論我國問責(zé)法律制度的漸進(jìn)模式與發(fā)展趨勢

陳 力 予

(作者單位：吉林大學(xué)法學(xué)院)

論我國問責(zé)法律制度的漸進(jìn)模式與發(fā)展趨勢

陳 力 予

源于社會轉(zhuǎn)型期危機(jī)事件頻發(fā)的緊迫性，我國各地區(qū)的問責(zé)法律制度立法實踐不斷推進(jìn)，問責(zé)法律制度發(fā)展的整體趨勢遵循著漸進(jìn)性模式，進(jìn)一步完善了我國行政責(zé)任追究制度體系。但其漸進(jìn)發(fā)展中有兩個主要的阻滯，一是公務(wù)人員的法制意識和責(zé)任意識方面的問題；二是立法制度設(shè)計存在缺陷。為完善問責(zé)法律制度的頂層設(shè)計，必須確定我國問責(zé)法律制度發(fā)展路徑的選擇，“政府+社會”的混合問責(zé)模式是一種可行的方案，這不但解決了政府內(nèi)部的責(zé)任追究問題，更響應(yīng)了社會公眾的政治民主訴求。

問責(zé)；問責(zé)法律制度；問責(zé)立法；混合問責(zé)模式

一直以來，公法學(xué)的基本視角是從法的角度來思考行政糾紛，但從2002年“非典”事件以來，伴隨著行政監(jiān)督立法實踐的不斷推進(jìn)，公法學(xué)的基本視角更多著眼于現(xiàn)實運(yùn)行的行政活動及對其加以實際規(guī)制的法律，尤其注重行政監(jiān)督法的透明度和公眾回應(yīng)性。行政監(jiān)督立法現(xiàn)在也已將“責(zé)任”從行政行為問題上升到政治回應(yīng)性問題，這就要求行政立法更多回應(yīng)公眾的政治訴求。而相比于私法所秉持的“法不禁止即自由”，以行政法為代表的公法嚴(yán)格要求其所指向的對象必須在其法律框架內(nèi)活動。但是一般意義上行政法所指向的對象，即公務(wù)員群體是并不會天然擁有高尚的道德而自愿接受責(zé)任體系約束的。成型于英美法系的西方問責(zé)法律制度建構(gòu)了較為完善的以倫理道德法、政府透明為制度基礎(chǔ)的問責(zé)法律制度體系，而亞洲國家尤其是東亞國家的政府行政，包括新加坡、韓國、中國等東亞國家在內(nèi)，其政府行政的價值觀中包括了威權(quán)政治下的行政不透明、權(quán)責(zé)體系不完整、公私利益交融等內(nèi)容。因此，責(zé)任政府固然成為了所有民主政治國家一致認(rèn)可的基本政治理念，但問責(zé)法律制度作為西方行政的舶來品是否具有廣泛適用性仍被懷疑。

一、我國問責(zé)法律制度的漸進(jìn)式發(fā)展

以2002年“非典”事件為標(biāo)志，我國問責(zé)法律制度的興起和發(fā)展深刻影響了我國行政體制和行政法制。然而，我國問責(zé)法律制度自誕生就被冠為“運(yùn)動式問責(zé)”或“隨機(jī)性問責(zé)”，并被認(rèn)為缺乏明確的制度內(nèi)涵和完善的制度設(shè)計，問責(zé)法律制度的發(fā)展趨勢備受爭論。

(一)應(yīng)急危機(jī)事件是推動問責(zé)法律制度產(chǎn)生和發(fā)展的動因

我國問責(zé)法律制度的誕生始于危機(jī)事件，作為危機(jī)管理的客體，危機(jī)事件雖然一直具有突發(fā)性、不可控性的特點，但現(xiàn)代科學(xué)的進(jìn)步和流程管理的革新表明了危機(jī)事件也是可以被管理的，只是從危機(jī)的認(rèn)識到解決，需要一段時間?？蓡栴}的關(guān)鍵不在于沒有一個穩(wěn)定的社會世界讓我們?nèi)フJ(rèn)識，而在于對這個世界的認(rèn)識本身，就存在著不確定性和多變性[1]。改革開放30多年來，處于轉(zhuǎn)型期的中國在政治、經(jīng)濟(jì)和社會的多方面出現(xiàn)了大量的不確定性因素，危機(jī)事件的頻發(fā)幾乎是不可避免的。因此可以這樣斷言，即使問責(zé)法律制度不是因為“非典”事件而產(chǎn)生，也會必然因為其他危機(jī)事件而產(chǎn)生，這是由今天中國的政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境所決定的，而不是單一的危機(jī)事件可以左右的。我國問責(zé)法律制度的誕生看似偶然，實則必然。

