核心提示：規(guī)劃一旦跨越省域，就容易變成“規(guī)劃規(guī)劃墻上掛掛”。所以，要避免跨省域合作最后變成“獨角戲”，關(guān)鍵是落實統(tǒng)籌機制。

《支點》記者 蔣李 丁杰 實習(xí)生 葉雨其

三峽工程這一載入人類歷史的龐大建筑體系，正在對整個長江流域帶來方方面面的深刻影響，中國計劃投資1700億元用于三峽工程建設(shè)后相當(dāng)長一段時期的各項治理工作。

《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱洞庭湖規(guī)劃）就是其中之一，目前的重要性當(dāng)列首位。按照洞庭湖規(guī)劃目標(biāo)，要在環(huán)洞庭湖相關(guān)區(qū)域，實現(xiàn)水域生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、湖鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化建設(shè)、民生事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

在經(jīng)濟區(qū)遍地開花的眼下，洞庭湖規(guī)劃的亮點在于：“生態(tài)”二字帶來的不僅是機遇，更是一種發(fā)展模式的挑戰(zhàn)。

跨省模式

從地圖上看，長江經(jīng)濟帶的形狀像一條龍：龍頭是長三角；龍尾是成渝地區(qū)；龍身則是包括湖南、湖北在內(nèi)的長江中游。

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域研究室主任劉勇表示：“龍的一頭一尾有上海、重慶支撐。而龍身相對弱一點，它能否硬起來，關(guān)乎長江經(jīng)濟帶成敗?！?/p>

作為中國第二大淡水湖泊，洞庭湖流域不僅處于東部沿海和中西部地區(qū)過渡帶，還位于長江經(jīng)濟帶中部與沿海開放經(jīng)濟帶的結(jié)合部位，是龍身的樞紐地帶。

但近年來，洞庭湖這片“龍身”的核心區(qū)域，在湖泊萎縮、生態(tài)惡化日益嚴(yán)重之時，已然繁華落盡，經(jīng)濟發(fā)展成為區(qū)域格局中的一塊“短板”。

在此背景下，如何發(fā)展湖區(qū)經(jīng)濟，開始納入湖南省甚至中央層面的戰(zhàn)略考量。2012年，在《國務(wù)院關(guān)于大力實施促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略的若干意見》中，明確提出要“推動洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)”。

一位參與過洞庭湖規(guī)劃的湖北省發(fā)改委官員向本刊記者表示，由于洞庭湖流域主要在湖南省范圍內(nèi)，湖南省對推動洞庭湖發(fā)展戰(zhàn)略更具積極性。

“一開始，湖南原本將規(guī)劃涉及的區(qū)域圈定在本省范圍，但由于洞庭湖流域在地理位置上縱跨兩省，加上國家發(fā)改委地區(qū)司近年來致力于探索跨省協(xié)同發(fā)展模式，因而這一構(gòu)思并未得到地區(qū)司的首肯?！边@位官員說。

為深入實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，國家近年相繼出臺了一系列跨省區(qū)域規(guī)劃，如粵桂合作特別試驗區(qū)規(guī)劃、晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃，京津冀一體化規(guī)劃正在編制之中。為得到國家更大力度的支持，湘鄂兩省也走上了協(xié)同發(fā)展的道路。

從2012年開始，借力長江中游城市群建設(shè)，湖北省荊州市被納入洞庭湖規(guī)劃范圍之中。湘鄂兩省政府打破省域限制，聯(lián)合申報。

據(jù)悉，洞庭湖規(guī)劃包括湖南省岳陽市、常德市、益陽市、長沙市望城區(qū)和湖北省荊州市，共33個縣，規(guī)劃面積6.05萬平方公里。

此后，湘鄂兩省先后委托中國經(jīng)濟研究中心、長江水利委員會、中國水科院等機構(gòu)，對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)開展專題研究，并形成規(guī)劃上報國務(wù)院。2013年4月，兩地政府再次向國務(wù)院提出建立洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的請求。

