環(huán)保費改稅：“誰污染誰治理”？

沈立

近年來，環(huán)保、財政、稅務等相關部門積極推動環(huán)境保護費改稅。什么是費改稅？它有何重要的意義？又要如何循序漸進地開展？

十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要深化財稅體制改革，把高耗能、高污染產品納入征稅范圍，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅。環(huán)保領域的“正稅清費”已被提上日程。

排污費由來已久

2002年1月，國務院通過的《排污費征收使用管理條例》規(guī)定，排污者應當依照《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》及《環(huán)境噪聲污染防治法》的相關規(guī)定，繳納相應的排污費。然而，排污收費雖然在實踐中不斷得到完善，但仍存在諸多不足。征收標準過低、缺乏必要的強制手段等現(xiàn)狀往往造成企業(yè)違法成本低，守法成本高。而且排污費收入主要歸地方財政，難以保證不會出現(xiàn)以費代管的現(xiàn)象。

業(yè)內專家指出，“由于條例制定的時間比較早，當中的許多規(guī)定顯然已經不適應當今社會需求。”例如該條例只是從源頭擬定排污費用的收費標準，對促進企業(yè)提高治污能力缺乏激勵，對企業(yè)超量排污也缺乏必要的約束，導致不少企業(yè)在繳納完排污費之后便公然排污?！皸l例規(guī)定的排污費收費標準較低。”以二氧化硫為例，按照國家標準，依據廢氣污染物每當量的征收金額，每千克收取0.6元。但是，二氧化硫的實際治理成本遠遠高于這個標準，從目前實際操作來看，二氧化硫每千克的治理成本高達1.95元。中國當下的現(xiàn)實是，排污企業(yè)在獲得微小利潤時，卻在對環(huán)境造成巨大破壞。環(huán)境修復成本與企業(yè)利潤不成正比。

“如果能通過改革，以法律形式確立環(huán)境保護的地位，把一種并不具有法律效力的收費，變成具有法律效力的稅收制度，這將在一定程度上解決目前排污費征收標準過低、征收手段較弱和政策剛性不足等問題，可以更好地承擔起對于環(huán)境保護的責任?！睒I(yè)內人士分析道。

環(huán)境形勢呼喚改革

去年以來，霧霾在全國范圍內持續(xù)肆虐，遼寧省則首次給其轄下8個城市開出“霧霾罰單”，這筆總額約為 5420萬元的罰繳資金將全部用于治理環(huán)境空氣質量。這則消息見報后，一度引發(fā)了人們熱議。人們對政府加強環(huán)境監(jiān)管的這一舉措普遍持肯定態(tài)度，但也有人表示擔憂：單純罰款可能難以收到持久成效，是不是明年霧霾無法改善還要繼續(xù)罰呢？除此之外，也有人表示用財政資金繳納環(huán)境空氣質量考核罰金，是否與“誰污染、誰治理”的原則相沖突？對此專家指出，目前國家在治污方面經濟處罰主要針對企業(yè)，而遼寧省對城市的環(huán)保處罰，實際上是把處罰資金轉嫁到老百姓身上，對于排污企業(yè)來說反而可能是有利的，這樣其實不利于污染源頭排放的監(jiān)管。因此要揪出環(huán)境違法企業(yè)，環(huán)保處罰最終應落在污染企業(yè)身上才能避免先污染后治理的老路。

事實上，一方面是人們對推進生態(tài)文明建設的呼聲越來越高，另一方面是造成環(huán)境污染的源頭得不到有力的遏制，盡管國家于此可謂想盡辦法，然而排污費征收上的諸多門檻，環(huán)保處罰上限又過低，按日處罰政策還沒普及落實，環(huán)境訴訟受冷等等因素使污染處罰屢屢受挫，違法企業(yè)得不到應有的懲處，污染治理最終還是由政府“埋單”。

費改稅是大勢所趨嗎？

2013年年底，十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要深化財稅體制改革，把高耗能、高污染產品納入征稅范圍，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅。

其實，早在2011年10月，國務院發(fā)布的《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》上就提出，要實施有利于環(huán)境保護的經濟政策，積極推進環(huán)境稅費改革，研究開征環(huán)境保護稅。2011年12月，李克強總理在第七次全國環(huán)境保護大會上提出，開征環(huán)境保護稅對于“清費立稅”、促進企業(yè)強化環(huán)保具有重要作用，要抓緊研究立法和開展試點。