從另一層面上則可以驗證我國問責(zé)法律制度的發(fā)展模式，那就是我國地方政府問責(zé)法律制度的建設(shè)規(guī)律。問責(zé)法律制度自從被中央政府、國務(wù)院采納作為危機(jī)管理的重要手段，實際上就主要指向國家部委、地方政府在實際工作中可能出現(xiàn)的作為不當(dāng)或是不作為。在短短的幾年內(nèi)，問責(zé)法律制度也普遍被國家部委、地方政府所引用，作為限制其內(nèi)部人員或基層政府的不當(dāng)行政行為的有效措施。

(二)我國問責(zé)法律制度完善了我國行政責(zé)任追究制度體系

問責(zé)法律制度在我國至少有兩種不同的類型，現(xiàn)在普遍意義上談?wù)摰氖侵袊箨懙貐^(qū)在2002年“非典”事件以后正式啟用的以行政問責(zé)法律制度為代表的問責(zé)法律體系，而在中國香港也同樣有以高官問責(zé)法律制度為代表的政治性問責(zé)制度[2]。中國大陸使用“問責(zé)制”一詞有很大程度上是對香港“問責(zé)制”一詞的引用，但這種引用只是截取了其中的部分內(nèi)涵，其核心是問責(zé)法律制度中對責(zé)任的強(qiáng)力程序機(jī)制和責(zé)任的明確追究。另外，由于中國大陸的政治環(huán)境和中國香港的政治環(huán)境存在客觀上的差異，因此中國大陸地區(qū)的問責(zé)制并沒有像中國香港那樣將政治問責(zé)的全部內(nèi)涵都納入問責(zé)法律制度的內(nèi)容之中。

我國問責(zé)法律制度的推行從很大程度上完善了現(xiàn)有行政責(zé)任追究制度體系，這是因為傳統(tǒng)行政責(zé)任追究制度一般是在行政管理內(nèi)部框架內(nèi)行使的一種上級對下級的監(jiān)督管理，而問責(zé)法律制度則是一種政府行政對外部社會的責(zé)任承諾。我國問責(zé)法律制度由于創(chuàng)立時間尚短，在制度設(shè)計等方面仍然承繼了傳統(tǒng)行政責(zé)任追究制度的某些內(nèi)容，有其衍生性的表現(xiàn)。

(三)現(xiàn)階段問責(zé)法律制度的主要任務(wù)仍是針對危機(jī)事件的處理

本文以2003—2009年的《人民日報》為樣本，因為其在我國所有媒體中最具有權(quán)威性，主要統(tǒng)計了所有官方報道的我國問責(zé)法律制度施行狀況案例(見表1)。

表1 2003—2009年我國問責(zé)事件匯總表

統(tǒng)計結(jié)果表明，2003—2009年間，《人民日報》報道的問責(zé)事件共107件(截止至2009年12月31日)，每一年因危機(jī)事件而引發(fā)的問責(zé)事件都超過本年度問責(zé)數(shù)量總額的一半以上，在較多年份都占針對危機(jī)事件的問責(zé)報道篇數(shù)的絕對多數(shù)。其中2004年因國務(wù)院加強(qiáng)審計問責(zé)工作使危機(jī)問責(zé)事件比例較少，2007年因國務(wù)院強(qiáng)調(diào)以問責(zé)制處理整頓違規(guī)占用土地的問題而使危機(jī)事件問責(zé)的比例有所下降。但從整體上看，我國問責(zé)法律制度的核心任務(wù)就是針對危機(jī)事件的處理。由于我國當(dāng)前所處的發(fā)展階段，公民對政府履行責(zé)任水平的需求不會迅速提升，問責(zé)法律制度就不可能被政府公務(wù)人員自發(fā)地改進(jìn)和革新——愈加先進(jìn)的問責(zé)法律制度必然是對行政工作和行政人員的嚴(yán)厲束縛。因此，我國問責(zé)法律制度在一段時間之內(nèi)，必然還是以針對危機(jī)事件的處理作為主要任務(wù)的，在危機(jī)事件的處理范圍方面則會不斷加大，從突發(fā)公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難逐步擴(kuò)大到不當(dāng)行政、不當(dāng)行為等。

二、我國問責(zé)法律制度漸進(jìn)發(fā)展中的關(guān)鍵阻滯

問責(zé)法律制度強(qiáng)化了政府的責(zé)任意識和公民的問責(zé)意識，但其發(fā)展卻受到了整體環(huán)境的巨大影響，也可能遭遇各種利益集團(tuán)的抵制，從目前來看我國問責(zé)法律制度雖然呈現(xiàn)漸進(jìn)發(fā)展的總體態(tài)勢，但并不是沒有阻滯因素。

(一)公務(wù)人員的法制意識和責(zé)任意識有待加強(qiáng)

