張新文 杜春林

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210095）

一、問題緣起

十八屆三中全會(huì)明確提出城鎮(zhèn)化過程中要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。在相對貧困的農(nóng)村區(qū)域，土地對于農(nóng)民而言不僅僅是生產(chǎn)要素，還發(fā)揮著社會(huì)保障的功能，可以解決農(nóng)民最基本的溫飽和就業(yè)等問題，特別在社會(huì)保障體系不完善的情況下，土地的保障功能不可忽視。［1］隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，大規(guī)模征地所帶來的直接后果就是促使農(nóng)民主動(dòng)或被動(dòng)地“洗腳上岸”，從而成為失地農(nóng)民。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前累計(jì)的失地農(nóng)民可能已達(dá)4000－5000萬，已成為很龐大的社會(huì)群體，其中完全失去土地、沒有工作的農(nóng)民至少在1000萬人以上，占失地農(nóng)民的20%，失去土地對于農(nóng)民而言就意味著失去最基本的社會(huì)保障。在分稅制主導(dǎo)的財(cái)政管理體制下，地方政府是本轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的主要供給主體，因此地方政府的財(cái)政支出規(guī)模與支出結(jié)構(gòu)直接決定了轄區(qū)居民的社會(huì)福利水平。然而，近十年來，地方政府財(cái)政支出中社會(huì)保障的比例從2003年的14.03%下降到2012年的11.2%（如下圖所示），整體上出現(xiàn)逐年下滑的局勢。這無疑與中國當(dāng)前努力完善社會(huì)保障體系，提高公民社會(huì)保障水平的政策意圖相左。

二、文獻(xiàn)回顧及研究不足

為什么會(huì)出現(xiàn)地方政府社會(huì)保障支出比例逐年降低的現(xiàn)象?在當(dāng)前學(xué)術(shù)界有兩種不同的研究。其一認(rèn)為，社會(huì)保障的投入與產(chǎn)出周期較長，在短時(shí)間內(nèi)無法體現(xiàn)出地方政府的官員政績，再加上地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)之間不匹配，因此社會(huì)保障支出不受重視。龐鳳喜，潘孝珍（2012）認(rèn)為，地方政府作為社會(huì)保障公共產(chǎn)品的主要提供主體，由于所需要的資金投入規(guī)模大，但又不能直接在政績中獲得體現(xiàn)，在上級(jí)政府沒有對資金用途做明確規(guī)定的條件下，地方政府并不傾向于把更多的資金投入到社會(huì)保障公共產(chǎn)品的提供上;［2］王珺紅，張磊（2013）基于1998－2006年省際面板數(shù)據(jù)的研究表明，財(cái)政收入分權(quán)程度與財(cái)政性社會(huì)保障支出顯著負(fù)相關(guān)。［3］此類研究表明，社會(huì)保障的支出降低這種現(xiàn)象，只能反映地方政府財(cái)政支出的偏好，但并不能解釋這一現(xiàn)象的內(nèi)在原因。其二是關(guān)于土地?fù)Q保障的研究。對于農(nóng)民而言，土地的保障功能十分明顯，陳麗等（2006）認(rèn)為耕地的社會(huì)保障價(jià)值是其社會(huì)價(jià)值的主體;［4］鄒秀清（2008;2012）通過調(diào)查數(shù)據(jù)對農(nóng)地保障功能進(jìn)行測度，得出農(nóng)地保障功能存在顯著區(qū)域差異;［5，6］張雪靚等（2013）將從農(nóng)地生產(chǎn)功能替代、農(nóng)地價(jià)值功能替代和農(nóng)地勞動(dòng)力承載功能替代三個(gè)方面對耕地社會(huì)保障功能替代程度進(jìn)行測算。［7］正是因?yàn)橥恋厣鐣?huì)保障功能的存在，陳頤（2000）最早提出土地?fù)Q保障這一概念，并指出土地?fù)Q保障的理論依據(jù)、現(xiàn)實(shí)意義和政策設(shè)計(jì);［8］盧海元（2003）以土地?fù)Q保障為主題，提出了妥善安置失地農(nóng)民的基本設(shè)想，并強(qiáng)調(diào)制定適合失地農(nóng)民特點(diǎn)的就業(yè)和保障政策，妥善安置失地農(nóng)民是完全可能的;［9］在此基礎(chǔ)上，宋明岷（2007）、張士斌（2010）、馬小勇等（2011）對土地?fù)Q保障的方案與模式進(jìn)行了深入研究;［10，11，12］此外，鄭雄飛（2010）、王瑞雪（2013）指出了“土地?fù)Q保障”的困境，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性的建議。［13，14］“土地?fù)Q保障”的觀點(diǎn)對于解釋地方政府社會(huì)保障支出比例逐年降低的現(xiàn)象具有較強(qiáng)的說服力，但現(xiàn)有的研究也存在不足，即對于土地財(cái)政在多大程度上承擔(dān)了社會(huì)保障功能并沒有在區(qū)域?qū)用娼o予詳細(xì)的解釋，此外，當(dāng)前關(guān)于土地?fù)Q保障研究關(guān)注的焦點(diǎn)是被征地農(nóng)民的補(bǔ)償問題，忽略了土地?fù)Q保障背后的政府及行政官員的行為。事實(shí)上，土地?fù)Q保障是在征地拆遷過程中對拆遷戶給予養(yǎng)老、就業(yè)以及基本生活等方面的現(xiàn)金或?qū)嵨锏难a(bǔ)償，是對土地所承擔(dān)社會(huì)保障功能的“折現(xiàn)”。正是由于土地?fù)Q保障的存在，使得本應(yīng)由地方財(cái)政承擔(dān)的社會(huì)保障支出被征地補(bǔ)償費(fèi)所替代，從而導(dǎo)致社會(huì)保障支出占地方財(cái)政支出比例的逐年降低，這一觀點(diǎn)也揭示了土地財(cái)政與地方政府社會(huì)保障支出之間存在替代關(guān)系。那么土地財(cái)政在多大程度上承擔(dān)了社會(huì)保障功能?這一替代作用在不同地區(qū)是否存在差異?

