胡 熠， 黎元生

(1.福建省委黨校行政學(xué)院區(qū)域生態(tài)環(huán)境公共治理研究基地，福建 福州 350001；2.福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350007)

建設(shè)社會主義生態(tài)文明的核心是要確立人與自然和諧、平等、共存共榮的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是要建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。水是生命之源，土是生存之本，保護(hù)土地和水資源不僅是改善生存條件、生態(tài)環(huán)境和治理江河的根本措施，也是社會主義生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。改革開放以來，福建省水土保持工作堅持長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的策略，既突出重點(diǎn)區(qū)域防治，抓好水土流失區(qū)域的綜合治理，又注重制度建設(shè)，加強(qiáng)頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，探索工作機(jī)制創(chuàng)新，完善水土保持工作政策體系，水土保持工作取得顯著成效。然而，當(dāng)前福建省水土保持工作仍面臨艱巨任務(wù)：水土流失區(qū)大多處于二、三重山交通偏遠(yuǎn)地區(qū)，治理難度大；有的地方水土保持預(yù)防監(jiān)督工作滯后，一些礦區(qū)和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成新的水土流失現(xiàn)象屢有發(fā)生；水土流失治理區(qū)生態(tài)功能比較脆弱，防火、防亂砍濫伐和防病蟲害等“三防”任務(wù)繁重；暴雨和洪水等自然災(zāi)害造成的水土流失依然比較嚴(yán)重；水土保持部門人員編制不足，執(zhí)法力度不夠；水土保持信息化系統(tǒng)平臺亟須建設(shè)。因此，有必要總結(jié)福建水土治理經(jīng)驗(yàn)，深化體制機(jī)制改革，完善水土保持制度，探索建立符合可持續(xù)發(fā)展要求的水土保持長效機(jī)制。

一、福建水土保持工作機(jī)制的探索與成效

(一)初步形成了穩(wěn)定運(yùn)行的水土保持工作機(jī)制

經(jīng)過各地多年的探索和實(shí)踐，福建走出了一條符合省情實(shí)際、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的水土流失治理新路子，初步形成了“政府主導(dǎo)、群眾主體、社會參與、市場運(yùn)作、統(tǒng)籌施策、典型示范”的水土保持工作機(jī)制。

1．強(qiáng)化政府的輿論宣傳、規(guī)劃引領(lǐng)、資金籌措、組織協(xié)調(diào)和行政監(jiān)管職能。福建各地注重水土保持宣傳活動，堅持面向社會、領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)生、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主和施工單位、農(nóng)民等開展水土保持宣傳教育，認(rèn)真開展水土保持宣傳教育進(jìn)人大、進(jìn)政府、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)基層、進(jìn)社會的“六進(jìn)”等工作，努力提高全社會的生態(tài)安全意識和責(zé)任意識。制定和實(shí)施水土治理總體規(guī)劃，建立水土流失治理項(xiàng)目庫，按照輕重緩急，確定水土治理的階段性任務(wù)，完善行政責(zé)任分工和目標(biāo)考核機(jī)制，不斷推進(jìn)工作機(jī)制創(chuàng)新。如泉州市將水土保持工作納入“五大戰(zhàn)役”范圍，列為各級政府績效考核的重要內(nèi)容，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀；大田縣在全省率先成立了縣級生態(tài)綜合執(zhí)法局，實(shí)行河長負(fù)責(zé)制,等等。

2．堅持把人民群眾作為治理水土流失的主體和力量源泉。農(nóng)民既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的微觀經(jīng)濟(jì)主體，又是水土保持乃至生態(tài)建設(shè)的主力軍。只有正確處理農(nóng)民要“票子”(收入增長)、地方政府要“面子”(政績考核)與中央政府要“被子”(生態(tài)保護(hù))的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益與國家生態(tài)利益的兼容，才能為生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)凝聚正能量，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的良性互動。福建將水土流失治理、整體生態(tài)保護(hù)與改善人民群眾生活三者緊密結(jié)合起來，堅持生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重、環(huán)境保護(hù)與民生改善并行，努力走水土流失治理的群眾路線。制定出臺優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民、合作社等主體進(jìn)行開發(fā)性治理；采取行政命令、村規(guī)民約，實(shí)行“封禁”與疏導(dǎo)相合，積極探索封禁治理配套措施，讓群眾成為水土治理的參與主體、責(zé)任主體和受益主體。建立群眾燃料補(bǔ)助制度，實(shí)行以電代燃料補(bǔ)貼政策，盡力解決封禁區(qū)域群眾生活用柴草問題。長汀、寧化、清流等縣級政府在水土流失重點(diǎn)治理區(qū)域?qū)κ芊饨绊懙霓r(nóng)民實(shí)施電價補(bǔ)貼；永定和上杭縣為水土流失區(qū)域的果園免費(fèi)提供種苗，配套完善路網(wǎng)和水網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施；長汀縣依托針織、輕紡等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，幫助封禁區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)。