我國的行政體制決定了“從中央到地方——省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，責(zé)任逐漸轉(zhuǎn)移，并不斷被放大，以至到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個最低行政層次，出現(xiàn)了“上面千條線，下面一根針”的局面，形成了‘壓力型體制’”[3]。這種體制強(qiáng)化了公務(wù)人員下級對上級絕對服從的意識，卻淡化了公務(wù)人員對外部的責(zé)任意識，即對人民的負(fù)責(zé)意識。問責(zé)法律制度強(qiáng)調(diào)的核心點是公眾意見，雖然問責(zé)法律制度的下一步發(fā)展，或許還很難實現(xiàn)類似公民問責(zé)這種最大范圍的表達(dá)機(jī)制，但至少現(xiàn)階段改變公務(wù)人員責(zé)任意識的一種嘗試，是從公眾的角度不斷鼓勵和壯大公民社會的力量。因為公民社會被視為政府、市場之外的第三個平衡點，公民社會組織“扮演著重要的教育者角色，為提高公民的(政治)參與程度提供了重要的激勵”[4]，只有培育出健康的公民社會組織，才能實現(xiàn)我國問責(zé)法律制度的不斷深化。因此，強(qiáng)化公務(wù)人員的法制意識和責(zé)任意識，是很難從政府內(nèi)部直接發(fā)動起來的，通常需要更多來自外部的力量，而只有這種意識理念的逐步崛起，我國問責(zé)法律制度最為根本的價值觀方面的阻滯才可以被突破。

(二)法律制度設(shè)計尚存缺陷

我國問責(zé)法律制度自出臺以來，問責(zé)立法的速度之快、數(shù)量之多是比較顯著的，但我國問責(zé)法律制度在制度文本方面也存在三個方面的缺憾：(1)問責(zé)法律制度設(shè)計還是強(qiáng)調(diào)以政府內(nèi)部問責(zé)為主體，沒有具體表現(xiàn)出問責(zé)主體多樣化的重要特征。不但公民社會組織等問責(zé)主體沒有合適的問責(zé)渠道，就連作為權(quán)力授予機(jī)關(guān)的人民代表大會的問責(zé)地位也沒有在制度設(shè)計方面得到具體、明確的規(guī)定。(2)問責(zé)法律制度設(shè)計中的程序法方面存在較為嚴(yán)重的缺失現(xiàn)象。這將直接導(dǎo)致我國問責(zé)法律制度在程序機(jī)制方面存在不透明，不公開的可能，無法確保問責(zé)法律制度實施的公平性。(3)制度中模糊了官員復(fù)出機(jī)制。危機(jī)事件中常常發(fā)生官員被問責(zé)后辭職或是免職的實例，但是官員復(fù)出機(jī)制的不規(guī)范常常成為輿論民情詬病的關(guān)鍵問題。危機(jī)事件具有突發(fā)性的典型特征，問責(zé)法律制度為應(yīng)對危機(jī)事件而誕生，這就決定了我國問責(zé)法律制度的立法進(jìn)程存在問題，現(xiàn)行問責(zé)法律制度也不可能全面。因此，我國問責(zé)法律制度在制度設(shè)計方面應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎而迅速地實現(xiàn)制度的完善化，并逐步將其升格為經(jīng)過各級人民代表大會通過的法律，以應(yīng)對處理危機(jī)事件同時帶來的次生影響。

三、我國問責(zé)法律制度未來發(fā)展的路徑選擇

我國問責(zé)法律制度的發(fā)展必須建立在我國特殊的國情基礎(chǔ)上，遵循公平和效率原則，協(xié)調(diào)外部環(huán)境和公眾的利益需求，這就需要在了解我國問責(zé)法律制度以漸進(jìn)模式逐步發(fā)展的基礎(chǔ)上，探索出我國問責(zé)法律制度進(jìn)一步發(fā)展的方向。

