作者簡介：陳云云，(1989-)，女，漢族，江蘇省淮安市人，碩士研究生，單位:西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院，公共管理專業(yè)，研究方向:行政管理。

摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化的出臺(tái)，改革政府收入來源和土地財(cái)政成了人們關(guān)注的熱點(diǎn)話題。自94年分稅制改革以來，地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)力的不足，紛紛加強(qiáng)了對(duì)土地財(cái)政的追求，鼓勵(lì)集體建設(shè)的流轉(zhuǎn)。然而，土地財(cái)政對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)存在著“倒逼”現(xiàn)象，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)有加強(qiáng)了對(duì)土地財(cái)政的追求，形成了“惡性循環(huán)”。由于土地財(cái)政存在著一系列的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，加上集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在著政府失靈現(xiàn)象，這更加加劇了“倒逼機(jī)制”的惡性循環(huán)的風(fēng)險(xiǎn)。搞清楚兩者現(xiàn)象以及他們之間的關(guān)系對(duì)于認(rèn)識(shí)當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期的經(jīng)濟(jì)有一定的幫助。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；倒逼機(jī)制直至今日，中國社會(huì)主要還是一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)，大多數(shù)的老百姓仍然是農(nóng)民。鄉(xiāng)村人口比重雖說在逐漸的縮小，但是比例仍然不小(見表一)。對(duì)于農(nóng)民群體和農(nóng)業(yè)社會(huì)來說，土地始終是最為重要的生產(chǎn)和生活要素，正因?yàn)槿绱?，土地制度的變遷才可謂是中國社會(huì)變遷的一種縮影，研究中國農(nóng)村土地制度變遷具有十分重要的制度價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

表一：2005-2012城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村人口比重(數(shù)據(jù)來源于中國統(tǒng)計(jì)年鑒)年份城鎮(zhèn)人口比重(%)鄉(xiāng)村人口比重(%)200542995701200644345566200745895411200846995301200948345166201049955005201151274873201252574743

一、土地財(cái)政的論述

(一)、土地的重要性

威廉配第說過：“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父”，土地及其產(chǎn)出物是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。在四大生產(chǎn)要素中，沒有土地，資本、勞動(dòng)力和科學(xué)技術(shù)要想創(chuàng)造財(cái)富幾乎是無稽之談，它是社會(huì)生產(chǎn)的勞動(dòng)資料，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料。

不論是封建王朝的更迭，近代社會(huì)黨派之間的變革，還是新中國成立之初到改革開放的治國思路的轉(zhuǎn)換，無一不是與土地問題聯(lián)系在一起的。封建社會(huì)時(shí)期，由曹魏時(shí)期的“屯田制”到西晉時(shí)期的“占田制”再到北魏至唐朝的“均田制”；半殖民地半封建社會(huì)時(shí)期的太平天國時(shí)期的天朝田畝制度到民國時(shí)期的民生主義；中國共產(chǎn)黨建黨初期農(nóng)地政策由土地革命時(shí)期的“打土豪、分田地、廢除封建剝削和債務(wù)”到抗戰(zhàn)時(shí)期的“地主減租減息，農(nóng)民交租交息”再到解放戰(zhàn)爭時(shí)期的“沒收地主土地，廢除封建剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的政策，按農(nóng)村人口平均分配土地”；新中國成立后，由開始的土地私有私營到生產(chǎn)合作社時(shí)期的公私合營再到人民公社時(shí)期的公有公營最后發(fā)展到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)踐創(chuàng)新，這些無一不與土地問題牽扯在一起。

中國社會(huì)未來的發(fā)展更離不開土地問題的制約，土地在中國社會(huì)也不再純粹是一種經(jīng)濟(jì)要素和資源，而成為關(guān)乎中國政治和社會(huì)穩(wěn)定、影響中央和地方關(guān)系、累積金融和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的大問題①。土地作為一種經(jīng)濟(jì)要素參與國民經(jīng)濟(jì)的行為值得研究。

(二)、土地財(cái)政發(fā)展的原因

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年和2011年，土地出讓收入分別達(dá)到28萬億和315萬億元。其規(guī)模已經(jīng)達(dá)到地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的60%，2013年全國土地出讓金收入猛增至41萬億。自2001年以來，我國土地出讓收入已高達(dá)十幾萬億元的規(guī)模。