圖 2003－2012年地方財(cái)政中社會(huì)保障支出所占比重變化趨勢

土地?fù)Q保障的由來與土地財(cái)政的形成密切相關(guān)。而土地財(cái)政是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出，屬于預(yù)算外收入。根據(jù)2004年頒布的《土地管理法》，在征地補(bǔ)償過程中對土地成交價(jià)款的使用范圍有明確的規(guī)定，土地出讓收入主要用于征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出和城市建設(shè)支出等。2006年頒發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》再次就被征地農(nóng)民參加有關(guān)社會(huì)保障所需的個(gè)人繳費(fèi)，可以從其所得的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)中直接繳納等作出說明，并要求地方政府從土地出讓收入中安排一部分資金用于補(bǔ)助被征地農(nóng)民的社會(huì)保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機(jī)制。從2007年起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，土地財(cái)政由此成形。由于土地成交價(jià)款中用于補(bǔ)償被征地農(nóng)民社會(huì)保障的支出不計(jì)入地方財(cái)政支出，土地成交價(jià)款中用于補(bǔ)償被征地農(nóng)民的社會(huì)保障支出也屬于預(yù)算外支出，因此，我們可以假設(shè)，土地出讓金在相當(dāng)程度上替代了地方財(cái)政中的部分社會(huì)保障支出，從而導(dǎo)致地方財(cái)政中社會(huì)保障支出比例呈逐年下降的趨勢，但這樣的替代在不同區(qū)域間的差異又是如何還有待于進(jìn)一步觀察。

三、土地?fù)Q保障的現(xiàn)狀與區(qū)域差異

1.替代率的估算

替代率反映土地財(cái)政對地方政府社會(huì)保障支出替代作用的大小，即對土地?fù)Q保障處于何種程度的估算。如何估算土地財(cái)政對社會(huì)保障支出替代率的大小，本文以2004到2011年地方財(cái)政支出的年均增長率為參照系來觀察地方社會(huì)保障支出的年均增長率，并假設(shè)地方社會(huì)保障支出的正常增長率是與地方財(cái)政支出的增長率保持一致。

表1 地方財(cái)政支出與社會(huì)保障支出增長率的比較 單位:年、%

從表1中可以看出，地方財(cái)政支出的增長速度比社會(huì)保障支出的增長速度高3.31個(gè)百分點(diǎn)，在不考慮地方政府財(cái)政支出偏好、地區(qū)差異以及通貨膨脹等因素的情況下，這3.31個(gè)百分點(diǎn)正是這8年來地方政府土地財(cái)政對社會(huì)保障支出的平均替代率。例如，以2011年地方政府社會(huì)保障支出來看，約有351.09億元（見表2）的社會(huì)保障方面的支出是從土地出讓收入中而來。

當(dāng)然，作為3.31%的平均替代率指標(biāo)測算只是根據(jù)相關(guān)政策以及面板數(shù)據(jù)得出的結(jié)論，在地方政府實(shí)際征地拆遷過程中是否如本文所測算的那樣，還需要進(jìn)一步證明。但是，社會(huì)保障支出屬于“硬性”支出，每年用于支付社會(huì)保障的份額基本固定，相對于政府官員個(gè)體的任期來講，對于社會(huì)保障方面投入之后的產(chǎn)出都具有一定的滯后性，因此地方政府官員都不傾向于將有限的財(cái)政支出大幅度用于提高社會(huì)保障水平，而更多的投向能彰顯官員政績的環(huán)節(jié)。再加上中央政府對征地補(bǔ)償?shù)牡囊?guī)定，使得地方政府順理成章地將被征地人口的社會(huì)保障問題寄托于土地出讓所得。