4月22日，湘鄂兩省聯(lián)手呼吁已久的政策終于落地，國務(wù)院批復(fù)同意《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，要求湖南、湖北兩省及國務(wù)院有關(guān)部門把洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建成“更加秀美富饒的大湖經(jīng)濟區(qū)”。

珠三角曾是湖南經(jīng)濟最為依靠的窗口，而湖北則依托黃金水道，與長三角關(guān)系密切。洞庭湖規(guī)劃，使兩湖在區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃版圖中融為一體。

岳陽、常德、益陽三市負責(zé)人一致認為，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)將成為湖南加速實施中部崛起戰(zhàn)略、積極融入長江經(jīng)濟帶開放優(yōu)勢的新引擎。而荊州市方面則表示，生態(tài)經(jīng)濟區(qū)將為地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來極大的促進作用。

三峽影響

采訪中記者發(fā)現(xiàn)，對洞庭湖規(guī)劃而言，跨省域模式無疑在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政策層面上更進了一步。但更大的推動力，來自于日益嚴(yán)峻的江湖關(guān)系。

長江出三峽后，即進入寬敞坦蕩的中下游。在這里，八百里煙波洞庭和國內(nèi)第一大淡水湖鄱陽湖一前一后，偎于長江南岸。兩湖對長江自古有著重要的調(diào)蓄作用，被人們形容為“長江之腎”。

在爭取國家戰(zhàn)略上，非跨省的鄱陽湖規(guī)劃早已走在前列。2009年，國務(wù)院批復(fù)《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，這是江西省首個納入國家戰(zhàn)略的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃。

長江勘測規(guī)劃設(shè)計院規(guī)劃處高級工程師陳明華表示，鄱陽湖與洞庭湖的規(guī)劃獲批的原因有相似之處，核心都是為了協(xié)調(diào)江湖關(guān)系，保護一湖清水。

“現(xiàn)在很多區(qū)域規(guī)劃申請國家批復(fù)都是很難的，之所以兩湖都能做到，除涉及湘鄂兩省跨區(qū)域協(xié)作外，促進‘江湖關(guān)系的和諧是另一個核心因素。”他說。

唐宋以來，兩湖地區(qū)就是國內(nèi)重要的稻米、生豬和水產(chǎn)基地，如今均被列入全國九大商品糧基地之中。洞庭湖區(qū)湖南板塊的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和糧食產(chǎn)量占湖南省30%以上，鄱陽湖區(qū)面積占江西省的23.22%，但生產(chǎn)的糧食占全省總量的48%。

但近年來，鄱陽湖、洞庭湖水位呈下降趨勢，枯水期提前，低水位頻繁出現(xiàn)，湖區(qū)生態(tài)鏈?zhǔn)艿綐O大影響。

溯源而上，這些問題都與三峽工程有不同程度的關(guān)系。近三四年，因三峽蓄水后，上游來水減少，以及兩湖支流紛紛截水，兩湖地區(qū)冬旱加劇，幾乎年年喊渴。

河流中水體的流動必然會攜帶走一定數(shù)量的泥沙，河水的流動速度越快，攜帶泥沙的能力越強，這叫作水的挾沙能力。三峽蓄水后，江河水在水庫內(nèi)流速減慢，從長江上游沖刷下來的泥沙也逐漸減少。

泥沙變少，江水變得更加清澈，這被很多人當(dāng)成是一件好事，但陳明華并不這么看。“清水經(jīng)過大壩下泄后，水的勢能作用使流速加快，因此，對下游河床的沖蝕也會隨之加大。對于某些含沙量較低的河流，更意味著河床被沖蝕?！?/p>