作為中國轉(zhuǎn)型時(shí)期特有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，土地財(cái)政特指1994年以來中國分稅制改革以后，在中央和地方財(cái)政體制不完善的情況下，地方財(cái)政為達(dá)到緩解財(cái)政壓力的需要，利用自身擁有可支配的收入和資源以實(shí)現(xiàn)政治收益的最大化為目標(biāo)，以城市用地規(guī)模膨脹為核心，通過土地收購和出讓之間的“剪刀差”，以獲得地方政府資助支配過程中所產(chǎn)生的資產(chǎn)以及延伸收益，它的主要應(yīng)用對(duì)象是生產(chǎn)投資活動(dòng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因而形成的一套由地方政府建立的相對(duì)獨(dú)立的分配體系和財(cái)政收支活動(dòng)②。簡單的說，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出，屬于預(yù)算外收入，又叫“第二財(cái)政”。造成土地財(cái)政的原因可以從以下幾個(gè)方面著手：

1、分稅制改革的客觀結(jié)果

2000年以前普遍流行這樣的說法“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘”，它在一定程度上反映了中央與地方之間財(cái)力分配狀況③。自1994年分稅制改革以來，形成了一個(gè)財(cái)政收入權(quán)上收而支出權(quán)下放的財(cái)政體制格局，事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)等，導(dǎo)致地方政府在財(cái)政上心有余而力不足，省級(jí)以下地方政府普遍面臨著巨大的財(cái)政壓力，政府級(jí)次越低壓力越大，財(cái)政收支平衡嚴(yán)重地被打破。除了在分稅制體制內(nèi)獲取更多的稅收收入以外，地方政府往往會(huì)增加預(yù)算外收入來緩解經(jīng)濟(jì)壓力。1998年住房市場化改革增加了對(duì)土地的需求，地方政府也從中竊取“商機(jī)”，他們一方面以“招拍掛”的形式向市場供應(yīng)土地來獲取高額的土地出讓收入；另一方面，大力發(fā)展城市建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，做大“GDP蛋糕”，從中獲得相應(yīng)的預(yù)算內(nèi)稅收收入，變相地變預(yù)算外收入為預(yù)算內(nèi)收入。長此以往，這些所謂的“城鎮(zhèn)化”大量征用集體土地和進(jìn)行舊城拆遷改造，不斷擴(kuò)大城市規(guī)模，土地財(cái)政格局逐漸形成。土地財(cái)政成為地方政府預(yù)算外收入的重要組成部分，它的功能也從最初的彌補(bǔ)地方政府預(yù)算內(nèi)收入不足，逐步發(fā)展成為地方政府建設(shè)資金的主要來源。

2、中央與地方委托——代理關(guān)系的鞭策結(jié)果

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的逐步瓦解帶動(dòng)了與之相適應(yīng)的地方作為中央附屬與分支機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)的逐漸消亡，取而代之的是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的中央承認(rèn)地方政府作為一級(jí)利益主體合法地位的模式，開始有自己獨(dú)立的部門利益于是中央與地方之間形成了一種委托——代理關(guān)系。這種政治體制的轉(zhuǎn)換，對(duì)官員考核的標(biāo)準(zhǔn)也由之前的政治掛帥轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的以經(jīng)濟(jì)績效為主。由于官員“經(jīng)濟(jì)人”的一面，在這種政績的刺激下，激勵(lì)了地方政府和地方官員在其任期內(nèi)最大限度的攫取體制內(nèi)和體制外的資源，所以以GDP和地方財(cái)政收入增長率為考核指標(biāo)的任期考核機(jī)制促生了土地財(cái)政這一“預(yù)算軟約束”行為的愈發(fā)激烈。

3、現(xiàn)行的土地、征地制度不完善的導(dǎo)向結(jié)果

《憲法》第十條規(guī)定：“城市土地歸屬于國家，在農(nóng)村以及城郊土地，除去法律明確規(guī)定屬于國家之外，應(yīng)當(dāng)歸屬于集體；而宅基地、自留山等也都?xì)w于集體。而為了公共利益的需要，國家可以按照法律法規(guī)對(duì)土地進(jìn)行征用和補(bǔ)償。而任何個(gè)人或是組織都無權(quán)侵占、買賣或是轉(zhuǎn)讓土地?！薄Ｕ韲?，是集體農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有土地的唯一仲裁者，同時(shí)也是國有土地一級(jí)市場的壟斷者。同樣一塊土地，因?yàn)樗兄频牟煌?，形成了地價(jià)價(jià)“剪刀差”，地方政府獲取了事實(shí)上的土地剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，為了追求自身資源控制最大化與土地收益最大化，大規(guī)模的將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地，這直接導(dǎo)致了土地財(cái)政形成的物質(zhì)基礎(chǔ)。

