洪磊

當(dāng)前，各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)正在按照黨的十八屆三中全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、農(nóng)村工作會(huì)議等指明的改革任務(wù)、方向和重點(diǎn)，全面部署推進(jìn)土地管理制度改革，研究深化改革的思路和框架。作為土地制度改革的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，征地制度改革也已箭在弦上。

土地是民生之本、萬(wàn)物之源，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，是維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)平衡運(yùn)行的重要調(diào)控手段，也是維護(hù)人民群眾利益和社會(huì)穩(wěn)定的重要保障條件。改革開(kāi)發(fā)30多年來(lái)，征地制度不斷改革創(chuàng)新，對(duì)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展起到了重要支撐作用，作出了歷史性貢獻(xiàn)。但是，隨著征地規(guī)模和被征地農(nóng)民數(shù)量的逐年增加，引發(fā)的社會(huì)矛盾也逐年增多，現(xiàn)行征地制度暴露出一系列突出問(wèn)題：

1 受法律限制過(guò)多，征地范圍過(guò)寬

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)地位不對(duì)等、集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實(shí)現(xiàn)方式單一等問(wèn)題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙。由于征收中公共利益的判斷主體、判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊，以及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市等原因，旅游娛樂(lè)、商業(yè)服務(wù)、工礦倉(cāng)儲(chǔ)等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地也以征收的方式取得。法律限制過(guò)多，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)渠道受阻，制約了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)，農(nóng)民土地權(quán)益受到損害。

2 征地程序設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步優(yōu)化，被征地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)有待進(jìn)一步提高

當(dāng)前，在由法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、國(guó)務(wù)院文件、部門(mén)規(guī)范性文件等所組成的較為完備的法律規(guī)范體系下，各地征地程序日臻完善，規(guī)范化水平逐步提高。但是從實(shí)際工作成效上看，現(xiàn)行法定的先批準(zhǔn)征地、后補(bǔ)償安置的征地程序還有優(yōu)化空間。征地報(bào)批前農(nóng)民沒(méi)有參與征地補(bǔ)償安置方案的制定，安置補(bǔ)償問(wèn)題要在征地批準(zhǔn)后才協(xié)商落實(shí)，雖然設(shè)計(jì)了“預(yù)公告”、“兩公告一登記”、聽(tīng)證等一系列程序保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)，但是被征地農(nóng)民表達(dá)意愿的實(shí)際作用十分有限。公告更多地體現(xiàn)了“告知”，而對(duì)后期的“參與”保障不足。這種批前沒(méi)有達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議、批后公告實(shí)施的征地程序也可能埋下征地批后難實(shí)施的隱患。征地經(jīng)批準(zhǔn)后，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償安置不滿意，很容易引發(fā)爭(zhēng)議，甚至發(fā)生群體上訪事件，影響征地工作的正常進(jìn)行。

3 多元安置方式落實(shí)不到位，被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障實(shí)現(xiàn)難

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地結(jié)合實(shí)際探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的多種安置途徑，但由于缺乏法律層面的規(guī)定，一些地方政府受不正確的執(zhí)政理念影響，僅僅將地征到手為目的，征地時(shí)仍然采取一次性發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)償或給予一份低水平社保的方式，沒(méi)有考慮農(nóng)民失地后的發(fā)展問(wèn)題。目前一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)采取的對(duì)被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障相對(duì)較好的留地安置、留物業(yè)安置等，因法律規(guī)定支撐不夠，涉及的土地供應(yīng)政策、城市規(guī)劃實(shí)施、集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)留用地的經(jīng)營(yíng)管理、政府資源配置和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等相應(yīng)配套機(jī)制不完善，在實(shí)施中也出現(xiàn)了許多矛盾。遼寧省普遍采取貨幣和社保安置的方式對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行安置。作為對(duì)被征地農(nóng)民重要保障的社會(huì)保障制度，也存在著資金落實(shí)難的問(wèn)題。按照遼寧省現(xiàn)行規(guī)定，社保資金由被征地農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)村集體和政府分擔(dān)，實(shí)際往往由于地方政府財(cái)力有限、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力不足、被征地農(nóng)民不愿將征地補(bǔ)償費(fèi)用于交納社保費(fèi)用等原因，被征地農(nóng)民社保資金難以落實(shí)。

改革措施：

征地制度改革的重點(diǎn)是“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，其實(shí)質(zhì)性突破應(yīng)在于減少政府強(qiáng)制征收土地的規(guī)模和數(shù)量，同時(shí)允許退出征地范圍的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等入市，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民完整的土地權(quán)益。對(duì)“非征不可”的國(guó)家公益用地，改革的重點(diǎn)應(yīng)放在規(guī)范征地程序，落實(shí)并強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地征收的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、申訴權(quán)和收益權(quán)，構(gòu)建合理的土地增值收益分配機(jī)制，讓被征地農(nóng)民分享土地增值收益，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無(wú)憂。

1.推進(jìn)縮小征地范圍試點(diǎn)，逐步減少?gòu)?qiáng)制征地?cái)?shù)量

通過(guò)沈陽(yáng)等城市推進(jìn)部縮小征地范圍的試點(diǎn)工作，為縮小征地范圍探索路子，積累經(jīng)驗(yàn)。按照《憲法》規(guī)定的精神，將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生，同時(shí)也為建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)留出充足空間。

2.規(guī)范征地程序，進(jìn)一步保障農(nóng)民合法權(quán)益

將征地協(xié)商工作前置。在征地報(bào)批前，由市、縣政府先行與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民協(xié)商征地補(bǔ)償安置方案，簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，把被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民關(guān)心的補(bǔ)償安置問(wèn)題解決在征地報(bào)批前，這不僅體現(xiàn)了對(duì)被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的充分尊重，還可以緩解征地批后實(shí)施的矛盾和壓力，保證征收土地方案經(jīng)批準(zhǔn)后的順利實(shí)施。同時(shí)，征地補(bǔ)償安置協(xié)議的簽訂明確了雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，為征地爭(zhēng)議裁決提供依據(jù)。

4.強(qiáng)化社保落實(shí)，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制

一些?。ㄊ校┮巡扇⑸绫ＹY金與征地補(bǔ)償相分離的方式。在實(shí)施征地區(qū)片綜合地價(jià)的基礎(chǔ)上，將被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)費(fèi)用等單獨(dú)列支，納入征地成本，有利于保障社保資金的落實(shí)，也體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村土地社會(huì)保障功能的補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)是對(duì)土地用途變更等增值部分的分享，保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，但是這種做法無(wú)疑會(huì)增加政府征地成本，一定程度上會(huì)影響政府推進(jìn)這項(xiàng)改革的決心和動(dòng)力，還需國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)完善社保資金落實(shí)的政策，或?qū)⒁恍┦。ㄊ校┮褜?shí)施社保資金與征地區(qū)片綜合地價(jià)相分離的成功做法轉(zhuǎn)發(fā)各地參照?qǐng)?zhí)行，進(jìn)一步促進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的落實(shí)，保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。