水資源稅研究及對(duì)我國(guó)的啟示

何萍

摘 要：自2016年7月1日起，我國(guó)全面推行資源稅改革，資源稅是調(diào)節(jié)資源配置效率的有效手段，目前在河北試點(diǎn)征收水資源稅，開(kāi)啟改革資源稅的序幕。本文對(duì)國(guó)外水資源稅實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹，結(jié)合我國(guó)水資源收費(fèi)制度的現(xiàn)狀，分析了我國(guó)現(xiàn)有水資源核算存在的不足，研究和構(gòu)建我國(guó)水資源收費(fèi)制度改革的必要性，并提出了改革我國(guó)水資源稅費(fèi)的建議。

關(guān)鍵詞：水資源稅；水會(huì)計(jì)準(zhǔn)則；費(fèi)改稅

一、引言

自2016年7月1日起，我國(guó)全面推進(jìn)資源稅改革。預(yù)計(jì)還逐步將森林、草場(chǎng)等納入征稅范圍。當(dāng)前我國(guó)征收的資源稅主要以礦產(chǎn)資源和鹽為主，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)在資源的重要性已經(jīng)被大家所認(rèn)識(shí)，而且構(gòu)成資源稅的內(nèi)容延伸了很多。從水資源稅開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)行，為資源稅改革邁出新的一步。

對(duì)于水資源稅的征收方式，許多學(xué)者考慮用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)水資源供需矛盾，而價(jià)格是節(jié)約用水的重要參數(shù)。例如，

R.Askley（1992）探討了居民最大和非最大用水量，證明需水最大價(jià)格彈性是非最大的價(jià)格彈性的2倍。甘泓、高敏雪等（2009）開(kāi)展的聯(lián)合國(guó)水環(huán)境—經(jīng)濟(jì)核算體系的研究和試點(diǎn)工作，更是從國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)的角度，提出了開(kāi)展水資源核算的一套體系。2012 年，澳大利亞出臺(tái)《澳大利亞水會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第1號(hào)》和《澳大利亞水會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第2號(hào)》，構(gòu)成了澳大利亞會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，對(duì)我國(guó)水資源會(huì)計(jì)體系建立有重要意義。2013年，中共十八屆三中全會(huì)明確指出我國(guó)要開(kāi)展水資源確權(quán)登記和水權(quán)交易制度，這對(duì)水資源核算方式提出了明確要求。

二、國(guó)外水資源稅實(shí)踐及特點(diǎn)

水資源稅政策作為一種控制水資源需求量、保護(hù)水環(huán)境的經(jīng)濟(jì)工具，已為許多國(guó)家所采用。它指政府通過(guò)頒布取水許可證來(lái)管理取水者從水源地直接取水權(quán)力，并對(duì)取水許可的擁有者征收相應(yīng)稅或費(fèi)。每個(gè)國(guó)家的水資源征收的政策有所不同。

（一）國(guó)外水資源稅收政策比較

（二）國(guó)外水資源稅政策的共性。第一，稅費(fèi)收入專款專用。比如俄羅斯征收的水資源稅，資金主要用于水資源的開(kāi)發(fā)和利用。收到資金建立水資源管理基金，對(duì)一些相關(guān)水資源項(xiàng)目投資。在《俄羅斯聯(lián)邦水法典》中還規(guī)定水資源稅不同稅種的分配和使用要求。第二，合理劃分中央和地方的責(zé)任。荷蘭則由省級(jí)水資源管理委員會(huì)征收，顯示其民主、公平。俄羅斯水資源稅是有水利、環(huán)保等部門通力合作，發(fā)揮各部門的優(yōu)勢(shì)。在水資源稅稅基和稅率確定方面，地方政府可以根據(jù)本地實(shí)際制定更為合理的稅率，享有更大的自主權(quán)。第三，多形式稅率。在德國(guó)，不同地區(qū)根據(jù)水資源的采用從量征收水資源稅，但各州間稅率存在差異。荷蘭對(duì)地表的水污染稅根據(jù)不同地區(qū)的保護(hù)力度征收不同的稅率，也告知我們水資源稅稅收設(shè)定不宜過(guò)高或者過(guò)低。

三、中國(guó)的水資源稅費(fèi)發(fā)展現(xiàn)狀

2016年，河北開(kāi)始試行水資源稅征收。近幾年國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，將水資源管理、水價(jià)改革、水權(quán)交易等納入生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，還探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。

資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)水利部

根據(jù)國(guó)家水利部數(shù)據(jù)，2014年對(duì)主要分布在北方17省平原區(qū)的2071眼水質(zhì)監(jiān)測(cè)井進(jìn)行了監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，地下水水質(zhì)總體較差。評(píng)價(jià)全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)3027個(gè)，符合水功能區(qū)限制納污紅線主要控制指標(biāo)要求的2056個(gè)，達(dá)標(biāo)率為67.9%。