《憲法》第10條、《物權(quán)法》第42條及《土地管理法》第2條均規(guī)定，國家基于社會(huì)公共利益的需要并依照法定程序，在做出適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下可將集體土地征用轉(zhuǎn)為國有土地。但是這其中并沒有對(duì)什么是公共利益做出明確的規(guī)定，公共利益的內(nèi)涵和外延只能由政府隨意的解釋。這實(shí)質(zhì)上是給予了地方政府無限的集體土地征用權(quán)。

在所調(diào)查的征地案例中，在288%情形下，農(nóng)民事先沒有得到任何通知；582%的情況下，補(bǔ)償?shù)亩嗌俑緵]有事先征求農(nóng)民的意見。60%經(jīng)歷了征地的村莊，農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償都不滿意，697%不滿意的原因來自補(bǔ)償太低④。另外現(xiàn)行的土地法律也沒有建立征地聽證制度，沒有給予農(nóng)民討價(jià)還價(jià)的權(quán)利，這在一定程度上讓地方政府更加肆無忌憚。由于地方政府在征地過程中處于絕對(duì)制度優(yōu)勢(shì)，既享有土地征用決定權(quán)，又享有補(bǔ)償決定權(quán)，同時(shí)集還是征地政策的制定者、執(zhí)行者于一身，追求利益最大化加上制度的便利導(dǎo)致了土地財(cái)政愈發(fā)膨脹。

(三)、土地財(cái)政存在的風(fēng)險(xiǎn)及去向

1、土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府過度依賴土地出讓所帶來的收入以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形式，這明顯是不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律的，這樣導(dǎo)致的后果是犧牲和消耗農(nóng)民群眾的福利，所以，它存在著較大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

(1)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

首先，土地財(cái)政賴以生存的土地資源是有限的。一旦資源緊張，財(cái)政鏈條將會(huì)斷裂。據(jù)全國第二次國土調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，2009年全國耕地2031億畝，至2012年底全國耕地面積為2027億畝，我國人均耕地從1996年159畝，降至2009年152畝，人均下降007畝，明顯低于世界人均耕地338畝水平。

其次，市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律與政府財(cái)政支出剛性原則可能相悖。顯示經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，地方政府壟斷了土地市場，但是這種壟斷是一種征用過程中利益的壟斷，土地出讓要想成功必須還要遵循市場等價(jià)交換原則。地方政府在出讓土地時(shí)，是一次性獲得土地出讓收入的，收入的大小會(huì)受到宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。然而，由于地方政府的特殊角色，公共支出具有剛性和持續(xù)性，尤其是在國民經(jīng)濟(jì)較為蕭條的時(shí)期，剛性和持續(xù)性顯得尤為明顯。由于收支運(yùn)行的不同規(guī)律，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急驟下降的情況下，會(huì)形成較大的財(cái)政缺口，引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。以2008年的金融危機(jī)為例，08年地方政府土地出讓收入占地方本級(jí)財(cái)政收入比重從2007年的5196%下降到3635%。然而，地方本級(jí)財(cái)政支出卻增長了2868%。如果經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)進(jìn)入長期低谷期，地方政府只能通過舉債，長此以往，可能引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

再次，“一次收取，當(dāng)期使用”違反了代際公平原則。中國當(dāng)前土地財(cái)政“一次收取，當(dāng)期使用”的特征違背了“代際公平性”原則。在缺失有效的土地租賃情的情況下，一些地方最大化的將土地進(jìn)行出讓，這樣不但會(huì)提前透支財(cái)政收入，而且將會(huì)增加額外的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，損害集體和后代的利益。

最后，由財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)一系列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。具體如圖一所示。圖一：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)路徑

(2)、金融風(fēng)險(xiǎn)

周雪飛(2009)歸納了現(xiàn)時(shí)期“土地財(cái)政倒逼金融”機(jī)制的循環(huán)鏈條：地方財(cái)力不足→依賴土地財(cái)政→各地競相招標(biāo)、拍賣、掛牌土地→地價(jià)上漲推升房價(jià)→房地產(chǎn)泡沫堆積→危及銀行信貸安全→房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)⑤。

