陳明鶴

李克強(qiáng)指出：“我們強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化……使他們（農(nóng)民工）中有愿望的人逐步融入城市，是一個(gè)長期復(fù)雜的過程?！秉h和國家領(lǐng)導(dǎo)人在不同的場(chǎng)合，強(qiáng)調(diào)了一個(gè)理念，即新型城鎮(zhèn)化要以人為本。強(qiáng)調(diào)以人為本的原因就在于近十幾年來，我國實(shí)行的其實(shí)是土地城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)村土地用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化背景下的新的“三農(nóng)”問題，如土地財(cái)政、征地拆遷引發(fā)群體性事件、農(nóng)村空心村等問題都是當(dāng)今全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。這些問題不僅影響城鎮(zhèn)化發(fā)揮作用，而且與黨“富裕農(nóng)民，讓農(nóng)民分享改革紅利”的宗旨相違背。

解決土地城鎮(zhèn)化帶來的一系列問題，推行人口城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中涉及土地、戶籍、社會(huì)保障等諸多改革環(huán)節(jié)，這些改革環(huán)環(huán)相扣，共同發(fā)揮作用，在這諸多的改革環(huán)節(jié)中，戶籍制度改革涉及民生之重，是因?yàn)閼艏贫缺澈笈c公共服務(wù)和社會(huì)資源相掛鉤。

一、我國當(dāng)前戶籍制度

存在的不足之處

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)聚集的過程。2013年我國城鎮(zhèn)化率為53.7%，而“戶籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%左右。這兩個(gè)數(shù)據(jù)一方面說明了土地城鎮(zhèn)化問題，另一方面也說明了當(dāng)前戶籍制度與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相匹配的問題。隨著農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)聚集，工資性收入在農(nóng)民收入中所占的比重不斷增加，這部分農(nóng)民已經(jīng)有能力而且已經(jīng)長年在城鎮(zhèn)生活，他們才是真正符合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，應(yīng)該融入城鎮(zhèn)化過程的群體。目前，我國約有2.64億農(nóng)業(yè)戶籍人口生活在城鎮(zhèn)，由于戶籍歧視，這部分人沒有真正享受到城鎮(zhèn)人口的福利待遇，沒有真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

在我國，戶籍制度與福利和社會(huì)保障相掛鉤。城鎮(zhèn)居民享受的社會(huì)保障、教育資源、工資水平以及轉(zhuǎn)移支付等都是農(nóng)民所向往的，而這些都與戶籍直接聯(lián)系在一起。相比較城鎮(zhèn)固定人口，以農(nóng)民工為代表的流動(dòng)人口大部分沒有養(yǎng)老保障和失業(yè)保險(xiǎn)，享受到的醫(yī)保不僅覆蓋率低而且報(bào)銷比重低；長期居住在城鎮(zhèn)的流動(dòng)人口難以獲得與城鎮(zhèn)居民相等的教育。農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民之間在保障與補(bǔ)貼收入方面的差距則更為顯著。

戶籍制度不僅制約了人口流動(dòng)，而且使得以農(nóng)民工為代表的流動(dòng)人口不能享受市民待遇，沒有使為城鎮(zhèn)化發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民享受到發(fā)展的成果，違背了城鎮(zhèn)化以人為本的核心理念，制約了城鎮(zhèn)化發(fā)揮提高農(nóng)民收入、擴(kuò)大內(nèi)需的作用。

二、黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于

戶籍制度改革的規(guī)定

當(dāng)前，戶籍改革刻不容緩，針對(duì)存在的種種問題，黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制?！薄稕Q定》為戶籍制度改革制定了一個(gè)改革前提，在實(shí)施上主要涉及三個(gè)方面的改革：

（一）戶籍制度改革的前提

戶籍制度改革的前提是逐步把“符合條件”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。即當(dāng)前實(shí)施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化針對(duì)的是那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)生活或者在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間流動(dòng)的農(nóng)民工，這些人對(duì)城鎮(zhèn)生活較為適應(yīng)，而且經(jīng)過多年的城鎮(zhèn)生活，在價(jià)值觀、生活方式和行為習(xí)慣上已經(jīng)融入城鎮(zhèn)。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)該把這部分符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

