吳克輝

[摘要]根據(jù)黨章規(guī)定，黨組是指在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的黨的派出機(jī)構(gòu)。黨組是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式，也是聯(lián)系中國共產(chǎn)黨組織與非黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的橋梁和紐帶。充分發(fā)揮黨組的作用，是實現(xiàn)黨在各個時期主要任務(wù)的重要保證。新中國成立后，黨組的發(fā)展歷程，歷經(jīng)建立、撤銷、恢復(fù)和完善的曲折過程?？疾禳h組建設(shè)的歷史軌跡，有助于我們更好地總結(jié)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政經(jīng)驗。

[關(guān)鍵詞]中國共產(chǎn)黨；黨組；建設(shè)；歷史考察

一

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨由此成為執(zhí)掌全國政權(quán)的黨。黨組在人民政府、人民團(tuán)體中相繼建立，擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)核心的重任。

1949年11月，黨中央頒發(fā)《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》。指出，為了實現(xiàn)和加強中國共產(chǎn)黨對中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，以便統(tǒng)一并貫徹黨中央的政治路線和政策的執(zhí)行，特依據(jù)黨章規(guī)定在中央人民政府中擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的共產(chǎn)黨員組成黨組。黨中央一切有關(guān)政府工作的決定、指示，黨組必須保證執(zhí)行，不得違反。遵照《決定》，政務(wù)院成立黨組，最高人民法院和最高人民檢察署聯(lián)合成立黨組，中央人民政府所屬各部、委及地方各級人民政府、人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中也相繼建立黨組。

為了加強黨對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，1953年3月，黨中央下發(fā)《中共中央關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》。該《決定（草案）》指出：為了加強中央對于政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，以及便于政府各部門中的黨的領(lǐng)導(dǎo)人員能夠有組織地、統(tǒng)一地領(lǐng)導(dǎo)其所在部門的黨員，貫徹中央的各項政策、決議和指示的執(zhí)行，今后政府各部門的黨組工作必須加強，并應(yīng)直接接受中央的領(lǐng)導(dǎo)。因此，現(xiàn)在的中央人民政府黨組干事會已無存在的必要，應(yīng)即撤銷。“但根據(jù)中央人民政府現(xiàn)在的組織情況，并使同一系統(tǒng)的各個部門便于聯(lián)系起見，政務(wù)院各委的黨組組織，暫時仍應(yīng)存在，直接受中央領(lǐng)導(dǎo)，并分管其所屬的各部、會、院、署、行的黨組；這些部門的黨組，應(yīng)仍稱黨組小組。凡不屬于各委而直屬于政務(wù)院的其他部門，如外交、民族、華僑、人事等部門的黨組，則應(yīng)直接接受中央的領(lǐng)導(dǎo)。”[1]

隨著社會主義改造的勝利完成，社會主義制度在我國基本確立。為了適應(yīng)新形勢和新任務(wù)的變化，加強和改進(jìn)黨對國家工作的領(lǐng)導(dǎo)，1956年9月黨的八大指出，黨對國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，不是直接去指揮國家機(jī)關(guān)的工作，也不是把各種純粹行政性質(zhì)的問題提到黨內(nèi)來討論，而是第一，在國家機(jī)關(guān)中工作的黨員，首先是由擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員所組成的黨組，必須服從黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第二，黨必須經(jīng)常討論和決定國家工作中的各種方針政策問題和重要的組織問題，國家機(jī)關(guān)中的黨組必須負(fù)責(zé)在同黨外人士圓滿合作的條件下，實現(xiàn)黨所作出的這些決定[2]。同時，針對國家機(jī)關(guān)工作中存在不尊重黨的領(lǐng)導(dǎo)，企圖削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)的錯誤危險傾向，黨的八大特別指出，“必須加強黨對于國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。除了黨的各級委員會必須經(jīng)常檢查各級政府中黨組的工作以外，黨委的各個工作部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)建立起對于有關(guān)的政府工作部門中黨組和黨員的經(jīng)常的監(jiān)督”。[3]因此，黨的八大通過的黨章根據(jù)黨的地位、面臨的形勢和任務(wù)的變化，對黨組設(shè)置和任務(wù)的規(guī)定及時作了調(diào)整。八大黨章第九章明確規(guī)定：“第五十九條：在國家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，凡是有擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員三人以上的，就應(yīng)當(dāng)成立黨組。黨組的任務(wù)是在這些組織中負(fù)責(zé)實現(xiàn)黨的政策和決議，加強同非黨干部的團(tuán)結(jié)，密切同群眾的聯(lián)系，鞏固黨和國家的紀(jì)律，同官僚主義作斗爭。第六十條：黨組的成員由相當(dāng)?shù)狞h的委員會指定。黨組設(shè)書記一人，必要的時候加設(shè)副書記一人。黨組必須在一切問題上服從相當(dāng)?shù)狞h的委員會的領(lǐng)導(dǎo)?！盵4]