另外，招拍掛制度中推行的價(jià)高者得之的原則助推了土地價(jià)格的攀升，這符合了地方政府追求自身利益最大化的心理，地方政府不斷的給予市場土地使得土地供給量大大的增加，這也給土地需求者傳達(dá)了一個(gè)價(jià)高者才能得之的信號(hào)，為了在競爭中獲勝，他們想方設(shè)法的迎合土地供給者追求利益的心理，最終使交易價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了供求平衡時(shí)的價(jià)格。如圖二所示，由于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，市場對(duì)土地的需求D與地方政府供給的土地S本可以達(dá)到一個(gè)均衡的狀態(tài)，使得價(jià)格也達(dá)到一個(gè)供給平衡的狀態(tài)。由于地方政府“經(jīng)濟(jì)人”的角色，大規(guī)模的向市場供給土地，供給曲線由S變?yōu)镾，原先的土地均衡價(jià)格也由P增長到P。圖二：供給量增加導(dǎo)致土地價(jià)格攀升

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的論述

農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)，指的是農(nóng)村集體土地中已經(jīng)按照法律的規(guī)定實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)用地的使用相關(guān)手續(xù)，這樣的使用權(quán)是經(jīng)過了批準(zhǔn)的，采用的方式是轉(zhuǎn)讓、租賃等多樣的方式，也實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移或變更，即集體建設(shè)用地的所有者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體以及土地使用權(quán)擁有人再轉(zhuǎn)移土地權(quán)利的行為。

(一)、發(fā)展成因探析

1，農(nóng)村集體土地利用粗放、效益不高現(xiàn)象嚴(yán)重

農(nóng)村集體建設(shè)用地由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落和人口的城市化遷移而大量的閑置，導(dǎo)致土地資源配置的低效和土地功能的缺失。農(nóng)民集體土地的財(cái)富價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)而成為“僵化”的資本，社會(huì)財(cái)富遭受巨大的浪費(fèi)。

以北京市為例，根據(jù)北京市2011年度土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查結(jié)果，集體土地面積為1325705平方公里，占土地總面積的8080%，農(nóng)村集體建設(shè)用地總量大但布局分散，利用強(qiáng)度小且效益不高。具體表現(xiàn)在：

一是農(nóng)村居民點(diǎn)分布散亂，占地面積大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年我市農(nóng)村人均建設(shè)用地面積達(dá)582平方米，農(nóng)村居住用地與農(nóng)村人口變遷呈逆向發(fā)展；二是集體產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)營粗放，整體效益較低。全市集體產(chǎn)業(yè)用地約477平方公里，其中76%為集體工礦倉儲(chǔ)用地，產(chǎn)業(yè)類型低端，規(guī)模較小,用地效率普遍較低，且過于分散，沒有形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和集聚效益；三是集體土地閑置浪費(fèi)。部分郊區(qū)農(nóng)村，因農(nóng)民大量“進(jìn)城”，農(nóng)宅閑置浪費(fèi)。

2、我國現(xiàn)行的土地法律制度存在著制度不均衡的現(xiàn)象

所謂的制度不均衡指的是人們對(duì)現(xiàn)存制度存在著一些不滿意或者是不滿足，處在想要改變但是又沒有改變的狀況，也就是制度供無法適應(yīng)制度需求⑥。我國實(shí)行的是土地國家所有和集體所有的二元土地所有制。按照《土地管理法》規(guī)定,國有土地的使用權(quán)可以進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓或者是出租等，也就是法律按照不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的模式設(shè)計(jì)運(yùn)作;但是，對(duì)于集體建設(shè)所用地使用權(quán)來說，就不能享受到用益物權(quán)的處分權(quán)能,權(quán)利人只有在出資、入股、聯(lián)營等特定情況下才能發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)讓,原則上集體建設(shè)用地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。

按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，國有土地使用權(quán)主體將不受任何限制，而集體建設(shè)用地的使用主體則限定在具有農(nóng)村村民屬性或農(nóng)村集體組織屬性的單位和個(gè)人,而集體建設(shè)用地在交易中也有著嚴(yán)格的規(guī)定，只有破產(chǎn)或是被兼并的企業(yè)才能夠轉(zhuǎn)移集體用地的使用權(quán)。兩者在交易主體和交易范圍上存在很大的區(qū)別。