陳明華介紹，如今每到旱期，從荊州長江干流流入洞庭湖的荊南四河就無水可用，“我在2012年2月曾去過荊州，當(dāng)時四河基本斷流了?！?/p>

不得不承認，長江與洞庭湖、鄱陽湖的補給關(guān)系已發(fā)生了深刻變化。2008年，江西省率先公布“鄱陽湖水利樞紐工程規(guī)劃方案”，意欲在湖口建壩；隨后湖南省也跟進提出洞庭建壩（閘）意向。endprint

這兩項工程在籌備期就引起了外界擔(dān)憂：大壩的修建會不會進一步阻隔江湖之間的天然關(guān)系，進而影響長江中下游的防洪和用水安全。

湖北省社會科學(xué)院長江流域經(jīng)濟研究所所長彭智敏向記者表示，三峽工程建壩后對洞庭湖水量產(chǎn)生了一定的影響，目前一方面要防止湖面縮小，另一方面則要保障水的質(zhì)量，加強監(jiān)管。

“上游或者中游建壩，甚至進行隨意調(diào)度，會對下游的防洪、缺水問題構(gòu)成更大的不利因素。因此，這類項目從立項到調(diào)度環(huán)節(jié)都要受水利部門監(jiān)管，不能為了一地利益而損害流域?！迸碇敲粽f。

生態(tài)挑戰(zhàn)

“很多地方之所以爭取‘國字頭規(guī)劃，就是想借規(guī)劃跟國家要土地、要項目。但生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃不同，‘生態(tài)二字帶來的不僅是機遇，更是一種發(fā)展模式的挑戰(zhàn)?！标惷魅A說。

洞庭湖、鄱陽湖作為長江流域生態(tài)系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，水域環(huán)保十分重要。但陳明華表示，一些化工企業(yè)的偷排、濫排與農(nóng)業(yè)帶來的面源污染，讓這片水域富氧化趨勢越來越嚴(yán)重。

近年來，洞庭湖部分河段從2005年前的III類發(fā)展到目前的Ⅴ類。2012年，岳陽市曾對洞庭湖魚類進行調(diào)查，結(jié)果令人吃驚：湖區(qū)現(xiàn)有魚類品種僅有十幾種。而在上世紀(jì)八九十年代，魚類品種多達120種左右。

這些問題引起了國家層面的重視。此次獲批的規(guī)劃立足點便是“保障生態(tài)安全”，提出了五個方面的建設(shè)任務(wù)：水域生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、宜居家園建設(shè)、民生事業(yè)改善和基礎(chǔ)設(shè)施支撐。

武漢大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟研究中心執(zhí)行主任吳傳清告訴記者，所謂生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，不是粗放型的發(fā)展，資源要節(jié)約，環(huán)境要友好?！凹热皇菄覒?zhàn)略，就應(yīng)當(dāng)大膽創(chuàng)新，不是按常規(guī)思路處理問題。高污染產(chǎn)業(yè)要么關(guān)停，要么改造升級。”

湖南省一位長期關(guān)注工業(yè)園區(qū)環(huán)保問題的官員則向記者表示，目前洞庭湖流域仍有承接?xùn)|部污染企業(yè)的現(xiàn)象存在。不少產(chǎn)業(yè)園招商引資門檻極低，不符合建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)理念。他建議學(xué)習(xí)日本琵琶湖治理經(jīng)驗，“琵琶湖治理沒有提經(jīng)濟區(qū)，而是重點做生態(tài)保護，發(fā)展游湖觀光”。

不過，在湖南省發(fā)改委主任謝建輝眼中，生態(tài)和經(jīng)濟要兼顧，兩者緊密連在一起，才是雙贏的發(fā)展思路。

他還說，湖南將會在三個方面做好洞庭湖的文章：首先是集約發(fā)展，充分利用好園區(qū)、平臺，以及一些集中發(fā)展的集聚區(qū)；其次是創(chuàng)新發(fā)展，提高自主創(chuàng)新的能力，提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和水平，在創(chuàng)新中轉(zhuǎn)型升級；第三是綠色發(fā)展，洞庭湖區(qū)域在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移當(dāng)中不能承接污染。

