公共圖書館法人治理結構研究初探

于亞芳

（長春圖書館，吉林 長春 130021）

公共圖書館法人治理結構研究初探

于亞芳

（長春圖書館，吉林 長春 130021）

公共圖書館建立法人治理結構，實行理事會制度，目標是實現(xiàn)和保障公民利用圖書館獲取知識和信息的文化權利，提升全民族文化素養(yǎng)。理事會制度已成為全世界普遍選擇的一種開放、民主的圖書館治理方式。國內已經(jīng)有部分省市圖書館進行了試點建設，經(jīng)過幾年的努力和探索，積累了一些經(jīng)驗，但是效果不明顯，出現(xiàn)了缺乏法律保障、治理主體研究不深入、缺少行業(yè)協(xié)會組織和圖書館內部動力不足等阻力和問題。圖書館理事會形同虛設，勢必造成資源浪費和運行混亂。在總結國內外圖書館法人治理結構現(xiàn)狀基礎上，就國內試點過程中出現(xiàn)的問題進行分析和思考，提出幾點解決問題的想法。

公共圖書館 法人治理結構 理事會 行業(yè)協(xié)會

公共圖書館建立法人治理結構，實行理事會制度，不僅是推進圖書館事業(yè)改革創(chuàng)新的重要任務，更是實現(xiàn)和保障公民利用圖書館獲取知識和信息的文化權利，提升全民族文化素養(yǎng)的主要形式和內容。目前，理事會制度是世界各國普遍選擇的一種開放、民主的圖書館治理方式，它是圖書館管理體制的一部分，也是圖書館法人治理結構的核心，主要解決政府部門、圖書館行業(yè)協(xié)會和獨立法人的公共圖書館間責任、權利和義務的關系問題。國內已經(jīng)有部分省市的圖書館開展了試點工作，經(jīng)過幾年實踐探索，積累了一定的經(jīng)驗，但是效果不明顯，出現(xiàn)了缺乏法律保障、治理主體研究不深入、缺少行業(yè)協(xié)會組織和圖書館內部動力不足等阻力和問題。圖書館理事會形同虛設，勢必造成資源浪費和運行的混亂。這些問題也是圖書館法人治理結構研究面臨的重大課題。筆者在總結國內外圖書館法人治理結構現(xiàn)狀基礎上，就國內試點存在的問題進行分析和思考，借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，提出解決問題的幾點思考。

1 國內外建設現(xiàn)狀

公共圖書館治理結構包括三大要素：治理單元、治理主體和治理評估。治理單元是指在特定的區(qū)域和范圍內具體實施圖書館治理。治理主體是指設置主體、建設主體、管理主體和實施主體，在國內只包括后三者。治理評估是通過一套科學合理的評價體系對圖書館治理運行情況進行監(jiān)測，找出問題，提出解決辦法與途徑的過程。國內外對公共圖書館治理研究歷史都不長，提出“治理”理論在20世紀70年代才開始，但美、英等國家公共圖書館開展治理的實踐活動卻比較早，可追溯到19世紀中期。

1.1 國外現(xiàn)狀

1.1.1 美國。美國是世界上公共圖書館治理比較完善的國家之一，它的治理方式和特點對其他國家具有廣泛的借鑒意義。在治理單元設置上，形成了因地制宜的多樣化的設置模式，集中體現(xiàn)在“獨立型治理單元”與“組合型治理單元”并存。在建設主體的設置上，是以多類型地方政府（縣、市、鎮(zhèn)、學區(qū)、圖書館特區(qū)政府以及多轄區(qū)聯(lián)合政府等）為主要建設主體，以州政府和聯(lián)邦政府為支持性建設主體。在管理主體設置上，普遍施行理事會制，這是由“歷史范例”“現(xiàn)實范例”和“分權傳統(tǒng)”等幾方面原因共同促成的。在治理評價上，從“績效評估”逐步向“成效評估”轉變，以“結果評價”為重心[1]。此外，美國等西方國家政府通過非營利性組織來向社會提供公共圖書館服務。美國聯(lián)邦政府和州政府以及地方政府也直接或間接通過支持慈善與志愿組織來提供圖書館服務[2]。

