探索地方投融資平臺的市場化革新之路

摘要：以地方債務(wù)平臺為核心的城市經(jīng)濟運作模式，成為刺激本地經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，在推動地方經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。新一輪改革將給以土地資源為核心的地方融資體系帶來巨大變革和挑戰(zhàn)，地方投融資平臺要探索市場化運行機制，從依靠土地資源融資的“小平臺”，轉(zhuǎn)化為依靠市場融資的“大平臺”，提高自身資本運作能力，在城市建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

關(guān)鍵詞：投融資平臺；市場化；革新

中圖分類號：F830文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2014）18-0102-02

一、地方投融資平臺在經(jīng)濟發(fā)展過程中的作用

融資平臺作為地方政府的融資載體，早在20世紀(jì)90年代就作了初步探索。2000年以后，以重慶市為代表的一些地方政府對融資平臺的機制進行了規(guī)范和完善，通過土地儲備等制度創(chuàng)新將政府融資平臺推入新的發(fā)展時期。經(jīng)過十年的實踐證明，以地方債務(wù)平臺為核心的城市經(jīng)濟運作模式，已逐漸成為刺激本地經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。以重慶市為例，由重慶市國資委統(tǒng)領(lǐng)的地產(chǎn)、城投等八大投資集團，主要依靠土地增值、地方財政支出、國有股權(quán)充實資本金等方式，并在此基礎(chǔ)上利用多種金融手段融資，通過大規(guī)模投資帶動市政府戰(zhàn)略規(guī)劃的實現(xiàn)。重慶市GDP增速在全國排位2008年第五、2009年第三、2010年第二、2011年第一、2012年第二，標(biāo)志著重慶成功進入持續(xù)高位發(fā)展階段；同時，大量基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目的建設(shè)使整個城市面貌發(fā)生翻天覆地的變化，城鄉(xiāng)、區(qū)域差距縮小到3.15∶1和2.17∶1，基尼系數(shù)降至0.42。重慶經(jīng)濟社會的“跨越式”發(fā)展正體現(xiàn)出這一模式的巨大威力。

這種模式有兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是土地經(jīng)營，通過土地儲備體系的運作，土地出讓金成為各地政府，包括重慶市預(yù)算外收入的主要來源，占到地方財政收入的1/3左右，是重要的第二財政，這部分土地增值收益是構(gòu)成政府投資項目資本金的主要渠道。二是金融運作，通過銀行信貸、信托融資、債券發(fā)行、直接融資等多種方式，平臺公司實現(xiàn)融資最大化，利用杠桿作用撬動大量資金投入。

二、投融資平臺發(fā)展面臨的兩難之境

1.在當(dāng)前財稅體制下，地方城建資金仍以自籌為主，投融資平臺需要繼續(xù)發(fā)揮作用。經(jīng)濟學(xué)中的“諾瑟姆曲線”表明，城鎮(zhèn)化水平從30%上升到70%的區(qū)間是城鎮(zhèn)化率上升最快的階段，這一階段的突出特征就是需要大量的資金投入。最近有媒體報道，中國的城鎮(zhèn)化規(guī)劃還需要投入40萬億元。根據(jù)《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》，重慶市到2015年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，到2020年達(dá)到70%，建成長江上游經(jīng)濟中心和國家中心城市。截至2012年，重慶常住人口2 919萬，城鎮(zhèn)化率為56.98%，到2020年要增加約400萬城市居民，按照人均市民化成本10萬元計算，需投入4 000億元。2012年重慶一般預(yù)算收入1 700億元，如按年均15%~20%增速計算，每年新增預(yù)算內(nèi)收入約為255~340億元，重慶市委市政府《關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化若干意見》提出，每年預(yù)算內(nèi)新增財力的30%用于城鎮(zhèn)建設(shè)，市財政安排7億元專項資金，那么到2020年，對城鎮(zhèn)化建設(shè)的預(yù)算內(nèi)投入資金總量約為670~870億元。巨大的缺口預(yù)示著預(yù)算外資金仍是籌集城建資金的重要渠道。而事實上，過去十年重慶市在城市基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入約為6 000億元，其中有1/3甚至更多是依靠土地出讓金?？梢灶A(yù)見未來很長一段時期，在分稅制的現(xiàn)狀下，地方政府財力仍然要靠預(yù)算外收入支撐，像地產(chǎn)集團這類的投融資平臺遠(yuǎn)沒有到完成歷史使命的時候。