3、土地流轉(zhuǎn)過程中隱藏的潛在收益巨大

在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)這一過程中，涉及到的行為主體農(nóng)民，企業(yè)和地方政府他們均得到了一定的收益，這在一定程度上激勵(lì)了土地的流轉(zhuǎn)。在土地資源緊張以及流轉(zhuǎn)速度限定的情況下，農(nóng)民獲得的收益也在增加；隨著國家征地成本的逐年增加，土地的價(jià)格彈性大于其供給彈性，造成土地價(jià)格的高居不下。然而集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以增加土地涼的供給，一定程度上導(dǎo)致土地均衡價(jià)格的下降，這不僅能降低企業(yè)的成本而且還能增加企業(yè)的效益；對(duì)于政府而言，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)可以緩解因征地而引發(fā)的社會(huì)矛盾，減少了非經(jīng)濟(jì)成本，帶來較好的社會(huì)效益，并且政府可以通過向企業(yè)的征稅而增加收入。因此可以說，與國家征地相比較，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)至少實(shí)現(xiàn)了“卡爾多改進(jìn)”。

(二)、流轉(zhuǎn)中存在的問題

1、法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)發(fā)展不協(xié)調(diào)

現(xiàn)行法律關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定和農(nóng)村現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)情況存在著明顯的差異。這種分歧不能充分保障農(nóng)村集體建設(shè)用的使用者的權(quán)利。此外，我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度等難以得到最大化的實(shí)施。集體建設(shè)用地的制度急需調(diào)整和規(guī)范，而與之相關(guān)的法律也應(yīng)該得到實(shí)質(zhì)性的突破。

2、政府失靈導(dǎo)致集體組織利益受損

在農(nóng)村集體流轉(zhuǎn)的過程中政府失靈主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，代替了市場機(jī)制對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行配置；第二，干預(yù)行為不完善，這也導(dǎo)致了不合理的流轉(zhuǎn)行為。在流轉(zhuǎn)中，我國政府采取的是直接性的干預(yù)措施，并對(duì)土地一級(jí)市場壟斷控制,此種壟斷行為削弱了效率等方面的追求，對(duì)土地價(jià)格市場也有較大影響，不能夠充分發(fā)揮市場在土地資源配置中發(fā)揮的作用，也會(huì)造成集體用地的使用效率變低。這種由于政府的管理錯(cuò)位以及定位不準(zhǔn)等原因引起的問題,通過政府手段不能得到有效地解決,便形成集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的“政府失靈”。這在很大程度上造成了農(nóng)村集體組織效益的損失⑦。

3、使用風(fēng)險(xiǎn)較大致使流轉(zhuǎn)受到限制

由于集體建設(shè)用地在目前法律規(guī)定條款下與國有土地存在著一些區(qū)別，所以在使用上存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在集體建設(shè)用地的使用權(quán)的取得沒有法律、法規(guī)的充分保護(hù)；面對(duì)的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體且在土地的使用上可能有違規(guī)違法行為的存在等。非風(fēng)險(xiǎn)偏好型的企業(yè)在選擇這些地塊的時(shí)候就會(huì)考慮風(fēng)險(xiǎn)因素，這勢(shì)必會(huì)對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)造成影響。

(三)、規(guī)范的方向

農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，一方面可緩解城市工業(yè)用地需求壓力，打破建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不平衡的局面，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面通過農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地土地功能不斷完善，土地資產(chǎn)價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)，充分實(shí)現(xiàn)財(cái)富的貨幣化，打破土地“僵化”資本的特點(diǎn)。鄉(xiāng)村集體組織和農(nóng)民可以從土地要素的流轉(zhuǎn)中獲得貨幣化的財(cái)產(chǎn)性收益，這對(duì)于縮小當(dāng)前城鄉(xiāng)收入差距、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長意義重大。但是我們還應(yīng)該看到農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)仍然存在著很多的問題，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地也迫在眉睫。