1.1.2 英國。英國是當代西方國家文化模式整合的代表，其公共圖書館管理主體就是由各個層級、多元化的文化管理機構組成，采取公共圖書館管理機構與公共圖書館理事會聯(lián)合的雙重管理模式。這種模式催生出對公共圖書館等公共文化管理與財政資助的“一臂之距”原則。所謂“一臂之距”原則是指在政府行政系統(tǒng)之外設立文化準行政組織系統(tǒng)，通過國家認可或法律授權的方式，將部分文化行政權利授予這些機構。其核心在于政府及其行政系統(tǒng)之間在組織上保持一定的距離。如，英格蘭藝術理事會與中央政府保持“一臂之距”。中央政府每年撥給英格蘭藝術理事會的國家基金數(shù)額，藝術理事會具有獨立行使國家文化基金的審批權與評估權[3]。目前在世界各地，無論窮國還是富國，也不論英語國家還是非英語國家，都普遍采用“一臂之距”原則。這項制度得到了聯(lián)合國教科文組織的大力支持，相關的國際會議舉辦了多次。在西方國家中，美國、加拿大、澳大利亞、英國、奧地利、比利時、芬蘭、瑞典、瑞士等國均采用這一文化資金分配原則[4]。

1.2 國內現(xiàn)狀

1.2.1 建設現(xiàn)狀。2007年國家選擇廣東、山西、上海等作為第一批推進公益事業(yè)改革試點省市。2011年，國家先后下發(fā)多個文件，出臺多項政策，將公益性事業(yè)單位法人治理結構建設正式提上實踐日程。2013年底，深圳圖書館、無錫圖書館、廣州圖書館等5家圖書館組建理事會，基本形成法人治理結構框架。這幾家試點單位理事會基本建設情況見表1。

2013年黨的十八屆三中全會提出，“推動公共圖書館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”。全國各地黨政部門都將公共圖書館法人治理建設納入2014年的重要工作中。廣東省立中山圖書館、浙江省圖書館、江蘇南京圖書館、湖州市圖書館、鎮(zhèn)江圖書館等均被納入當?shù)氐脑圏c單位。山東省全省公共圖書館理事會建設工作已給出時間表：山東省圖書館2014年率先建立理事會，2015年全省市級圖書館、2016年縣級圖書館將建立健全理事會制度。重慶圖書館將進一步推動試點工作。溫州市圖書館發(fā)布了“溫州市圖書館理事會”成員招募公告。

1.2.2 治理結構。公共圖書館法人治理結構，可分為外部治理結構和內部治理結構。外部治理結構為：政府、圖書館協(xié)會、圖書館系統(tǒng)、圖書館利用者。內部治理結構核心為：圖書館理事會——決策層和監(jiān)督層、圖書館領導班子——執(zhí)行層和管理層。外部治理結構中，圖書館行業(yè)協(xié)會社會公信力高、權威性強，貼近基層，是聯(lián)系政府、圖書館和社會的紐帶，能夠為本行業(yè)尋求更有利的生存發(fā)展空間和為公眾爭取更大的閱讀權利；政府對圖書館協(xié)會進行指導和監(jiān)督，同時二者相互合作、分工“管理”圖書館；政府是圖書館的建設主體、宏觀管理者和監(jiān)督者，制定相關圖書館法律法規(guī)，出臺相關政策，提供必要的保障經(jīng)費等。內部治理結構中，圖書館理事會是由政府部門、舉辦單位、事業(yè)單位和社會各界人事代表組成的圖書館決策和監(jiān)督機構，主要承擔戰(zhàn)略決策、監(jiān)督管理和公關等職能；實施主體則是由圖書館法人代表及副職館長組成，對圖書館運行與業(yè)務進行管理。公共圖書館治理結構如圖1所示。

圖1 公共圖書館內、外部治理結構

2 存在問題

2.1 無法律約束，效果不明顯

從國內試點的情況來看，理事會成立以來，政府對圖書館管理依然沒有放權，而圖書館對這個“多出來”的機構感到無所適從。理事會在圖書館管理體制建設中被邊緣化、模糊化了。歸根到底是因法制不健全，管理體制不順，參與公共圖書館管理的各方關系不清、權責不明[5]。自建國以來，我國始終缺乏一部具有權威性的、由全國人大制定的圖書館專門法律，致使政府、行業(yè)協(xié)會、圖書館等各管理主體之間相互關系界定不清，職權、機構、程序、責任均未能法定化，基本處于文化行政事業(yè)一體化管理體制[6]。