財政部財科所副所長蘇明接受媒體采訪時表示，在環(huán)境保護方面，我國過去也有相應的制度安排，其中一個主要的制度安排就是對主要污染排放物征收排污費。在他看來，近期環(huán)境保護稅費改革的一個主導方向是把排污費“改”成稅收。

事實上，綜觀世界上的先進國家，財政收入都是由稅收和收費二者組成的，以稅為主，以費為輔，一般稅收占90%以上。各國規(guī)范化的收費一般只有三類：一是規(guī)費，即指國家機關為居民和團體提供特殊服務或實施行政管理所收取的手續(xù)費和工本費。二是使用費，即“為交換公共部門所提供特殊商品和服務而進行的支付”，凡是公共部門可以通過市場提供的商品和服務就可以采用收費形式。三是其他少量雜項收入，如國有資產管理收入、外事服務收入等。

短期影響不大

業(yè)內人士指出，開征環(huán)境稅的好處還是有多方面的。一是可以提高污染企業(yè)的營運成本，有利于企業(yè)優(yōu)勝劣汰，倒逼高耗能、高污染類企業(yè)增強保護生態(tài)環(huán)境的動力，用價格、稅收機制等手段關閉污染源。二是取消排污費，推行環(huán)境稅，“正稅清費”有利于維護國家稅制的統(tǒng)一，與國際接上軌。三是有利于增加財政收入，為治理環(huán)境提供財政資金支持。

但與此同時，也有人擔心環(huán)保稅一方面會加大企業(yè)稅負，企業(yè)最終也會把這部分稅負轉嫁到消費者身上；另一方面，環(huán)保稅可能會重蹈土地增值稅和資源稅的覆轍，對環(huán)境保護不會有多少實質性的效果。

對此，有財稅專業(yè)人士則表示，企業(yè)繳納環(huán)保稅的成本肯定是要轉嫁一部分到消費者身上，但是這種轉嫁應該算在企業(yè)的生產成本以內。因為過去企業(yè)并沒有把環(huán)境的成本算入到生產成本當中，而是讓社會來承擔環(huán)保成本，讓老百姓用健康去承擔。從另一方面來說，對一些高污染高排放的企業(yè)而言，“費改稅”只是把以前的排污費轉變?yōu)槎愂招问剑^對金額不會增加太多，環(huán)保稅可能不會給它們帶來很大稅收壓力?！百M改稅”更多是制度層面的完善，短期內不會給企業(yè)帶來太大變化。

具體操作還要完善

“費改稅”在我國并非沒有先例，而在環(huán)保領域推行“費改稅”必須面臨的一個核心問題是標準如何確定，這恐怕是開征環(huán)境保護稅一個最大的難點。專家認為，如果稅率水平與現(xiàn)行排污費標準持平就顯得偏低了，起不到對污染排放懲罰的作用。如果把標準定得過高，又會在一定階段內大大增加相關行業(yè)企業(yè)的成本。真正操作起來，開征初期主要污染物的稅率水平也許應該高于現(xiàn)行排污收費標準，低于治理成本。長遠來講，隨著經濟發(fā)展和經驗的逐步累積，稅率可以逐漸提高，再通過征稅覆蓋治理成本。

此外，環(huán)境稅屬于外部成本，需要通過政府干預將它合理地納入社會成本，因此政府也可以著手完善相關法律。稅務部門根據環(huán)保部的征收單統(tǒng)一收取企業(yè)的環(huán)境稅，集中資金用于專項環(huán)境治理。對此，蘇明認為，中國推出環(huán)境稅首先是將排污費改成稅收，也就是將目前對廢氣、廢水，以及二氧化碳、二氧化硫所征費用，首先改成稅，遵循“先易后難”、循序漸進的路線圖，在一些地方試點，試點成功并總結完善后再逐步推開。等條件成熟了，再對噪聲、固體廢棄物等其他項目征收環(huán)境稅。

Tips

何為費改稅

費改稅，也稱稅費改革，是指在對現(xiàn)有的政府收費進行清理整頓的基礎上，用稅收取代一些具有稅收特征的收費，通過進一步深化財稅體制改革，初步建立起以稅收為主，少量的、必要的政府收費為輔的政府收入體系。其實質是為規(guī)范政府收入機制而必須采取的一項重大改革舉措。endprint