1957年2月，中共中央批轉(zhuǎn)中央組織部《關(guān)于縣、區(qū)、鄉(xiāng)的組織形式和領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題的報告》，分析了縣級黨組工作存在的問題，認(rèn)為解決的辦法，首先是要把政權(quán)干部配備強一些。對黨委分口領(lǐng)導(dǎo)的制度也要加以改變，黨委各部應(yīng)該貫徹執(zhí)行黨委一定部門對政府一定部門工作實行監(jiān)督的制度，而不應(yīng)該包辦政府的行政工作?？h人民委員會可成立統(tǒng)一的黨組，有關(guān)政府工作的重大問題，經(jīng)黨組研究后，再提交縣委討論決定。[5]

1965年5月，中共中央批轉(zhuǎn)國家科委黨組《關(guān)于科學(xué)技術(shù)對外工作的報告》。報告指出：“國家科委和各有關(guān)部門黨組都要加強對科學(xué)技術(shù)對外工作的領(lǐng)導(dǎo)，重要問題應(yīng)當(dāng)提到黨組會上討論。各部門的外事機(jī)構(gòu)應(yīng)成為黨組在對外工作方面的助手和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。”[6]

但是，“文化大革命”開始后，各級黨委被奪權(quán)，黨組亦停止工作。隨后成立的革命委員會強調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。20世紀(jì)70年代初各地黨委逐步恢復(fù)建立，革委會機(jī)構(gòu)以及部分群眾團(tuán)體重建黨組。1973年8月通過的十大黨章關(guān)于黨組的內(nèi)容只有兩句話：“在國家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體中，可設(shè)立黨的委員會或黨組。

在新中國成立初期的執(zhí)政過程中，中國共產(chǎn)黨一方面加強對國家的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面按照黨政職能相對分開的原則，不直接指揮國家政權(quán)機(jī)關(guān)的工作，而是通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)里的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨組去負(fù)責(zé)實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。遺憾的是，后來由于黨的指導(dǎo)思想發(fā)生偏差，甚至發(fā)生了“文化大革命”那樣的內(nèi)亂，在高度集中的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制下黨組的功能遭到了嚴(yán)重削弱，黨政不分、以黨代政的問題也未能得到很好的解決。

二

1976年10月粉碎“四人幫”后，黨和國家的政治生活開始逐漸走向正常。1977年8月，黨的十一大通過的黨章在第二章第十四條中又恢復(fù)了有關(guān)黨組的規(guī)定，但是這一規(guī)定比八大黨章的規(guī)定要簡單得多，僅規(guī)定：“在國家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體中，應(yīng)設(shè)立黨組。中央一級國家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體的黨組成員由黨中央指定。地方各級國家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體的黨組成員由相當(dāng)?shù)狞h委指定?！盵7]

在改革開放的歷史條件下，1982年9月召開黨的十二大制定和通過的黨章對黨組作了比較詳盡的規(guī)定，在第九章第四十六條里專門列出：在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織或其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中成立黨組。黨組的任務(wù)，主要是負(fù)責(zé)實現(xiàn)黨的方針政策，團(tuán)結(jié)非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務(wù)，指導(dǎo)機(jī)關(guān)黨組織的工作。第四十七條規(guī)定：黨組的成員，由批準(zhǔn)成立黨組的黨的委員會指定。黨組設(shè)書記、副書記。黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨的委員會領(lǐng)導(dǎo)。第四十八條規(guī)定：“在需要對下屬單位實行高度集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家工作部門中，黨組的職權(quán)和工作任務(wù)，以及是否把這些部門的黨組改為黨的委員會，由中央另行規(guī)定?！盵8]這是黨在新的執(zhí)政環(huán)境下，對黨組的設(shè)立范圍、主要任務(wù)、黨組與黨委的關(guān)系等問題作出了清晰完整的規(guī)定。

由于過去實行的是高度集權(quán)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，使黨組在實際工作中存在不少突出問題，主要是黨組干涉和包辦政府、社會團(tuán)體的事務(wù)過多，導(dǎo)致黨政不分、以黨代政的弊端。1987年10月召開的黨的十三大明確把黨政分開作為政治體制改革的突破口，其中一個重要的舉措就是要逐步撤銷政府中的黨組。黨的十三大報告認(rèn)為，“政府各部門現(xiàn)有的黨組各自向批準(zhǔn)它成立的黨組負(fù)責(zé)，不利于政府工作的統(tǒng)一和效能，要逐步撤消”[9]。此外，十三大通過的黨章部分條文修正案，對黨組的設(shè)置作了較大變動，取消了在政府機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、和文化組織中設(shè)立黨組的規(guī)定。將十二大黨章第四十六條中“在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織或其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中成立黨組”改為“在中央和地方各級人民代表大會、政治協(xié)商會議、人民團(tuán)體和其他非黨組織的經(jīng)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，可以成立黨組”[10]。