表1 已組建的5家圖書館理事會基本情況

2.2 治理主體單一，研究有待深化

目前，我國公共圖書館治理結構框架研究才剛剛起步，總體思路是研究建立各個層級圖書館的理事會管理制度。由于我國各地區(qū)經(jīng)濟實力均衡，圖書館發(fā)展水平也存在很大差距，加之地方政府提供公共圖書館服務的能力隨著行政級別的降低而逐層削弱的國情，落后地區(qū)圖書館獨立建立理事會難度較大。怎樣劃定圖書館治理單元，選擇相應的治理主體，是提高公共圖書館整體服務水平的關鍵所在。

2.3 缺少行業(yè)協(xié)會組織，集體失去話語權

行業(yè)協(xié)會是中國民間組織社會團體的一種，又稱非政府機構，屬非營利性機構。圖書館行業(yè)協(xié)會是由各種系統(tǒng)的圖書館和圖書館員自愿組成，共同維護圖書館利益、促進圖書館事業(yè)發(fā)展的非營利性組織。公共圖書館事業(yè)發(fā)達的國家大都實施圖書館行業(yè)管理制度。如美國圖書館協(xié)會、英國圖書館協(xié)會、澳大利亞圖書館和情報協(xié)會、日本圖書館協(xié)會等在各自國家的圖書館事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了極其重要的作用。根據(jù)國外的經(jīng)驗，圖書館行業(yè)協(xié)會能夠起到阻止政府權力直接滲透到圖書館的一道防線作用。同時，圖書館行業(yè)發(fā)展所涉及的一些立法問題、職業(yè)準入問題、行業(yè)權益保護等問題的解決都可以由圖書館行業(yè)協(xié)會加以協(xié)調和推進。當前，我國圖書館界只有學術性學會組織，沒有圖書館行業(yè)協(xié)會組織，學會組織遠不及協(xié)會組織的地位、作用和影響力。因此，行業(yè)協(xié)會組織的缺失使我們缺少了話語權。

2.4 職業(yè)危機感強烈，內在動力不足

法人治理結構改革，勢必帶來管理層的角色轉變與圖書館體制機制的革新，管理層轉型之惑和圖書館員前景之憂的雙重顧慮，使得公共圖書館自身改革動力不足。實行法人治理結構后，管理層的人事提名或審議權、重大事項決策權交給理事會，管理層變身為一個類似企業(yè)的CEO，其角色面臨重大轉型。作為圖書館員的個體影響并不直接，但受到?jīng)_擊的是自身身份變化及用人機制、薪酬分配與社會保障機制的變化[7]。

3 幾點思考

3.1 加快立法步伐

各圖書館試點單位出臺了相關的《圖書館理事會章程》，2012年國家制定了《事業(yè)單位章程示范文本》，為建立理事會的各事業(yè)單位提供了基本規(guī)范。但實踐證明，這些章程只能對組織內部治理結構作出一些規(guī)定，而對外部管理體制缺乏規(guī)定。究其原因，現(xiàn)行體制中，圖書館只是體制內機構，理事會是體制外產物，只有部分事物的發(fā)言權、沒有決策權，機構形同虛設。因此，應該進行必要的立法保障，構建新型管理體制，理順政府與社會、圖書館的關系，明確界定政府、行業(yè)協(xié)會和圖書館各自職能、各方權力和義務，轉變政府職能，真正做到“政事分開、管辦分離”，由管制型政府轉變?yōu)楹暧^管理型政府、服務型政府。此外，由于目前我國事業(yè)單位法人治理結構建設正處于試點階段，缺乏足夠的經(jīng)驗支撐，需要足夠的時間去實踐與積累。我們應積極借鑒國外經(jīng)驗做法，逐步探索建立起適合我國國情的相關法律法規(guī)，將圖書館法人治理落到實處。