實(shí)踐生活中，規(guī)范集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已引起了政府的廣泛關(guān)注。近日，廣州印發(fā)“土地管理新規(guī)”推進(jìn)集體用地入市流轉(zhuǎn)，提出推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，推進(jìn)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)；加大閑置土地處理，明確規(guī)定補(bǔ)交增值地價(jià)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任歸屬等；農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)登記頒證工作是2008年以來連續(xù)4年中央1號(hào)文件和十八屆三中全會(huì)及中央農(nóng)村工作會(huì)議精神提出的明確要求，日前遂寧農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作已核實(shí)325萬農(nóng)戶。另外，自貢市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)深化農(nóng)村集體土地改革，深化“雙掛鉤”改革試點(diǎn)的工作也在如火如荼的進(jìn)行。

1、明晰產(chǎn)權(quán)的同時(shí)防止“反公地悲劇”

德姆塞茨認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)是一種界定人們?nèi)绾问芤嬉约叭绾问軗p，因而誰必須向誰提供補(bǔ)償以使它修正人們所采取的行動(dòng)。產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具，其重要性就在于事實(shí)上他們能夠幫助一個(gè)人形成他與其他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期。”在土地流轉(zhuǎn)過程中，界定明晰的產(chǎn)權(quán)能帶來效益的增加，減少不必要的成本。但是我們可能忽略的是，從資源配置方面來講，賦予了更大的土地使用權(quán)利并不說明能夠提高和擴(kuò)大土地經(jīng)營的規(guī)模。伴隨著越來越多的農(nóng)村人口“進(jìn)城”，他們并不十分關(guān)心土地產(chǎn)出量，也并不關(guān)心在土地使用和建設(shè)上的措施，這樣一來，農(nóng)村土地更加無法達(dá)成規(guī)模效應(yīng)，甚至基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也難以獲得保證。因此，獲得了更大的土地使用權(quán)利或許并不是提高了土地資源配置的效率，甚至可能是降低了土地資源配置率，而更大的土地權(quán)利，則會(huì)使得農(nóng)村中不再從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的集體獲取更多利益，而真正從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的群體也有可能而因此利益受損。本來明晰的產(chǎn)權(quán)可以帶來集體組織效益的增加，但是卻導(dǎo)致了資源的閑置和使用不足，造成浪費(fèi)，由此所產(chǎn)生資源不能被充分使用的“反公地悲劇”。

2、減少政府的直接干預(yù)

陳利根(2007)、黃祖輝和汪暉(2010)、Kai-sing Kung和James(2002)認(rèn)為，政府管制和征地權(quán)壟斷是農(nóng)村建設(shè)用地閑置及建設(shè)用地粗放利用的根源。因而，放松政府管制，消除城鄉(xiāng)建設(shè)用地身份差異，是當(dāng)前所要解決的關(guān)鍵性舉措。

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，政府發(fā)回的角色是種“有形的手”，這絕對(duì)不是讓政府直接干預(yù)市場，而只是宏觀上起到調(diào)控的作用。政府需要做的是加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)、嚴(yán)格集體建設(shè)用地的總量控制和用途管制、建立和完善對(duì)地方政府及政府官員的績效評(píng)估制度,這反而是實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的有效方式。

3、鼓勵(lì)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場

隨著近年來我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善,為了和農(nóng)村各生產(chǎn)要素市場發(fā)展步伐一致，土地需要進(jìn)入到市場競爭中與其他發(fā)展要素共同發(fā)展。所以，建立和健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，是我建立市場要素的一個(gè)重要組成部分。James和Benjamin W.(2007)、龍登高(2009)、周其仁(2007)、劉守英(2007)從農(nóng)村建設(shè)用地的市場化的方向出發(fā)，并認(rèn)為需要優(yōu)化城鄉(xiāng)土地的二次元結(jié)構(gòu)，加速發(fā)展農(nóng)村用地流轉(zhuǎn)市場，運(yùn)用市場機(jī)制的作用實(shí)現(xiàn)土地地“同地、同價(jià)、同權(quán)”是解決土地要素配置效率的關(guān)鍵。

作為一種比較稀缺的資源，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場以后，可以通過市場的優(yōu)化和資源配置，不僅能夠提高土地利用率，提高土地生產(chǎn)效率，而且還能夠最大程度的降低社會(huì)成本，提高用地水平，保證農(nóng)民土地能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)的突破。

三、“倒逼”機(jī)制的研究

(一)、土地財(cái)政對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)作用

隨著工業(yè)化和城市化的迅猛發(fā)展，土地資源的稀缺性日益顯現(xiàn)。在當(dāng)前的分稅制體制和土地管理制度下，地方政府掌握了國有土地的剩余控制權(quán)，土地財(cái)政是地方政府可支配財(cái)源。土地財(cái)政激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，改變了土地資源的配置方式，加速了城市化的進(jìn)程，有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。這一列的優(yōu)勢(shì)讓地方政府熱衷于追捧土地財(cái)政。