黨的十三大提出的改革方案，以及相關(guān)的具體做法，出臺比較倉促，導(dǎo)致中央和地方政府機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織等非黨組織撤銷了黨組，在后來的實踐中造成了黨政分治、黨企分治等現(xiàn)象，產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。由此，在一段時期內(nèi)，企業(yè)的思想政治工作松弛，文化教育領(lǐng)域錯誤思潮泛濫。撤銷黨組的后果，事實上只能是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。

三

黨的十三屆四中全會后，以江澤民同志為核心的黨中央對十三大的政治體制改革方案所帶來的消極影響進(jìn)行了深刻反思，重申黨的領(lǐng)導(dǎo)是思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)的三者統(tǒng)一；強調(diào)國家機(jī)關(guān)必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，任何削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)想法與做法都是錯誤的；黨的執(zhí)政地位是通過對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)的，凡重大問題都必須由黨委討論決定，然后分頭執(zhí)行；黨政關(guān)系的前提是黨對政權(quán)機(jī)關(guān)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下政權(quán)機(jī)關(guān)各司其職等等。江澤民指出，我們的黨是執(zhí)政的黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過執(zhí)政來體現(xiàn)。各級政權(quán)組織，包括人大、政府和司法機(jī)關(guān)，都必須接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這些政權(quán)機(jī)構(gòu)中的黨組，應(yīng)對同級黨委負(fù)責(zé)。他強調(diào)，黨不是政權(quán)本身，不能取代政權(quán)機(jī)關(guān)的職能。我們在強調(diào)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，也要認(rèn)真改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和活動方式，必須處理好黨政職能分開和發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的關(guān)系，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)各級黨組織和政權(quán)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位行政組織的不同職能，進(jìn)一步明確各自的職權(quán)和責(zé)任[11]。

根據(jù)中共中央的提議，1992年10月黨的十四大通過的黨章修正案恢復(fù)了十二大黨章關(guān)于成立黨組的規(guī)定，并對黨組的任務(wù)，增加了“討論和決定本部門的重大問題”和“指導(dǎo)直屬單位黨組織的工作”。這表明黨組的作用重新得到了加強。1997年9月黨的十五大通過的黨章完全延續(xù)了十四大黨章關(guān)于黨組的規(guī)定，沒有進(jìn)行任何修改。

進(jìn)入新世紀(jì)新階段，黨根據(jù)新形勢新任務(wù)的發(fā)展要求，對黨組的作用和任務(wù)作了新的規(guī)定。2002年11月召開的黨的十六大通過了新的黨章，關(guān)于黨組的內(nèi)容，在第九章第四十六條中增加了“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的規(guī)定，在黨組的任務(wù)中增加了“做好干部管理工作”的內(nèi)容。在第四十七條中，將“黨組的成員，由批準(zhǔn)成立黨組的黨的委員會指定”，“黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨的委員會領(lǐng)導(dǎo)”，改為“黨組的成員，由批準(zhǔn)成立黨組的黨組織決定”，“黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)”[12]?？梢钥闯?，十六大黨章通過修改，進(jìn)一步提高了黨組的地位，強化了黨組的作用。

2004年9月黨中央召開十六屆四中全會，作出了《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》。這一文件，從加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度，提出按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。發(fā)揮黨委對同級人大、政府、政協(xié)等各種組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮這些組織中黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！稕Q定》還提出，黨委既要支持人大、政府、政協(xié)和審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照法律和章程獨立負(fù)責(zé)、協(xié)商一致地開展工作，及時研究并統(tǒng)籌解決他們工作中的重大問題，又要通過這些組織中的黨組織和黨員干部貫徹黨的路線方針政策，貫徹黨委的重大決策和工作部署。要加強和改進(jìn)黨對工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體及各類群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)。要制訂黨組工作條例，等。[13]

黨的十七大通過的黨章延續(xù)了十六大黨章關(guān)于黨組的所有規(guī)定，明確肯定了黨組的地位作用。2009年9月，黨的十七屆四中全會作出《中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》。對加強黨組建設(shè)提出了新的要求，在重申發(fā)揮人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體中的黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的基礎(chǔ)上，從有利于適應(yīng)形勢的發(fā)展，有利于進(jìn)一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)出發(fā)，“以明確權(quán)責(zé)為重點，完善地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，健全部門黨組（黨委）工作機(jī)制，健全黨對國有企業(yè)和事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制?！盵14]2012年11月黨的十八大通過的新黨章表明，以習(xí)近平為總書記的黨中央將大力推進(jìn)黨的建設(shè)，繼續(xù)加強黨組的地位作用，把它作為加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的執(zhí)政地位的重要組織載體。

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[12]中國共產(chǎn)黨章程匯編[M].北京：中共中央黨校出版社，2006.184.

[13]十六大以來重要文獻(xiàn)匯編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006.282.

[14]十七屆四中全會決定學(xué)習(xí)輔導(dǎo)[M].北京：人民出版社，2009.13.

作者單位：中共廣東省委黨校黨史黨建部

責(zé)任編輯：平致遠(yuǎn)