3．建立優(yōu)惠政策引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)利益激勵、公共服務(wù)外包的市場運(yùn)作機(jī)制。福建省出臺了水土流失治理的財政補(bǔ)助和專項(xiàng)獎勵政策，帶動社會資本參與水土流失區(qū)域的開發(fā)性治理，挖掘水土流失區(qū)域資源的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)價值。引導(dǎo)開發(fā)主體把山地資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，增加農(nóng)民收入，真正實(shí)現(xiàn)“生態(tài)美”和“百姓富”的雙重目標(biāo)。如龍巖市按照“誰治理誰受益”的原則，建立山林權(quán)流轉(zhuǎn)制度，實(shí)行“誰種誰有、誰治理誰受益”的政策，推行承包、租賃、股份合作等治理開發(fā)模式，山林經(jīng)營權(quán)30年不變，帶動社會投資，形成了多元化籌集資金的格局。

4．完善政府、企業(yè)和公眾協(xié)同參與，政企學(xué)研一體化的社會共擔(dān)機(jī)制。引導(dǎo)山地資源、礦山資源和農(nóng)業(yè)資源開發(fā)企業(yè)與政府簽訂自主性環(huán)境保護(hù)協(xié)議，努力實(shí)施資源開發(fā)利用與生態(tài)治理改造同步策略，使水土保持工作成為企業(yè)的自覺行為。加大12369等環(huán)保舉報電話宣傳，充分發(fā)揮人大、政協(xié)和社會各界的監(jiān)督作用，采取重點(diǎn)檢查、輿論曝光等多種形式，不斷加大水土保持工作監(jiān)督力度。積極開展與高等院校及省水土保持試驗(yàn)站對接，建立水土保持院士工作站、水土保持博士后科研流動站、南方水土保持研究院等科研平臺，聘請行業(yè)專家、教授開展現(xiàn)場調(diào)查和技術(shù)指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)政企學(xué)研有機(jī)結(jié)合，建立起水土流失生態(tài)恢復(fù)治理的技術(shù)保障和支撐體系[1]。

5．遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、多措并舉和因地施策的水土保持技術(shù)路線。福建省堅持從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)區(qū)域自然條件，按照“一區(qū)一策”要求，圍繞“山水田林路”綜合規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計，認(rèn)真編制水土流失治理工作方案，因地制宜，創(chuàng)新治理理念和技術(shù)，以小流域?yàn)閱卧苿由锎胧?、工程措施和農(nóng)業(yè)技術(shù)措施有機(jī)結(jié)合，人工治理與自然恢復(fù)雙管齊下，創(chuàng)新實(shí)施“等高草灌帶”、“老頭松”施肥改造、陡陂地“小穴播草”等行之有效的治理模式。

6．發(fā)揮典型區(qū)域和項(xiàng)目在水土保持工作中的示范帶動作用。有重點(diǎn)、分步驟地將有限的水土保持資金投入福建省水土流失重點(diǎn)區(qū)域，鼓勵開展工作機(jī)制創(chuàng)新。實(shí)行邊治理、邊創(chuàng)新、邊總結(jié)、邊推廣，創(chuàng)新提升治理經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮長汀等地在福建省乃至我國水土保持工作中的先行示范作用。依托水土保持科普示范園，將水土保持科研、科技教育培訓(xùn)、實(shí)用技術(shù)應(yīng)用推廣與休閑觀光有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮了很好的宣傳、示范和帶動作用。

(二)福建省水土保持工作成效顯著

從主要技術(shù)指標(biāo)看，全省水土流失面積減少、強(qiáng)度減弱、分布有所優(yōu)化。據(jù)《2012年福建省水土保持公報》，福建省水土流失總面積從1985年的21130.09 km2降至2011年的12180.58 km2，減少了42.35%。典型地區(qū)水土流失治理取得明顯進(jìn)展。與2008年第一次水土流失衛(wèi)星遙感調(diào)查數(shù)據(jù)相比，2012年22個水土流失治理重點(diǎn)縣的水土流失面積減少了734.74 km2，水土流失率下降1.62%。主要江河輸沙量明顯減少(表1)。2012年，福建省主要江河總徑流量1217.26億 m3，比常年多30.5%；總輸沙量512.24萬 t，比常年少68.2%。其中，閩江徑流量814.41億 m3，比常年多41.5%；輸沙量188.13萬 t，比常年少72.6%。

表1 2008-2012年福建省主要江河流域面積、徑流量和輸沙量一覽表Table 1 Watershed area, river runoff and sediment delivery of main river in Fujian Province, 2008-2012

從宏觀層面看，水土保持工作具有顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，為福建生態(tài)省建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。水土保持工作提升了福建省森林覆蓋率和森林蓄積率，持續(xù)改善福建省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；減少了江河泥沙和面源污染物的輸入量，主要江河水質(zhì)達(dá)標(biāo)率維持在較高水平上。水土流失與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧開發(fā)有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，提高了山地利用率和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，提高了水土治理區(qū)農(nóng)民收入，增強(qiáng)了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力，促進(jìn)了人與自然和諧相處。

