力等要素，社區(qū)本身是否具有上述條件也是參與大熊貓保護地建設(shè)的客觀條件。在社區(qū)意愿的基礎(chǔ)上，社區(qū)能力培養(yǎng)需要專項的配套。因此，社區(qū)參與的兩方面問題是建立大熊貓保護地的關(guān)鍵。

（三）相關(guān)政策和資源整合

政策、資源的整合不僅需要科學(xué)嚴謹?shù)囊?guī)劃布局，同時需要搭建一個對話平臺，使得相關(guān)各部門溝通問題，制定實施計劃，通盤考慮現(xiàn)有資源，使得規(guī)劃切實可行。保護工作多見于林業(yè)政策的制定和安排，新農(nóng)村建設(shè)需要相關(guān)三農(nóng)政策的指導(dǎo)，除各自有一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的過程外，二者之間進行資源整合十分必要，這也是關(guān)系到社區(qū)保護區(qū)之間如何有效連結(jié)的問題，因此，需要創(chuàng)新性地提出既促進新農(nóng)村建設(shè)，也有利于保護區(qū)發(fā)展的政策、資源整合方案。而地方政府部門傳統(tǒng)的工作習(xí)慣以及政策的靈活度不夠限制了資源整合的渠道，往往容易造成“心有余而力不足”的局面。因此，規(guī)劃先行的同時，應(yīng)建立各部門溝通協(xié)商機制確保規(guī)劃可行，關(guān)鍵在于規(guī)劃的制定者與實施者能夠在同一個體系下參與和實施。

[1]李虎.內(nèi)化轉(zhuǎn)型中的新農(nóng)村建設(shè)思路探討.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2014(3)

[2]曹葉，梁峙等.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設(shè)研究.黑龍江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014(2)

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[4]江文淵，張征云，陳啟華.天津市自然保護區(qū)存在的問題及對策.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2014(2)

[5]王昌海，溫亞利，郝春旭.大熊貓自然保護區(qū)農(nóng)村社區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀分析——以陜西周至縣花耳坪村為例.林業(yè)經(jīng)濟，2010 (11)

（作者簡介：周小娟，四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生 四川成都 610064）

（責(zé)編：賈偉）

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1004-4914（2014）06-033-03