（二）戶籍制度改革的三方面內(nèi)容

1.創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。這些提法體現(xiàn)了明確、全面、系統(tǒng)的改革思路，避免我國城鎮(zhèn)化出現(xiàn)歐美國家城鎮(zhèn)化中的超大規(guī)模城市問題，推動(dòng)我國人口均衡流動(dòng)和發(fā)展。

2.穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。以戶籍制度改革推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須做到以人為本，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益，解除他們進(jìn)城的后顧之憂。讓農(nóng)民分享發(fā)展的成果，給予進(jìn)城農(nóng)民戶籍所包含的各項(xiàng)福利和社會(huì)保障，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份轉(zhuǎn)變后在住房、養(yǎng)老和醫(yī)療等方面都有保障，逐漸消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的不公平，只有這樣才能發(fā)揮戶籍對(duì)城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用，決定著戶籍改革是否能夠成功。

3.建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，轉(zhuǎn)移性收入不僅是家庭總收入的一部分，更是是否能受到公平對(duì)待的象征。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)他本人以及下一代的城鎮(zhèn)化，即成功融入城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅要能養(yǎng)活自己，更要能培養(yǎng)下一代在城市立足。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅要被包含在住房、社保、醫(yī)療體系中，還要獲得教育、培訓(xùn)等公共服務(wù)。

三、遼寧省戶籍改革

現(xiàn)狀與對(duì)策建議

（一）遼寧省戶籍制度改革的具體內(nèi)容

遼寧省對(duì)于戶籍改革的規(guī)定與黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中相關(guān)規(guī)定相比有略有詳，之所以有略有詳是因?yàn)檫|寧省之前已經(jīng)進(jìn)行了重大的戶籍改革。2009年4月30日，省政府辦公廳印發(fā)了《遼寧省深化戶籍管理制度改革若干規(guī)定》。規(guī)定中明確指出：取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，實(shí)行“一元制”的戶籍登記管理制度，按照公民的實(shí)際居住地登記戶口，統(tǒng)一登記為“居民戶口”；對(duì)已經(jīng)參加省內(nèi)醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)人員跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí)醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)問題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

2010年，沈陽市在全省率先實(shí)行了以打破戶籍壁壘，推進(jìn)沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)（遼寧中部城市群8市）建設(shè)為目的的戶籍管理制度改革，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，將每一個(gè)自然人統(tǒng)稱為“居民”；明確了基本落戶準(zhǔn)入條件為具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源。

（二）遼寧省戶籍改革的建議

1.戶籍改革應(yīng)服務(wù)于城鎮(zhèn)化發(fā)展。當(dāng)前我國要實(shí)行的是以人為本的新型城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)解決人口城鎮(zhèn)化問題，戶籍改革不僅要解決戶籍歧視問題，更要為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化起到重要的支撐作用。戶籍改革也不應(yīng)該僅僅局限于戶口性質(zhì)劃分，而是要促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益，服務(wù)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的全局。同理，遼寧省戶籍改革要明確其服務(wù)于遼寧省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要使命。

2.明確遼寧省戶籍改革的前提。面對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形勢(shì)，戶籍制度改革的前提是逐步把“符合條件”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。我省有500多萬農(nóng)民工，依據(jù)三中全會(huì)《決定》，應(yīng)是戶籍改革的主要受益人。明確了前提，才能使戶籍改革工作具有更強(qiáng)的針對(duì)性和有效性。

3.完善與戶籍相掛鉤的社會(huì)保障和公共服務(wù)。要真正實(shí)現(xiàn)公民身份平等，就必須讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶后享受到戶籍所代表的各項(xiàng)福利和社會(huì)保障。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的可持續(xù)性發(fā)展，政府在轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出上要有所傾斜，提供如教育、培訓(xùn)等公共服務(wù)。

4.以遼寧中部城市群為中心均衡中小、大城市人口流動(dòng)和發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我省也難以避免地會(huì)經(jīng)歷具有省情特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段，因此，如何均衡中小、大城市人口流動(dòng)和發(fā)展也是未來發(fā)展要解決的問題。

（作者單位：中共遼寧省委黨校）

□本欄編輯/白華鮮endprint