從表1、表2的數(shù)據(jù)說(shuō)明，當(dāng)前我國(guó)對(duì)地表水、地下水的依賴度較高，水污染較嚴(yán)重，而對(duì)于水資源的征收方式單一，標(biāo)準(zhǔn)分類不同、超計(jì)劃收取水資源費(fèi)制度未普遍落實(shí)等問(wèn)題?，F(xiàn)階段在水資源稅費(fèi)征收上還存在很多的不足，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，水資源收費(fèi)執(zhí)行力度不強(qiáng)。相關(guān)管理部門對(duì)水資源的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有所差異，企業(yè)與監(jiān)管部們可以有議價(jià)空間，沒(méi)有嚴(yán)格的執(zhí)行力度，使水資源造成巨大的浪費(fèi)。國(guó)外對(duì)于水資源的管理，為使其可持續(xù)發(fā)展，采用水資源稅的形式明確收稅的義務(wù)，使其具有強(qiáng)制性和無(wú)償性，讓人們認(rèn)識(shí)到水資源重要性。

第二，稅收收入分配不合理。我國(guó)自然資源歸國(guó)家所有，對(duì)于資源收入（除石油資源稅）分配歸地方所有。資源稅也是地方財(cái)政收入不可忽視的一部分，地方為了短期利益，可能對(duì)各種資源大肆開(kāi)發(fā)，而水資源的使用都不可或缺，對(duì)于水的使用會(huì)造成大量浪費(fèi)和不合理使用，對(duì)環(huán)境也會(huì)造成破壞。這不利于國(guó)家對(duì)資源統(tǒng)一的規(guī)劃，會(huì)出現(xiàn)“資源詛咒”的現(xiàn)象。

第三，缺乏專門的政策保護(hù)水資源。國(guó)家出臺(tái)了許多水利改革措施，為開(kāi)展水會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的制定提供了好時(shí)機(jī)。對(duì)于水資源的管理，取水證制度由縣級(jí)以上人民政府對(duì)其實(shí)施和監(jiān)管，縣級(jí)以上財(cái)政部門、價(jià)格部門負(fù)責(zé)收取水費(fèi)，而水污染費(fèi)由環(huán)保部門負(fù)責(zé)?？蓻](méi)有相關(guān)立法確定各部門間的職能分配，對(duì)水資源的管理也沒(méi)有明確的管理規(guī)定，導(dǎo)致收費(fèi)有差異。

四、國(guó)外水資源稅政策對(duì)中國(guó)的啟示

經(jīng)過(guò)幾十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)的水資源日益枯竭且污染越發(fā)嚴(yán)重，急需重視對(duì)水資源保護(hù)，借鑒國(guó)外的水資源稅管理方式，制定符合我國(guó)水資源稅費(fèi)的征收管理方式。

第一，加強(qiáng)不同機(jī)構(gòu)之間的合作。保障生態(tài)環(huán)境用水不僅僅是一個(gè)部門的職責(zé)，它涉及多個(gè)政府部門或者機(jī)構(gòu)。大多數(shù)事務(wù)的管理都不是一個(gè)部門能夠單獨(dú)完成的，主要考慮是有關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)如何分工、如何合作或者配合的問(wèn)題。在水資源管理過(guò)程中，我國(guó)的各部門或者機(jī)構(gòu)可以將職責(zé)劃分明確，將機(jī)構(gòu)間配合程序規(guī)定得具體、可行。

第二，根據(jù)我國(guó)流域差異以及行業(yè)特點(diǎn)設(shè)置相應(yīng)靈活的差別稅率。我國(guó)的水資源分布廣泛，開(kāi)采難度和方式各有不同，對(duì)于不同的地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源的狀況以及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對(duì)于用水的單位和個(gè)人能把交稅資源稅當(dāng)作一種義務(wù)，設(shè)置適用于當(dāng)?shù)仂`活的差別稅率。而對(duì)于國(guó)家大力扶持的農(nóng)業(yè)及其他特殊行業(yè)，可以給予相關(guān)的優(yōu)惠措施。另外，制定一些節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于在節(jié)水環(huán)保方面表現(xiàn)優(yōu)異的企業(yè)，可以給予適當(dāng)?shù)臏p免或退稅獎(jiǎng)勵(lì)措施。

第三，加快水資源 “費(fèi)改稅”轉(zhuǎn)型。目前在河北開(kāi)始試行水資源稅費(fèi)改革，將地表水和地下水納入征稅范圍，實(shí)行從量定額計(jì)征，對(duì)高耗水行業(yè)、超計(jì)劃用水以及在地下水超采地區(qū)取用地下水，適當(dāng)提高稅額標(biāo)準(zhǔn)，正常生產(chǎn)生活用水維持原有水平不變?？梢杂行Оl(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，并與其他政策措施相互配合、形成合力，有效抑制地下水超采和不合理用水需求，促進(jìn)水資源高效利用，推動(dòng)形成節(jié)約保護(hù)水資源的社會(huì)環(huán)境。對(duì)于成效還有待時(shí)間觀察，不過(guò)水資源稅費(fèi)改革是勢(shì)在必行。

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