2.調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變增長方式勢不可違，宏觀政策使單一的土地融資模式難以為繼。一是“土地財政”導(dǎo)致高地價推高房價，加劇了房地產(chǎn)的“泡沫化”，透支了居民消費能力。中國當(dāng)前正處于一個非常關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期，正在完成從世界工廠和出口大國向巨大市場的轉(zhuǎn)變，主要靠投資、凈出口拉動經(jīng)濟增長的時期已經(jīng)過去，需要“消費”成為主要驅(qū)動力量，國家必須把房價控制在合理范圍內(nèi)，“松綁”居民消費，使有效需求能切實轉(zhuǎn)變?yōu)椤癎DP”。因此，房地產(chǎn)調(diào)控政策客觀上限制了“賣地”，也就制約了傳統(tǒng)土地融資模式的發(fā)展。二是土地資源逐年減少，建設(shè)用地面積的減少導(dǎo)致土地價格走高，再加上征地拆遷成本不斷上升，土地出讓金比例將下降，增值部分越來越難以支撐城市建設(shè)。三是高速投資帶來地方債務(wù)的高速擴張，地方債風(fēng)險凸現(xiàn)，國家不斷出臺文件對地方融資平臺實施嚴(yán)格的管控，如國土資源部、財政部等4部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》，加大了地方政府向融資平臺公司注入土地資產(chǎn)的難度，而此前這是改善融資平臺公司資本結(jié)構(gòu)、增強融資能力的主要手段；加強了對國有土地收益資金的落實與管理，按規(guī)定用于土地儲備不得挪用，以此為主要還款來源的公益性項目的籌資壓力將進一步增大。不難看出，調(diào)控的內(nèi)涵將給處于風(fēng)口浪尖的地方政府融資平臺帶來重要的、深層次影響。

三、推進平臺轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)調(diào)控與發(fā)展的對立統(tǒng)一

唯物辯證法告訴我們，任何事物的發(fā)展變化都是矛盾的對立統(tǒng)一，地方融資平臺同樣如此，一邊是嚴(yán)厲的管控，一邊是城市發(fā)展迫實的資金需求，對平臺公司的管理不僅是信用風(fēng)險控制的問題，更要兼顧國家宏觀調(diào)控的需要，關(guān)鍵是如何在兩者之間進行權(quán)衡取舍。這實際上也為進一步創(chuàng)新地方投融資體系創(chuàng)造了機遇。有專家認(rèn)為，改革分稅制，賦予地方政府發(fā)債權(quán)等是增加地方一般預(yù)算收入，擺脫土地財政束縛，解決城建資金不足的終極途徑。實質(zhì)上這是一個涉及到中國財政體制、投融資體制改革層面的深層問題，是一個漫長且復(fù)雜的過程。從現(xiàn)實的角度出發(fā)，重慶市地產(chǎn)集團等地方投融資平臺應(yīng)該在調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的大潮流下順勢而為，轉(zhuǎn)型升級，要從依靠土地資源融資的“小平臺”，轉(zhuǎn)化為依靠市場融資的“大平臺”，要在科學(xué)的管控體系支持下，建立全市統(tǒng)一的土地投融資平臺，通過市場化、商業(yè)化、透明化、規(guī)范化的運作，不斷提升自身的管理運營水平，而不是像過去那樣靠財政資金、土地出讓金，開展土地融資，提高土地整備的效率、效能、效益，提高資產(chǎn)整合與資本運作能力，在加快資產(chǎn)資本化、資本證券化步伐，引入社會資本合作開發(fā)等方式廣開籌資渠道，創(chuàng)新政府項目融資方式的同時，防范風(fēng)險、提高效率、協(xié)同提升，真正實現(xiàn)平臺公司的轉(zhuǎn)型升級和城建資金的持續(xù)保障，在城市建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

四、平臺公司市場化的路徑選擇

1.梳理地方融資平臺的性質(zhì)，確立公益性融資平臺的合法地位。目前，中國地方政府融資平臺的清理規(guī)范工作正在全面推進中，一方面，必須用公共財政的理念審視地方政府的財政支出，如地方政府通過其融資平臺募集的資金并非用在社會公共利益，則應(yīng)當(dāng)堅決予以取締，或者劃清與政府的界限，以減少地方債務(wù)，化解風(fēng)險；另一方面，對承擔(dān)政府投資項目融資功能的平臺，應(yīng)從“模式化”走向“制度化”，其法律地位應(yīng)當(dāng)?shù)玫矫鞔_歸宿，融資平臺的準(zhǔn)入門檻、資本金比例、運作條件、負(fù)債率限額、償債責(zé)任等都應(yīng)該有法可依、依法運行。