二、福建省水土保持工作機(jī)制存在的問題

(一)政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善

我國實(shí)行自然資源分部門多頭管理體制，山、水、林、地、路等分屬不同的部門管理。水土保持工作涉及到水利、財政、林業(yè)、環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)、國土資源等多個部門的協(xié)調(diào)配合，由于各個部門的職能和考核目標(biāo)存在差異，導(dǎo)致各職能部門在水土保持工作中權(quán)責(zé)利的分歧和矛盾，部門間的職能交叉和權(quán)利重疊，加大了協(xié)調(diào)的難度，削弱了水土保持政策的執(zhí)行力和執(zhí)行效果。如這些機(jī)構(gòu)之間總是立足于部門利益進(jìn)行水土流失治理的計算，水利部門統(tǒng)計水土流失治理面積僅包括流失斑的治理面積，即僅包括強(qiáng)化治理、坡耕地改造、崩崗治理等面積，不包括采用封禁、鞏固提升等治理的面積；而林業(yè)部門將水土流失重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)采取的樹種結(jié)構(gòu)調(diào)整、造林更新、森林撫育、封育提升等均作為已完成治理面積加以統(tǒng)計，旨在爭取更大的公共資源配置權(quán)力，并創(chuàng)造可享受的部門利益。水土保持相關(guān)職能部門間責(zé)任權(quán)利邊界模糊導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)溝通不暢、協(xié)作不力、相互推諉乃至扯皮的現(xiàn)象，造成公共行政效率低下。

(二)水土保持預(yù)防監(jiān)督執(zhí)法力度有待加強(qiáng)

(1)當(dāng)前，福建省部分地區(qū)水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)力量薄弱，個別地方水土保持監(jiān)督管理部門還屬于自收自支的單位，存在著機(jī)構(gòu)性質(zhì)與執(zhí)法任務(wù)不相匹配的現(xiàn)象，造成執(zhí)法經(jīng)費(fèi)少、設(shè)備差和人員配備不足等問題。(2)水土保持“三同時”制度落實(shí)不到位。目前，我國有關(guān)法律沒有規(guī)定對不編報方案即開工建設(shè)的業(yè)主進(jìn)行處罰的條文，僅有水利部的規(guī)章有相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)督促編報水土保持方案的操作難度大[2],開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目論證不充分，普遍存在先開工后補(bǔ)編水土保持方案或不編報水土保持方案的現(xiàn)象，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案申報率、執(zhí)行率和水土保持設(shè)施驗(yàn)收率有待提高，個別地方甚至存在政府行政干預(yù)現(xiàn)象，等等。這些問題的存在一定程度上制約著福建省水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的開展。

(三)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立

福建省水土保持資金是以中央財政轉(zhuǎn)移支付和省級財政投入為主，市、縣兩級配套資金比例較低。2013年3月省級水土保持計劃調(diào)整后，部分已招標(biāo)簽約的水土保持項(xiàng)目，由于到位資金嚴(yán)重不足導(dǎo)致其實(shí)施受阻。雖然2011年頒布實(shí)施的《中華人民共和國水土保持法》(以下簡稱《水土保持法》)第31條規(guī)定“將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度”，但這只是對水土保持生態(tài)補(bǔ)償作了原則性、指導(dǎo)性的規(guī)定。目前，尚未出臺具有可操作性的法規(guī)或細(xì)則，對水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面仍缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致水土保持“兩費(fèi)”(水土保持補(bǔ)償費(fèi)、水土流失防治費(fèi))征收難，水土保持生態(tài)破壞者繳納補(bǔ)償資金偏少，加劇了水土保持資金缺口。

(四)水土保持長效管護(hù)機(jī)制不健全

長期以來,地方政府對水土保持項(xiàng)目存在“重建設(shè)輕管護(hù)”的現(xiàn)象，由于各級財政和項(xiàng)目業(yè)主缺乏對項(xiàng)目后期管護(hù)的資金預(yù)算，配套資金到位率低，治理資金缺口大，造成水土流失治理速度慢、規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)低、綜合配套差，治理成果不能得到鞏固和提高，水土保持項(xiàng)目的持續(xù)生態(tài)效益面臨著巨大壓力。如一些地方林草建設(shè)工程，由于缺少后續(xù)的管護(hù)經(jīng)費(fèi)和管護(hù)工作投入，林草成活率低、保存率低，致使水土保持成果難以產(chǎn)生應(yīng)有的效益。