不過，我們也應(yīng)看到，即使土地財(cái)政對社會(huì)保障支出的替代率達(dá)到3.31個(gè)百分點(diǎn)，但由表2可知，土地財(cái)政對社會(huì)保障支出的替代份額最多的年份（2008年）也僅占土地成交價(jià)款的1.04%，其對社會(huì)保障支出的替代份額可謂“九牛一毛”，證明地方政府對征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。絕大部分土地出讓所得由地方政府自行支配，在沒有強(qiáng)有力的制度約束下，土地交易成為地方政府腐敗案件頻發(fā)的制度根源。②劉佳等（2012）利用中國地市級(jí)面板數(shù)據(jù)，對地方政府官員晉升與土地財(cái)政之間的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證考察，結(jié)果表明地方政府官員的晉升競爭是導(dǎo)致地方政府土地財(cái)政問題不斷惡化的根源之一，［18］其研究也從另一方面說明了地方政府自利性與土地財(cái)政之間的關(guān)系。

表2 社會(huì)保障支出中被替代份額與土地成交價(jià)款的對比 單位:年、億元

2.土地?fù)Q保障的區(qū)域差異

收入差異與區(qū)域差異都影響著土地保障功能的發(fā)揮，這也從從另一個(gè)側(cè)面證明土地財(cái)政對社會(huì)保障支出的替代效應(yīng)存在區(qū)域差異。3.31個(gè)百分點(diǎn)只是全國范圍內(nèi)的年均替代率，而我國各地區(qū)間差異較大，因此各地區(qū)的替代率必然不同。下面根據(jù)表1計(jì)算全國范圍內(nèi)土地財(cái)政對社會(huì)保障支出替代率的方法，計(jì)算出各?。ㄊ?、自治區(qū)）土地財(cái)政對社會(huì)保障支出的替代率，并依據(jù)替代率的大小進(jìn)行排序，如表3所示。

表3 土地財(cái)政對社會(huì)保障支出替代作用的省域比較 單位:%

從表3中的排序可知，以3.31%為基準(zhǔn)線，全國31個(gè)省份可分為三類區(qū)域，分別是替代率高于全國平均水平的15個(gè)省份、替代率低于全國水平的12個(gè)省份以及替代率小于0（即不存在替代作用）的4個(gè)省份。當(dāng)替代率大于3.31時(shí)，說明地方政府的土地財(cái)政對社會(huì)保障支出的替代作用高于全國平均水平，該地區(qū)的征地補(bǔ)償覆蓋的社會(huì)群體比較廣泛;當(dāng)替代率大于0時(shí)，說明地方政府的土地財(cái)政對社會(huì)保障支出存在替代作用，而替代率越高，地方政府征地的范圍就越大，土地財(cái)政對社會(huì)保障群體的作用范圍即就越廣;當(dāng)替代率小于0時(shí)，說明地方政府的社會(huì)保障支出的增長率高于財(cái)政支出的增長率，地方政府的土地財(cái)政對社會(huì)保障支出不存在替代作用。

第一類地區(qū)替代率高于全國平均水平，說明這些地區(qū)征地拆遷的規(guī)模最大，涉及的社會(huì)保障對象最廣，土地財(cái)政的作用范圍最大，且這15個(gè)省域的特點(diǎn)大多都是經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的中部省份，如中部六?。ò不?、江西、山西、河南、湖南和湖北）的替代率都高于全國平均水平。這類地區(qū)的發(fā)展面臨著“前有強(qiáng)敵、后有追兵”的威脅，再加上分稅制改革之后地方財(cái)力吃緊，地方政府官員為謀求晉升的機(jī)會(huì)，將發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的注意力轉(zhuǎn)移到“賣地”以增加預(yù)算外可支配收入上來。第二類是替代率低于全國平均水平，但是存在替代現(xiàn)象的?。ㄊ?、自治區(qū)），共有12個(gè)，這類地區(qū)大部分位于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)以及西部落后地區(qū)。該類地區(qū)中，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)雖然存在征地拆遷，但是由于社會(huì)保障水平以及城市化率都比較高，決定了其社會(huì)保障支出也居高不下。而西部落后地區(qū)是由于地處偏遠(yuǎn)，土地價(jià)格相對較低，征地拆遷規(guī)模較小，對社會(huì)保障支出的影響也不大。在此類地區(qū)雖然地方政府有自利的行為，但是其自身客觀條件約束了其自利性的膨脹。第三類是替代率為負(fù)，即不存在替代現(xiàn)象，這類地區(qū)與第二類地區(qū)相似，由東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部落后地區(qū)組成。這類地區(qū)替代率為負(fù)說明東部發(fā)達(dá)地區(qū)由于較高的社會(huì)保障水平以及極高的城市化率決定著其極高的社會(huì)保障支出，而西部落后地區(qū)不僅僅是土地價(jià)格較低，再加上財(cái)政收入有限，從而使社會(huì)保障支出占據(jù)很大份額。此類地區(qū)亦是客觀條件約束了土地財(cái)政的作用范圍和其自利性的膨脹。