(一)路徑選擇之一：繼續(xù)架構(gòu)以政府問責(zé)為主導(dǎo)的問責(zé)模式

危機(jī)事件中，社會不穩(wěn)定因素的存在需要高效的政府來統(tǒng)一管理，強(qiáng)化下級對上級的絕對服從意識有利于更好地集中社會資源來解決社會問題。而在推行責(zé)任追究的問題上，上下級之間的絕對服從也有利于確保官員責(zé)任的追究，每個環(huán)節(jié)都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)者，這種一一對應(yīng)的關(guān)系可以確保責(zé)任制的實現(xiàn)。但是，當(dāng)前以危機(jī)事件作為問責(zé)法律制度的主要目標(biāo)只是歷史的一個階段，從長遠(yuǎn)來看，以政府為主導(dǎo)的問責(zé)法律制度難以從本質(zhì)上強(qiáng)化政府官員的責(zé)任意識。如果只是從政府自身的角度出發(fā)，就容易導(dǎo)致政府的問責(zé)并未讓公眾滿意、問責(zé)對象(一般即為政府官員)認(rèn)為責(zé)任分配不均或是權(quán)責(zé)不一致等問責(zé)失靈的現(xiàn)象。我國問責(zé)法律制度發(fā)展到今天，被問責(zé)官員的異地異崗升遷等問題都造成了公眾強(qiáng)烈的抵觸情緒，這種情緒的出現(xiàn)以及有可能的進(jìn)一步加劇會削弱問責(zé)法律制度的權(quán)威效力。因此，以政府主導(dǎo)的問責(zé)模式只能是我國問責(zé)法律制度發(fā)展初期必經(jīng)之路，但卻不會是長久之計。

(二)路徑選擇之二：強(qiáng)化以社會問責(zé)為主導(dǎo)的問責(zé)模式

從理論上說，政府與公民的關(guān)系是平等的交換關(guān)系和平等的制約關(guān)系[5]。然而行政管理體系的日趨復(fù)雜使得這種平等關(guān)系似乎不可能實現(xiàn)，具體行政管理中的信息不對稱又加劇了公眾與政府之間這種平等關(guān)系的弱化。新公共管理理論興起以來，尋求第三方力量的介入幫助社會加強(qiáng)對政府的監(jiān)督是公眾的普遍訴求[6]。我國公民社會正處于快速崛起和發(fā)展的歷史階段，不但缺少有力的思想啟蒙和較長時間的底蘊(yùn)積累，更缺少基本的經(jīng)濟(jì)條件和外在環(huán)境。我國公民社會組織的自身治理存在缺陷和各種不當(dāng)行為，期望實現(xiàn)以他們作為主導(dǎo)的問責(zé)模式顯然是不現(xiàn)實的。于是社會問責(zé)的希望被部分轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)上來，網(wǎng)絡(luò)瞬時成為反映社會公民利益訴求的一大新興平臺。截至目前，中國網(wǎng)民人數(shù)達(dá)到4.04億，使用手機(jī)上網(wǎng)的網(wǎng)民達(dá)到2.33億人[7]。但由于網(wǎng)絡(luò)的虛擬性，網(wǎng)絡(luò)問責(zé)監(jiān)督也存在著類似“人肉搜索”、“炒作”等弊病，將問責(zé)法律制度與虛擬的網(wǎng)絡(luò)結(jié)合起來風(fēng)險巨大。因此，雖然以社會問責(zé)為主導(dǎo)的問責(zé)模式看起來是問責(zé)法律制度發(fā)展的最終形態(tài)，但在當(dāng)前中國的整體環(huán)境下仍處于醞釀階段，還不可能成為目前我國問責(zé)法律制度發(fā)展的主流路徑。

(三)路徑選擇之三：搭建以“政府+社會”的混合問責(zé)模式

我國問責(zé)法律制度作為旨在解決危機(jī)事件的新生事物，社會公民對其的迫切期許可以理解，但必須考慮我國民主政治發(fā)展的復(fù)雜環(huán)境，我國問責(zé)法律制度不可能馬上發(fā)展成為西方社會問責(zé)式的制度，也同樣不可能長期滯在以政府問責(zé)為主導(dǎo)的問責(zé)模式。我國問責(zé)法律制度發(fā)展的最佳模式必須基于當(dāng)前我國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化條件，提倡構(gòu)建一種以“政府+社會”混合問責(zé)模式，以實現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部問責(zé)實現(xiàn)的基礎(chǔ)上完善外部社會的問責(zé)。在當(dāng)前我國政治文明發(fā)展的歷史階段，面對危機(jī)管理的迫切問題，不可否認(rèn)政府主導(dǎo)的問責(zé)模式是最為有效的解決手段，但在問責(zé)法律制度進(jìn)一步發(fā)展的進(jìn)程中，單一的政府主導(dǎo)問責(zé)模式必然只會弱化了問責(zé)法律制度的效力，降低問責(zé)法律制度的公信力，甚至有可能加劇公民對問責(zé)法律制度的不信任。因此，社會問責(zé)在我國的發(fā)展，需要政府加以有力的引導(dǎo)，使公眾的社會意識逐漸加強(qiáng)，主體意識和權(quán)利意識也在不斷的強(qiáng)化，實現(xiàn)在法律層面和自我管理層面上的提升，并且逐步淡化政府問責(zé)的全面管制，逐步提升社會問責(zé)的能力水平。

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(作者單位：吉林大學(xué)法學(xué)院)

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

2014-07-30

教育部人文社科研究一般項目(青年項目)(10YJC810002)。

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A

1001-6201(2014)06-0255-03