(五)水土保持觀念比較淡薄

一些縣(市、區(qū))政府因財政困難，在財政預(yù)算內(nèi)沒有安排水土保持專項(xiàng)資金。一些涉及國家、省、市大中型建設(shè)項(xiàng)目的企業(yè)，不愿意將水土保持補(bǔ)償費(fèi)納入企業(yè)生產(chǎn)成本，項(xiàng)目建設(shè)給當(dāng)?shù)卦斐蓢?yán)重的水土流失，既沒有治理也未交治理費(fèi)。對此，地方政府缺乏有效的執(zhí)法監(jiān)督手段。政府官員偏好經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而淡化環(huán)保指標(biāo)，部分山區(qū)縣由于大規(guī)模的山地開發(fā)造成水土流失面積增長較快，沿海局部地區(qū)由于礦山開發(fā)、交通建設(shè)、城市建設(shè)、能源開發(fā)等建設(shè)項(xiàng)目加大了水土流失的強(qiáng)度。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，部分開發(fā)建設(shè)業(yè)主水土保持責(zé)任意識淡薄，生產(chǎn)建設(shè)中急功近利、忽視生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)象仍較為普遍。群眾水土保持的意識有待加強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的形勢不容樂觀。

三、建立健全福建省水土保持長效機(jī)制的思路與對策

建立健全福建省水土保持長效機(jī)制，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞福建省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全國生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)大局，以水土資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境有效保護(hù)為目標(biāo)，以水土保持工作的薄弱環(huán)節(jié)作為深化改革的突破口，完善體制機(jī)制，建立兼顧相關(guān)者利益和激勵相容的水土保持法律法規(guī)體系，確保水土保持工作穩(wěn)定運(yùn)行并有效發(fā)揮預(yù)期功能，為搞好水土保持、建設(shè)美麗福建提供制度保障。當(dāng)前，要重點(diǎn)圍繞組織協(xié)調(diào)、預(yù)防監(jiān)管、資金保障和技術(shù)支撐等相對薄弱環(huán)節(jié)深化改革，建立水土保持“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)控和后果嚴(yán)懲”制度體系。

(一)完善水土保持組織協(xié)調(diào)機(jī)制

1.提升政府公共治理能力。(1)提升部門間協(xié)作水平。將福建省水土保持委員會和福建省水土保持領(lǐng)導(dǎo)小組的職能進(jìn)行整合、充實(shí)，健全運(yùn)行機(jī)制。依托省、市、縣各級水土保持委員會，加強(qiáng)各級政府對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)各部門明確責(zé)任、合理分工，建立契約，在資金、技術(shù)、信息等方面形成合力，提升部門間協(xié)作效率。各級政府涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的規(guī)劃時，要在報請審批前征求本級水利部門的意見。(2)落實(shí)水土保持目標(biāo)責(zé)任制。按照《水土保持法》的要求，在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，地方各級政府要嚴(yán)格實(shí)行水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度。2012年，福建省出臺了按照“屬地管理”原則實(shí)施水土保持的目標(biāo)責(zé)任制。要進(jìn)一步優(yōu)化、細(xì)化考核內(nèi)容，既要有水土保持組織、預(yù)防保護(hù)、綜合治理等宏觀層面的內(nèi)容，又要有結(jié)合水土保持方案申報率、執(zhí)行率和驗(yàn)收率，水土保持投入比重，水土保持科技貢獻(xiàn)率等具體量化指標(biāo)；既要有新增水土治理面積的考核，又要關(guān)注鞏固水土流失的情況，強(qiáng)化長期的效益評估。(3)建立水土保持考核獎懲制度。要進(jìn)一步細(xì)化福建省水土保持考核獎懲細(xì)則。各級政府除了要對水土保持目標(biāo)責(zé)任考核結(jié)果進(jìn)行例行通報外，還應(yīng)當(dāng)把考核結(jié)果與年度業(yè)績評價、獎懲以及干部使用掛鉤。對于注重工作機(jī)制創(chuàng)新、取得顯著水土治理業(yè)績的，在后續(xù)項(xiàng)目、資金等方面給予優(yōu)先安排。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對于那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成水土流失嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，要終生追究責(zé)任。

2.積極探索水土保持公共服務(wù)外包。水土保持工作實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)區(qū)域性的生態(tài)公共服務(wù)供給過程。省級政府既要盡可能地下放行政審批權(quán)限，增強(qiáng)地方政府的積極性和主動性，又要把市場能做的盡可能地交給市場，充分發(fā)揮市場機(jī)制在水土保持工作中的激勵作用。進(jìn)一步規(guī)范福建省水土保持方案審批、水土保持監(jiān)測資質(zhì)審核等行政審批事項(xiàng)，提高行政服務(wù)效率。推動地方各級政府積極采取各種市場化方式購買水土保持公共服務(wù)，除了水土保持方案技術(shù)審查之外，可以將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評估、水土保持監(jiān)測資質(zhì)技術(shù)審查、水土保持項(xiàng)目的績效評估等納入政府購買服務(wù)范圍[3]。進(jìn)一步制定鼓勵社會資本參與水土流失治理的優(yōu)惠政策，通過引入競爭機(jī)制和利用外部優(yōu)勢資源，將本應(yīng)由政府承擔(dān)的“歷史舊帳”，委托私人部門或非盈利部門來完成，而政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督合同的履行，并支付報酬。進(jìn)一步規(guī)范水土保持服務(wù)外包程序，采取市場化運(yùn)作，實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，遴選有資質(zhì)的企業(yè)或業(yè)主參與水土流失治理，并通過行業(yè)協(xié)會等第三方組織進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)管、績效評估。