“任何來這里的項目都首要考慮它是不是生態(tài)，是不是環(huán)保?！敝x建輝表示，洞庭湖經(jīng)濟區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)將力爭在2020年取得重大進展。

機制創(chuàng)新

與鄱陽湖僅有江湖關(guān)系、污染兩大問題不同，作為全國唯一的跨省大湖區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)還面臨一個問題：如何統(tǒng)籌兩地資源去落實規(guī)劃內(nèi)容？

陳明華指出，規(guī)劃一旦跨越省份，容易變成“規(guī)劃規(guī)劃墻上掛掛”，今后的關(guān)鍵就是落實統(tǒng)籌機制。

但在湖北、湖南之間，多年來一直存在無形的區(qū)域壁壘。以煙草行業(yè)為例，過去一些湖北煙民習(xí)慣抽口味醇和的湖南煙，但如今在湖北境內(nèi)，湖南煙要么買不到，要么品類極少。

“同樣是‘中四角，我在江西、安徽就能買到湖北產(chǎn)的黃鶴樓和湖南產(chǎn)的白沙，但在湖北、湖南幾乎看不到對方省份生產(chǎn)的香煙，這當(dāng)然是一個奇怪的現(xiàn)象，原因不言自明?！标惷魅A說。

由于協(xié)調(diào)江湖關(guān)系的機構(gòu)——長江委總部設(shè)在武漢，其他地區(qū)的部分領(lǐng)導(dǎo)干部難免會有擔(dān)憂?！皩嶋H上，我們都是從大局上思考問題。”陳明華說。

此外，荊州市市委書記李新華告訴記者，盡管與湖南交界，但岳陽、常德、益陽三市沒有一家企業(yè)在荊州做大，“基本都是小打小鬧?！?/p>

湖南省長株潭城市群研究協(xié)會會長張萍將這種現(xiàn)象稱之為“博弈墻”，為保護地方經(jīng)濟利益，各個行政區(qū)之間存在一些看不見的壁壘。

微觀層面尚且如此，涉及經(jīng)濟區(qū)項目落地、基礎(chǔ)建設(shè)、生態(tài)聯(lián)防聯(lián)控的時候，是否會遇到更多的問題？

在國務(wù)院針對洞庭湖規(guī)劃的批復(fù)里，強調(diào)“湖南、湖北兩省要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善合作機制”。洞庭湖規(guī)劃中則指出，省內(nèi)層面將推動建立以規(guī)劃實施為主要任務(wù)的工作協(xié)調(diào)機制，各部門和各市州也會有相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)和機制。

吳傳清告訴本刊記者，涉及到兩個行政區(qū)的規(guī)劃，最好在省級層面建立聯(lián)席會議的機制，但關(guān)鍵是由國家來主導(dǎo)和考核一些硬性指標(biāo)，讓地方更有積極性。

“考核永遠是最有效的推進方式，但在洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，湖北省不會去考核岳陽，湖南省也不會去考核荊州。只有國家層面介入，才能更加有效地推進?！眳莻髑灞硎荆瑖野l(fā)改委地區(qū)司可以主持這項工作。

吳傳清還注意到，規(guī)劃中提到兩省需要重點落實推進機制，給制定具體的實施方案，編制實施的重點和重點領(lǐng)域的專項規(guī)劃。一方面國家要有資金投入，另一方面地方積極推動，自上而下與自下而上相結(jié)合。

他擔(dān)心，跨區(qū)合作最后變成“獨角戲”。“湖南占了幾個市，湖北就這一個市。假如湖南省把它做成了主體，要的錢都自己用了，自己發(fā)展了，湖北就不會有熱情。所以，生態(tài)經(jīng)濟區(qū)前期要共建，后期成果也要共享?！保ㄖc雜志2014年7月刊）endprint