3.2 深入研究治理結構問題

根據(jù)國外經(jīng)驗，科學規(guī)劃圖書館治理單元，選擇合理建設主體是公共圖書館治理結構的關鍵要素。我國各地公共圖書館事業(yè)發(fā)展極不平衡，應根據(jù)實際情況有針對性地劃分一定區(qū)域作為圖書館治理單元，并指定某一級政府或幾級政府聯(lián)合成為公共圖書館的建設主體，成立圖書館理事會制度，將有效解決圖書館事業(yè)發(fā)展不均衡問題。如，因地制宜建立不同類型的區(qū)域總分館體系——形成不同規(guī)模的圖書館治理單元，相應設置圖書館建設主體和建立圖書館理事會。另外，借鑒國外做法，應有計劃、有步驟地鼓勵非政府公共組織與其他民間力量參與到公共圖書館建設主體中來，逐步形成社會多元參與、建設主體互動的協(xié)商合作、科學決策的圖書館民主決策過程[8]。

3.3 建立行業(yè)協(xié)會組織

國外圖書館協(xié)會實踐證明，圖書館界發(fā)展所遇到的行業(yè)立法、行業(yè)標準制定、行業(yè)權益保護、行業(yè)自律等問題，都可以由圖書館協(xié)會解決，是優(yōu)化圖書館內外部治理環(huán)境的必要條件。中華圖書館協(xié)會是我國圖書館界最早的協(xié)會組織，當前僅有上海、北京和海南等地建立了地區(qū)性圖書館協(xié)會，其他專門機構也相應建立了行業(yè)圖書館協(xié)會，但是所起的作用并不明顯。到目前為止，我國圖書館界尚未建立全國性圖書館行業(yè)協(xié)會組織，只建有學會系統(tǒng)。目前，我國已形成國家、省市各級圖書館學會組織，承擔了部分“協(xié)會”職能，但其終歸屬于學術性社團，不能承擔協(xié)會的全部職能。因此，建立中國圖書館協(xié)會和地方圖書館協(xié)會勢在必行。建立圖書館協(xié)會有兩種可靠方法，即與現(xiàn)有各學會組織合并建立或獨立學會之外重新組建新協(xié)會組織。

3.4 進行全面系統(tǒng)的制度設計

黨的十八大已經(jīng)明確提出建立圖書館法人治理結構，這注定是一場自上而下的革命，而非自發(fā)性的制度革新，來自多方的阻力也使其不可能一蹴而就。對于公共圖書館內部出現(xiàn)的認識不到位和動力不足問題，需要進行全面而周密的制度設計，提高各方認識，消除顧慮，積極穩(wěn)妥地向前推進，力求避免運動式發(fā)展、政策式發(fā)展[7]。 這畢竟是一個漫長的過程和艱巨的任務，需要我們用足夠的時間去消化理解、不斷實踐和總結。我國20年的公司法人治理結構建設已為我們做出很好的示范。

[1] 蔣永福，李京.美國公共圖書館治理的特點[J].圖書館論壇，2010（6）：139-142.

[2] 梁欣.我國公共圖書館服務體系建設：治理模式研究[J].中國圖書館學報，2009（6）：17-24.

[3] 王曉輝，梁欣.公共圖書館治理結構現(xiàn)狀分析——以當代西方國家公共文化管理體制轉型為背景[J].圖書館學研究，2011（3）：24-27，98.

[4] 蔣永福，王清遠.西方國家公共圖書館治理的特點[J].圖書情報工作，2010（13）：26-32.

[5] 吳晞.變革的名與實：“圖書館法人治理結構實歷摭拾”[J].圖書館，2014（2）：4，7.

[6] 肖容梅.公共圖書館管理體制研究[J].中國圖書館學報，2010（3）：4-11.

[7] 肖容梅.我國公共圖書館法人治理結構建設現(xiàn)狀與分析[J].國家圖書館，2014（3）：1-12.

[8] 肖容梅.深圳圖書館法人治理結構試點探索及思考[J].中國圖書館學報，2014（3）：1-8.

[9] 蔣永福.公共圖書館治理結構及其優(yōu)化策略——針對我國公共圖書館管理體制改革重點的分析[J].圖書與情報，2010（5）：18-22.

于亞芳女，19 年生，副研究館員。

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2014-06-13；責編：徐向東。）