(二)規(guī)范水土保持全過程預(yù)防監(jiān)督機(jī)制

1.確立水土保持規(guī)劃的權(quán)威性和指導(dǎo)性。抓緊編制福建省各級各類水土保持規(guī)劃，確立水土保持規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性和權(quán)威性，發(fā)揮水土保持規(guī)劃的頂層設(shè)計作用和指導(dǎo)性功能，強(qiáng)化水土保持規(guī)劃在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用。水土保持工作作為各級地方政府生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，要確保其在地方財政一般性轉(zhuǎn)移支付中占有相應(yīng)位置。

2.強(qiáng)化水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力和水平。根據(jù)福建省水土保持工作的目標(biāo)任務(wù)，應(yīng)扎實(shí)推進(jìn)福建省水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)，進(jìn)一步充實(shí)基層機(jī)構(gòu)和隊伍，增加人員編制，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)增強(qiáng)基層水土保持部門的執(zhí)法力量。(1)嚴(yán)格落實(shí)水土保持“三同時”制度。切實(shí)抓好建設(shè)項(xiàng)目中水土保持設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用的水土保持“三同時”制度，把好水土保持方案審批關(guān)、水土保護(hù)監(jiān)督管理關(guān)和水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收關(guān)，依法加強(qiáng)水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收與管理。(2)強(qiáng)化森林“三防”(防火、防亂砍濫伐和防病蟲害)任務(wù)。針對現(xiàn)行護(hù)林員聘用管理機(jī)制不合理、管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足、管護(hù)壓力大和管護(hù)成效差等問題，可考慮推廣連城、寧化等地的管護(hù)模式，以縣(市、區(qū))或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位集中管理公益林，統(tǒng)一配備專職護(hù)林員，建立比較穩(wěn)定的封禁治理管護(hù)機(jī)制，促進(jìn)自然生態(tài)修復(fù)。同時，在中央和省級政府下?lián)艿纳稚鷳B(tài)效益補(bǔ)償基金中，將直接管護(hù)費(fèi)支出比例提高到30%，專項(xiàng)用于提高專職護(hù)林員工資和獎勵，強(qiáng)化考核和獎懲，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。

3.加快建立水土保持損害賠償制度。要根據(jù)《水土保持法》，加快出臺“福建省水土保持條例”，建立福建省水土保持損害賠償制度。對于破壞水土保持設(shè)施的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令其停止違法行為、恢復(fù)原狀或賠償損失，并可處以罰款。適時借鑒美國以人為本的懲罰制度，對于違法者屬無意或是危害性認(rèn)識不足所造成的水土流失，水土保持部門可以提供成本分?jǐn)傎Y助，幫助業(yè)主糾正違法行為，共同開展水土治理；如果業(yè)主在規(guī)定時間內(nèi)沒有采取任何改正措施，或是治理效果不符合要求，再對其采取刑事處罰措施。廣泛依靠各類民間組織及公眾的自覺保護(hù)和相互監(jiān)督，賦予公民環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

4.探索水土流失治理項(xiàng)目的管護(hù)結(jié)合機(jī)制。水土流失治理項(xiàng)目具有“三分建七分管”的特點(diǎn)，要根據(jù)水土保持工程的性質(zhì)，分類明確管護(hù)主體，提高項(xiàng)目的使用壽命，發(fā)揮項(xiàng)目的使用功能。針對福建省小流域、崩崗、坡耕地等水土保持工程的后續(xù)管護(hù)機(jī)制缺失現(xiàn)狀，要完善水土流失治理效益的評估機(jī)制，制定和完善水土治理監(jiān)測評估指標(biāo)體系，及時提供動態(tài)監(jiān)測評估信息，逐步建立水土治理統(tǒng)計信息發(fā)布制度；實(shí)施水土流失治理建設(shè)項(xiàng)目的長期生態(tài)效應(yīng)評估制度，鞏固既有的水土流失治理成果，確保治理成效不退化。(1)小流域環(huán)境整治工程應(yīng)當(dāng)由所在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負(fù)責(zé)后續(xù)管護(hù)。借鑒推廣大田縣的河長負(fù)責(zé)制，明確縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對小流域水土治理、環(huán)境整治等工程的后期管護(hù)職責(zé)，并輔以適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼。(2)坡地茶果園、坡耕地改造的水土保持工程應(yīng)當(dāng)由受益主體負(fù)責(zé)后續(xù)管護(hù)。對坡地茶果園、坡耕地改造的水土保持工程雖然也是公益性項(xiàng)目，但它具有明顯的正外部效應(yīng)，具有明確的受益主體，應(yīng)當(dāng)由受益的種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社等業(yè)主負(fù)責(zé)管護(hù)，改變當(dāng)前財政大包大攬的做法，各級財政專項(xiàng)資金只能給予定額補(bǔ)助。(3)納入村民“一事一議”的水土保持工程由村委會負(fù)責(zé)后續(xù)管護(hù)。將政府定額補(bǔ)助和農(nóng)民投工投勞相結(jié)合，由村委會作為集體代表承擔(dān)后期管護(hù)責(zé)任。政府在安排“以獎代補(bǔ)”資金預(yù)算時，要提留5%～10%作為項(xiàng)目后續(xù)管護(hù)資金，由村委會負(fù)責(zé)具體實(shí)施管護(hù)任務(wù)。