2.構(gòu)建合理組織架構(gòu)，優(yōu)化管控模式。地方政府融資平臺依靠地方政府的信用進行運作，管理上體現(xiàn)一定的行政色彩，投融資活動由地方政府的直接主導(dǎo)或間接控制，具有典型的公益性，但同時，這類平臺多以國有獨資公司的組織形式出現(xiàn)，是獨立的法人實體，兩者的屬性大相徑庭。比如重慶市地產(chǎn)集團已列入全國土地儲備機構(gòu)名錄，屬于典型的事業(yè)法人，三大職能“土地儲備、公益項目建設(shè)、公租房建設(shè)”均為非盈利性質(zhì)，因此要適應(yīng)市場經(jīng)濟，走市場化運作之路，必須在組織上轉(zhuǎn)型升級，再造集團公司，充分發(fā)揮其市場主體作用，可以考慮形成兩層公司：首層是平臺公司，兼具政府職能和公益性功能，包括土地儲備、公益項目及公租房建設(shè)；第二層則是實業(yè)公司，以利潤為導(dǎo)向，包含房地產(chǎn)開發(fā)、資產(chǎn)經(jīng)營及金融投資等。實業(yè)公司可以采取合資或合作方式，大力引進社會資本，進行完全市場化運作，條件成熟還可以上市。

3.創(chuàng)新經(jīng)營模式，發(fā)展多元業(yè)務(wù)拓展融資渠道。地方融資平臺融資渠道以銀行信貸為主，輔之以發(fā)行企業(yè)債券、信托產(chǎn)品、定向發(fā)債等直接融資方式，除此之外，還可以創(chuàng)新經(jīng)營模式，通過資產(chǎn)證券化、股權(quán)融資方式、產(chǎn)權(quán)交易以及跨境人民幣融資、發(fā)展外商融資租賃業(yè)務(wù)、申請專項外匯貸款等多元融資渠道低成本地進行融資，募集資金。

以重慶市地產(chǎn)集團為例，可作如下建議：

一是創(chuàng)新土地經(jīng)營模式，不僅是簡單地“五通一平”或“七通一平”開發(fā)后出讓，而是在土地整治過程中持有物業(yè)，物業(yè)形態(tài)可根據(jù)地塊的規(guī)劃性質(zhì)選擇，如在北部新區(qū)等中高端商品房集中的地塊，修建醫(yī)院、購物中心、老年會所等，引進專業(yè)的管理機構(gòu)進行運營；在釣魚嘴半島這類集休閑、商住于一體的地塊修建游艇碼頭、引入游艇俱樂部，建酒店會議中心等；還可以與保稅港公司合作，開辦免稅商場等?？傊?，通過持有物業(yè)培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)集聚，不僅大幅度提升地塊價值，在土地出讓后保證增值收益，同時還可以將持有物業(yè)的租金通過證券化的形式賣掉，或者直接進行產(chǎn)權(quán)交易獲取收益，都可以保證集團有非常穩(wěn)定可觀的現(xiàn)金流。

二是在公益項目和公租房建設(shè)過程中沉淀一批優(yōu)良的商業(yè)資產(chǎn)，加上房地產(chǎn)開發(fā)的物業(yè)等，按市場化運作管好用好這些資產(chǎn)，使其成為集團可持續(xù)發(fā)展的重要資源。

三是構(gòu)建地產(chǎn)+金融+經(jīng)營的商業(yè)地產(chǎn)發(fā)展模式，把做實體與做金融緊密結(jié)合起來，打造強大的投融資平臺。如策劃組建地產(chǎn)基金公司，通過這個平臺將自持物業(yè)證券化。對內(nèi)，可支撐其他版塊的現(xiàn)金流，成為內(nèi)部銀行；對外，運用這個平臺，投資風(fēng)險小、回報高的優(yōu)質(zhì)項目和產(chǎn)業(yè)。金融與地產(chǎn)相結(jié)合，實現(xiàn)地產(chǎn)集團的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

參考文獻：

[1]重慶市統(tǒng)計年鑒(2007—2012)[K].北京：中國統(tǒng)計出版社，2008—2013.

[2]張季.多視角的城市土地利用[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2006.

[3]崔霞.建立全市統(tǒng)一土地投融資平臺[N].深圳商報，2011-07-07(A03).

[4]越秀地產(chǎn)股份有限公司.廣州IFC地產(chǎn)+金融營運典范[J].城市開發(fā)，2012，(22)：38-39.

[責(zé)任編輯 陳鳳雪]

收稿日期：2014-04-09

作者簡介：楊曉帆（1979-），女，重慶人，經(jīng)濟師，碩士研究生，從事地產(chǎn)經(jīng)濟研究。

endprint