四、研究結(jié)語

土地財(cái)政對失地農(nóng)民社會(huì)保障支出的替代作用，既能解釋當(dāng)前地方社會(huì)保障支出增長緩慢的趨勢，同時(shí)，為地方政府的自利性提供了生存空間，也說明替代作用是一把雙刃劍。解決相關(guān)問題要注重以下幾點(diǎn)。

第一、規(guī)范地方政府的土地財(cái)政行為。分稅制改革之后，下放財(cái)權(quán)制造了既得利益者，地方政府為了保護(hù)既得利益者，便會(huì)制造更多的資源扭曲。［16］土地財(cái)政作為地方政府經(jīng)濟(jì)“開源”的重要途徑，支配的自主性決定了地方政府更傾向于將土地出讓所得投入到“形象工程”、“地標(biāo)工程”中去，以實(shí)現(xiàn)其自利性的目的，維護(hù)特殊利益群體，從而導(dǎo)致資源配置的扭曲。因此，中央政府需要適時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，限制地方政府大肆出讓土地，以土地出讓所得來維持地方政府運(yùn)行的行為，其中包括對地方政府土地出讓面積、土地價(jià)格以及土地使用年限的限制;不僅如此，還需加大對地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，引導(dǎo)地方政府開辟新的財(cái)源。

第二、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度，推進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。在缺乏有效監(jiān)督的情況下，地方政府自利性決定了“土地?fù)Q保障”這一政策設(shè)想并不能得到有效的貫徹，替代率越高就可能說明地方政府征地補(bǔ)償?shù)淖杂啥染驮酱螅虼?，對地方政府征地過程中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的硬性規(guī)定勢在必行。另外，正是由于征地補(bǔ)償缺乏必要的制度規(guī)范，才滋生諸如補(bǔ)償過低、尋租腐敗以及地方政府惡性競爭等問題，征地補(bǔ)償制度的建立應(yīng)當(dāng)將拆遷戶的社會(huì)保障，就業(yè)以及住房等因素納入其中，為逐步推進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)。

第三、因替代率的區(qū)域差異而采取相應(yīng)措施。替代率的區(qū)域差異也突出這樣一個(gè)事實(shí)，即:發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例越來越高，而發(fā)展中地區(qū)（尤其是中部地區(qū)）卻越來越低。因此中央政府在要根據(jù)土地財(cái)政對各地區(qū)社會(huì)保障支出的影響差異采取措施，對于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，在提高征地拆遷過程中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同事要使其與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障水平保持一致;對于落后地區(qū)，由于土地財(cái)政對社會(huì)保障支出的影響有限，社會(huì)保障支出占據(jù)了財(cái)政支出的很大一部分，因此要在一定程度上鼓勵(lì)地方政府利用土地開辟財(cái)源，帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展;而對于發(fā)展中地區(qū)要進(jìn)一步提高征地拆遷過程中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督地方政府落實(shí)，以防“土地?fù)Q保障”成為“幌子”。

注釋:

①數(shù)據(jù)根據(jù)2004－2013年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》整理計(jì)算得出。同時(shí)，文中所提及的社會(huì)保障支出，從2003－2006年是指統(tǒng)計(jì)指標(biāo)中的撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)和社會(huì)保障補(bǔ)助支出三項(xiàng)支出的合計(jì);而2007年及以后是指統(tǒng)計(jì)指標(biāo)中的社會(huì)保障和就業(yè)支出。

②2009年國土部批準(zhǔn)用地比2008年增長了21%，實(shí)際供地增長了44%，核準(zhǔn)違規(guī)用地達(dá)20.5萬畝;全國共立案查處違法案件4.2萬件，118人被追究刑事責(zé)任。數(shù)據(jù)來源于唐云松，梁賢杰的《中國土地尋租問題的治理——以公共選擇理論為視角》，社會(huì)科學(xué)家，2010（8）:97 －100.

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