(三)建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

1.明晰水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w。對于“新賬”——新建和在建的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目所造成的水土流失，堅持“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰造成水土流失誰治理、誰影響水土保持功能誰補(bǔ)償”和“確保不欠新賬”的原則，明確開發(fā)建設(shè)企業(yè)就是水土保持的補(bǔ)償主體。探索實(shí)行水土保持生態(tài)功能恢復(fù)保證金制度。要求開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主根據(jù)生態(tài)環(huán)境發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目所處區(qū)域的水土資源狀況、項(xiàng)目對水土資源影響評價及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，編制和實(shí)施水土保持方案，并繳納一定的保證金。水利水土保持部門在開發(fā)建設(shè)期間按照水土保持設(shè)施進(jìn)度逐年下?lián)鼙ＷC金，及時為水土保持設(shè)施建設(shè)提供資金支持。對于“舊賬”——由于歷史原因造成的水土流失，難以明確水土保持的生態(tài)補(bǔ)償主體，可以采取以下思路：(1)實(shí)行開發(fā)性治理。對于兼有潛在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的水土流失治理，按照“誰受益，誰治理”的原則，鼓勵農(nóng)民、企業(yè)和其他社會組織前來承包、租賃進(jìn)行開發(fā)治理。將水土流失山地納入集體林權(quán)制度改革范圍，享受國家林改政策，發(fā)放林權(quán)證；將水土流失治理承包、租賃期限延長至 50～70 年，建立開發(fā)性治理中地權(quán)和林權(quán)明晰、穩(wěn)定和可流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，賦予更加完整的財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)；制定比扶持商品林發(fā)展更優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)政策支持水土流失山地的開發(fā)性治理。(2)實(shí)行保護(hù)性治理。對于單純具有生態(tài)效益的水土流失治理，政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任?？梢栽O(shè)立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，負(fù)責(zé)水土保持資金的統(tǒng)一管理、水土保持項(xiàng)目的招投標(biāo)、投融資，以及水土保持管護(hù)體系建設(shè)。有條件的地方，可以積極探索水土保持管護(hù)的專業(yè)化服務(wù)、市場化運(yùn)作機(jī)制。

2.多渠道籌集水土保持生態(tài)補(bǔ)償資金?！端帘３址ā返?1條規(guī)定：國家加強(qiáng)江河源頭區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失的預(yù)防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度。除了要繼續(xù)向中央政府爭取更多的財政支持外，還要努力增加各級地方政府財政預(yù)算，建立水土保持受益地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制，形成長期、穩(wěn)定、多元的籌資體系[4]：(1)設(shè)立水土保持生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。各級政府依照《水土保持法》的要求，在財政預(yù)算中將水土保持經(jīng)費(fèi)單列；加強(qiáng)省級統(tǒng)籌，從礦山開采、土地出讓收益中提取一定比例的資金用于水土流失治理。(2)建立水土保持受益地區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制。流域是一個自然生態(tài)系統(tǒng)，按照“保護(hù)優(yōu)先，合理補(bǔ)償，監(jiān)測為據(jù)，以補(bǔ)促治”原則，歸并閩江、九龍江流域試行的上下游水環(huán)境和森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策，建立綜合反映上游地區(qū)森林管護(hù)、環(huán)境治理和水土保持等生態(tài)效益的流域上下游生態(tài)補(bǔ)償體系。將上下游行政交界斷面涇流量、輸沙量、主要污染物削減量等水文指標(biāo)和上游地區(qū)森林覆蓋率、森林蓄積率等生態(tài)建設(shè)指標(biāo)作為主成份因子，按照一定的權(quán)重確定綜合系數(shù)，作為上下游生態(tài)補(bǔ)償資金浮動的依據(jù)。如果行政交界斷面涇流量和輸沙量為常年水平、水質(zhì)為Ⅲ類，就按基準(zhǔn)給予補(bǔ)償；如果輸沙量下降20%、水質(zhì)達(dá)Ⅱ類，補(bǔ)償金額就上浮30%；如果輸沙量增長20%、水質(zhì)下降為Ⅳ類，就按基準(zhǔn)的30%給予賠償。生態(tài)補(bǔ)償基準(zhǔn)可以按照生態(tài)重建成本分?jǐn)偡ㄟM(jìn)行測算，即將上游地區(qū)為維持常年水平的輸沙量和水質(zhì)達(dá)標(biāo)所付出的生態(tài)投入成本，按照上下游的生態(tài)受益程度和支付意愿進(jìn)行分?jǐn)?，測算出下游補(bǔ)償上游的基準(zhǔn)。(3)建立水土保持受益行業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制。已經(jīng)發(fā)揮效益的大中型水利、水電工程，要按照庫區(qū)防治任務(wù)的需要，每年從收取的水費(fèi)、電費(fèi)中提取部分資金，專項(xiàng)用于本庫區(qū)或上游源頭區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)和飲用水水源保護(hù)區(qū)等區(qū)域水土流失的預(yù)防和治理。(4)認(rèn)真貫徹落實(shí)自然資源有償使用制度。采取屬地征收和管理的辦法，加大水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收力度，將水土保持費(fèi)用納入生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的生產(chǎn)成本中。(5)加快建設(shè)福建省碳匯交易市場。明確各市、縣重點(diǎn)企業(yè)的碳排放量與節(jié)能減排目標(biāo)，推動地區(qū)之間、企業(yè)之間的碳匯交易，為生態(tài)建設(shè)籌集補(bǔ)償資金。(6)鼓勵國內(nèi)外民間個人、企業(yè)、協(xié)會、團(tuán)體、基金會對水土保持提供資金捐助或者修復(fù)技術(shù)資助。