土地財(cái)政的發(fā)展驅(qū)動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)。地方政府大力推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，最大限度地盤活存量集體建設(shè)用地，提高土地利用率，同時(shí)使農(nóng)民參與到城市化進(jìn)程中，分享城市化中的土地極差收益(張曙光，2007)。這與土地財(cái)政背后的目的不謀而合。由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)比農(nóng)用地流轉(zhuǎn)具有更大的財(cái)富價(jià)值，而且直接關(guān)系到中國農(nóng)村人口的城市化進(jìn)程，因而，有學(xué)者把農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)比作中國社會(huì)的“第四次土地革命”(周其仁，2005)。中國當(dāng)前的土地城鎮(zhèn)化大于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象正是土地財(cái)政與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)發(fā)展的結(jié)果。

土地財(cái)政對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)主要表現(xiàn)在：分稅制導(dǎo)致地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)等→土地財(cái)政發(fā)展→土地資源緊張，地方財(cái)政收入收縮→整理閑置土地的沖動(dòng)膨脹→農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

1、農(nóng)村集體建設(shè)用地彌補(bǔ)了土地資源的不足

地方政府之所以能通過土地財(cái)政進(jìn)行區(qū)域發(fā)展，在于城市土地的有限性及政府對(duì)土地市場的壟斷。城市化的發(fā)展令城市土地愈發(fā)的緊張，伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展人口“城鎮(zhèn)化”也在相應(yīng)的發(fā)展，大量的農(nóng)民“進(jìn)城”，這對(duì)城市本來就緊張的土地造成了威脅，與城市繁榮的景象相反，農(nóng)村大量的屋宅被閑置，加上本來就有大量面積的農(nóng)村集體建設(shè)用地未被利用，這彌補(bǔ)了土地財(cái)政中土地資源供給不足的缺口。

農(nóng)村集體建設(shè)用地只能彌補(bǔ)市場資源的不足，沒有政府作為保障的壟斷土地財(cái)政就得不到制度的保障。在現(xiàn)行的土地市場政府壟斷的特征中主要包含有幾個(gè)方面：首先是壟斷制定資源政策。二是控制建設(shè)用地市場的準(zhǔn)入度。首先是禁止集體土地進(jìn)入一級(jí)市場,即出讓市場;其次是建立土地儲(chǔ)備制度,拓展一級(jí)市場,弱化二三級(jí)市場,即轉(zhuǎn)讓、出租市場。三是壟斷建設(shè)用地的生產(chǎn)過程。政府確立統(tǒng)一征地,統(tǒng)一收購、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一定價(jià)、統(tǒng)一出讓的五統(tǒng)一模式,管制建設(shè)用地的供給渠道。四是壟斷或事實(shí)上壟斷土地市場運(yùn)營的所有競爭環(huán)節(jié)⑧。

2、土地極差收益的獲得加劇了對(duì)流轉(zhuǎn)的追捧

由于目前我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地“不同價(jià),不同權(quán)”的局面。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必須先由國家征收轉(zhuǎn)為國有土地以后，才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。如果允許集體建設(shè)用地的自行流轉(zhuǎn)，無論是何作為都會(huì)使得屬于土地的極差收益被農(nóng)民或者是集體經(jīng)濟(jì)組織收入自己的腰包。所以在目前不允許集體建設(shè)用地自行流轉(zhuǎn)的情況下，土地的極差收益被政府所“占有”，這在一定程度上讓政府追逐利益的心理更加的膨脹，從而刺激了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

(二)、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)土地財(cái)政的促進(jìn)激勵(lì)

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)均不能直接轉(zhuǎn)讓或者出租，該類土地必須先征收轉(zhuǎn)化為國有土地后方可在市場上流通。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，集體建設(shè)用地的需求量越來越大，增強(qiáng)了土地財(cái)政的“腰包”。這可能形成一個(gè)惡性循環(huán)的現(xiàn)象，對(duì)集體建設(shè)用地的需求越大，越能激發(fā)地方政府對(duì)土地財(cái)政的追求，這又“倒逼”了土地資源的緊張，加速了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