3.推廣水土流失重點(diǎn)區(qū)域燃料補(bǔ)貼政策。對水土流失重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭腥娣饨卫?，是充分利用自然生態(tài)修復(fù)能力，治理中輕度水土流失最基本、經(jīng)濟(jì)且有效的方法。近年來，由于煤、氣等燃料成本上升，群眾上山割草打枝現(xiàn)象有所回潮。鞏固封山育林的治理成果，關(guān)鍵要解決農(nóng)民居家的燃料問題。當(dāng)前，福建省農(nóng)民生活能源消費(fèi)正由秸稈、薪柴和煤炭等低質(zhì)能源為主，向電力、燃?xì)夂驼託獾雀哔|(zhì)能源為主轉(zhuǎn)變，采取“電”“電+燃?xì)狻薄半?沼氣”或“電+燃煤”等不同組合，其中電力是最基本的能源消費(fèi)。應(yīng)當(dāng)在福建省人口密度大、農(nóng)民對薪柴依賴度比較高的水土流失重點(diǎn)治理縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中，推廣“以電代柴”的燃料補(bǔ)貼政策。(1)分類指導(dǎo)。水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)燃料補(bǔ)貼資金，應(yīng)當(dāng)由省、市、縣三級財政按照1∶1∶1的比例籌集，并在財政預(yù)算中設(shè)立燃料補(bǔ)貼支出科目，規(guī)范財務(wù)支出，自覺接受人大、審計和輿論的監(jiān)督。水土流失重點(diǎn)治理區(qū)燃料補(bǔ)貼資金，可從中央和省級下?lián)艿乃林卫眄?xiàng)目資金中列支，水土保持項(xiàng)目結(jié)束后，參照水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)的政策，由省、市、縣三級財政共同負(fù)擔(dān)。(2)實(shí)施必要補(bǔ)償。根據(jù)福建省經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和地方政府財力，對全封山的水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，以全封山所造成的農(nóng)村家庭額外用電支出的50%為基準(zhǔn)，實(shí)施必要的燃料補(bǔ)貼。據(jù)測算，目前長汀、寧化兩縣全封山導(dǎo)致農(nóng)村家庭人均每月生活用電量增加40～50度，按照每度電0.56元計算，3口之家每月額外增加電費(fèi)支出67.2～84元。目前，長汀、寧化兩地均以農(nóng)村家庭生活用電量為基礎(chǔ)，實(shí)行每度電補(bǔ)貼0.2元，3口之家每戶每月大約補(bǔ)貼為33～40元?？梢姡壳暗娜剂涎a(bǔ)貼水平相當(dāng)于單純用電農(nóng)村家庭額外增加電費(fèi)支出的50%左右，對他們而言，現(xiàn)行政策基本達(dá)到了必要補(bǔ)償?shù)乃?。但對于采用“?燃?xì)狻薄半?燃煤”的農(nóng)村家庭而言，所得的燃料補(bǔ)貼占燃料額外支出的比例相對較低。(3)加強(qiáng)省級燃料補(bǔ)貼資金的統(tǒng)籌力度。按照必要補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和全省水土流失重點(diǎn)區(qū)受封山育林影響的農(nóng)村常年人口的數(shù)量，測量實(shí)施燃料補(bǔ)貼政策的資金需求及其省、市、縣三級財政分?jǐn)偙壤?4)完善配套政策。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和地方政府財力水平，逐步提高燃料補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；加快水土流失重點(diǎn)區(qū)域的農(nóng)村電網(wǎng)改造步伐，提高農(nóng)村電網(wǎng)負(fù)荷水平。堅持水土流失治理與扶貧開發(fā)相結(jié)合、資金補(bǔ)償與技術(shù)補(bǔ)償相結(jié)合，積極發(fā)展適合留守老人、婦女等閑散勞動力從事的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和家庭手工業(yè)，引導(dǎo)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，拓展農(nóng)民收入來源，減少農(nóng)民對薪柴的消耗,這是治理水土流失,恢復(fù)植被，重建區(qū)域生態(tài)-經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)平衡的根本出路。

(四)完善水土保持科技支撐體系

1.建立水土保持科研機(jī)構(gòu)的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。大力貫徹科技興水保土戰(zhàn)略，以重大水土保持科技項(xiàng)目為載體，促進(jìn)福建省高校、科研院所水土保持科技資源的整合，引導(dǎo)開展福建省水土流失區(qū)林草植被快速恢復(fù)與生態(tài)修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)、主要江河的水沙關(guān)系和水土保持宏觀效益評價等水土保持重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重大科技項(xiàng)目聯(lián)合攻關(guān)、協(xié)同作戰(zhàn)。制定各類科技資源的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立促進(jìn)科技資源共享的政策法規(guī)體系，針對不同類型科技資源的特點(diǎn)，采用靈活多樣的共享模式，建立科技資源的共享機(jī)制[5]。重點(diǎn)抓好水土保持科技研發(fā)人員、水土保持科技推廣人員和水土保持農(nóng)民技術(shù)員等三支隊伍的培養(yǎng)，完善官產(chǎn)學(xué)研一體化的科技創(chuàng)新機(jī)制，為福建省水土保持工作提供人才支撐和智力支持。

2.加大水土保持的科技投入。發(fā)達(dá)國家都很重視水土保持領(lǐng)域的科技投入和科技支撐作用。以美國為例，1985年水土保持預(yù)算總經(jīng)費(fèi)中，研究經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的8%，科技支撐經(jīng)費(fèi)占13%。1985年，60%的水土保持投資用于科技、研究支持和直接技術(shù)援助[6]。相比之下，目前我國的水土保持科研和技術(shù)推廣投入不足。水土保持中公益性和基礎(chǔ)性科學(xué)研究，主要由政府投入；同時，要充分發(fā)揮公共財政投入的引導(dǎo)、示范和帶動作用，通過財政直接投入、稅收優(yōu)惠等多種政策，增強(qiáng)高校、科研院所和企業(yè)投入水土保持公益性科學(xué)研究的積極性。進(jìn)一步優(yōu)化水土保持資金投入結(jié)構(gòu)，提高科技投入占水土保持資金總投入的比重，建立起科技與生產(chǎn)緊密結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制，提高水土保持科技成果轉(zhuǎn)化率、水土保持科技貢獻(xiàn)率。鼓勵科技人才以技術(shù)、資金入股等參與水土保持治理。

3.完善水土保持應(yīng)用技術(shù)推廣體系。繼續(xù)完善水土保持標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和科技推廣，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，加強(qiáng)對地方水土保持工作的引導(dǎo)。鼓勵有條件的水土流失區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府設(shè)立專職的水土保持技術(shù)員；加強(qiáng)水土保持技術(shù)員和群眾的培訓(xùn)工作，采取戶外教室與實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)相結(jié)合的措施，促進(jìn)科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。發(fā)揮水土保持試驗(yàn)示范與科普教育基地的示范、推廣、擴(kuò)散作用，帶動周邊地區(qū)的土壤侵蝕綜合治理與開發(fā)，提高水土保持的科技貢獻(xiàn)率，給水土保持科技研發(fā)、推廣方面有突出貢獻(xiàn)者以重獎。推進(jìn)區(qū)域水土流失的綜合協(xié)同治理，推進(jìn)多學(xué)科的協(xié)同配合，促進(jìn)山水林田路統(tǒng)一規(guī)劃和管護(hù)。

4.加快建設(shè)水土保持信息化平臺。組織實(shí)施水土流失遙感綜合調(diào)查與監(jiān)測、水土保持信息平臺的核心技術(shù)攻關(guān)，分步推進(jìn)水土保持信息化工作，充分利用福建省水土保持研究中心平臺，爭取國家重大水土保持科技支撐項(xiàng)目等重點(diǎn)課題，構(gòu)建“福建省水土保持遙感綜合監(jiān)測與分析評價信息平臺”，爭取在水土保持信息化管理工作中取得突破。

[參考文獻(xiàn)]

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[6]劉孝盈,汪崗,陳月紅,等．美國水土保持的特點(diǎn)及對我國的啟示[J]．中國水土保持科學(xué)，2003(6)：102-107.