四，結(jié)語

在當(dāng)前中國形勢(shì)的要求下，一方面地方政府不可能放棄對(duì)土地財(cái)政的追求，也不符合地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)等的現(xiàn)實(shí)；另一方面由于各方面的利益博弈，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也不可能停止。要想解決這一問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該從體制追根溯源。

(一)、打破條塊利益，適當(dāng)?shù)臋?quán)利上收

在我國行政區(qū)劃的背景制度下，各級(jí)地方政府都是利益主體，在各自的行政管轄范圍內(nèi)都有獨(dú)立的用地規(guī)劃。集體土地流轉(zhuǎn)中各自為政，這削弱了土地開發(fā)利用的整體戰(zhàn)略和資源配置的效率。地方政府的體制障礙和地方利益導(dǎo)向?qū)е碌霓r(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，打破條塊分割的土地利用格局，要立足全局發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行權(quán)利的上收，規(guī)范地方政府對(duì)土地財(cái)政的追求偏好。

(二)、改變地方政府雙向壟斷的定價(jià)模式

一方面，地方政府以買方角色低價(jià)壟斷征地過程。這主要通過行政性強(qiáng)制征地壟斷增量建設(shè)用地的來源；二是通過政府單方面規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征收土地進(jìn)行補(bǔ)償。地方政府在二級(jí)市場上“招拍掛”所獲得的土地出讓金與土地補(bǔ)償費(fèi)之間的巨大差額無疑是刺激經(jīng)營城市的熱情不斷高漲乃至城市空間不斷擴(kuò)展的直接動(dòng)因。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，地方政府以買方壟斷為特征的大規(guī)模征地行為必然與以要素市場化流動(dòng)為特征的市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生內(nèi)在的沖突。而地方政府在土地一級(jí)市場上憑借行政權(quán)力所形成的買方壟斷嚴(yán)重扭曲了土地資源的配置。

另一方面，地方政府以賣方角色高價(jià)壟斷土地市場。由于地方政府在土地一級(jí)市場中居于賣方壟斷的地位，限制土地供給是地方政府作為城市土地市場的賣方壟斷者獲取高額土地出讓金所采取的主要手段。土地招拍掛與城市房地產(chǎn)領(lǐng)域“地王”現(xiàn)象就是這一問題最好的例證。

所以，改變這種地方政府雙向壟斷的模式可以再一定程度上遏制住地方政府權(quán)力尋租追求土地財(cái)政的“野心”和“征用”農(nóng)村集體建設(shè)用地獲取土地出讓金與征地補(bǔ)償之間的巨大差價(jià)。

(三)、改變純粹的GDP考核體系

由于我給目前仍處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，所以個(gè)地方政府之間應(yīng)該要發(fā)揮地方性資源的稟賦優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)區(qū)域間分工協(xié)作和資源整合，地方政府在決策時(shí)考慮市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的長期收益因素。但是由于地方政府考慮到自己的效用函數(shù)，造成他們的行為模式趨向于實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府的“GDP考核指標(biāo)”和“地方財(cái)政收入”的最大化。在利益的驅(qū)使和誘惑下，地方政府盲目的招商引資，征用大量的集體建設(shè)用地。這不僅造成了地方政府產(chǎn)業(yè)的趨同化，也增加了轉(zhuǎn)型的成本，有損于對(duì)于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的提高。

(四)、拓寬地方政府投融資平臺(tái)融資渠道。

在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方政府投融資平臺(tái)融資渠道。通過這個(gè)舉措增加政府城鎮(zhèn)化的成本。

注解：

①劉守英.土地問題“政治化”［J］.中國改革，2010，(1).

②駱祖春.中國土地財(cái)政問題研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012.4

③王春娟,焦雨生.分稅制下的縣財(cái)政來源分析［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2007，(4).

④葉逗逗.社科院調(diào)查報(bào)告：60%被征地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償不滿意［EB/OL］.http://china.caixin.com/2011-02-25/100229042.html,2011-02-25/2014-04-13.

⑤周雪飛.當(dāng)前我國土地財(cái)政“倒逼金融“現(xiàn)象分析及對(duì)策研究［J］.財(cái)政研究，2008，(9).

⑥蔣曉玲.構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的可行性分析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2007,(4).

⑦趙亞莉,吳群.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)：政府失靈與制度障礙［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2010，(2).

⑧曾永昌.論土地市場的政府壟斷［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2002，(4)