論司法問題的非司法救濟(jì)

蔣麗

摘 要：涉訴信訪是我國司法救濟(jì)以外的另一種權(quán)利救濟(jì)途徑，也是公民重要的權(quán)利表達(dá)方式，對保障公民權(quán)利、緩解社會矛盾起到了一定的作用。然而，權(quán)利與權(quán)力的沖突隨著涉訴信訪的發(fā)展日益凸顯，重復(fù)信訪、集體信訪、越級上訪等非正常信訪層出不窮，成為威脅社會穩(wěn)定和諧的不安定因素。本文以重復(fù)信訪為視角，以機(jī)會主義為切入點，從信訪者、法院、國家三個角度分析重復(fù)信訪形成的原因，并針對目前涉訴信訪的困境提出化解對策。

關(guān)鍵字：涉訴信訪；重復(fù)信訪；機(jī)會主義；原因；對策

1 涉訴信訪與重復(fù)信訪

信訪是具有中國特色與時代特征的一項制度，通常指信訪人通過來信來訪反映并要求解決問題的行為。在公民信訪過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)“信訪——息訪——再信訪”的循環(huán)，由此產(chǎn)生了重復(fù)信訪。重復(fù)信訪常常表現(xiàn)為“纏訪”，但纏訪與重復(fù)信訪并不完全相同。纏訪中的信訪者往往以機(jī)會主義為動機(jī)，以謀取利益為目的，而重復(fù)信訪則不盡然，也有可能是因為信訪者確實無法接受合理的處理結(jié)果或者處理確有不當(dāng)而繼續(xù)信訪。但不可否認(rèn)，目前的多數(shù)重復(fù)信訪都表現(xiàn)為機(jī)會主義纏訪。

2 權(quán)利與權(quán)力的博弈

涉訴信訪是信訪者、法院、國家三方權(quán)利與權(quán)力的博弈。權(quán)利與權(quán)力的不平衡使得公民權(quán)利表達(dá)的途徑狹窄而脆弱，涉訴信訪就成為了另一種利益訴求方式。在機(jī)會主義的怪圈中，權(quán)利與權(quán)力的位置似乎被顛倒，信訪者步步緊逼，法院反而步步退讓，而在現(xiàn)有的體制之下，這個怪圈短時期內(nèi)很難被打破。

2.1 作為弱者的民眾

1、從維權(quán)型信訪到謀利型信訪

田先紅指出：“受國家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、意識形態(tài)的約制和壓力型信訪治理體制等因素的影響，在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會中，謀利型上訪開始凸顯并呈現(xiàn)出蔓延趨勢?！痹谝越?jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的時代，功利主義成為價值觀的主流，單純?yōu)榫S護(hù)權(quán)利而討個說法的已不多見，堅持通過信訪尋求社會正義的更是屈指可數(shù)。通過重復(fù)信訪謀取利益，表面上看是由于信訪者自己的貪念所致，實際上反映出的是權(quán)力和權(quán)利之間的關(guān)系已經(jīng)出現(xiàn)了非正常的發(fā)展。

涉訴信訪的長期實踐使得信訪者們越來越懂得手段與時機(jī)的重要性，通過纏訪、鬧訪、集體訪、越級訪等非正常信訪方式，在兩會期間、重大節(jié)日等“大日子”上訪，許多法院迫于形勢會滿足信訪者的一些不合理要求來息事寧人。法院的退讓極易讓民眾產(chǎn)生“只要抓住機(jī)會就能嘗到甜頭”的錯誤心理，本來是為了正當(dāng)利益而信訪，發(fā)展到后來卻逐漸演變成了為滿足自己更多的利益需求而繼續(xù)信訪。機(jī)會主義一旦蔓延開來便不可收拾，這種異化的機(jī)會主義推動著信訪者們不斷地信訪下去，通過一次次信訪給法院施壓來滿足自己更多的要求。

2、傳統(tǒng)文化的力量

我國的信訪自古有之，已有上千年的歷史，主要方式有告御狀、登聞鼓、邀車駕等。根深蒂固的 “非訟”傳統(tǒng)與揮之不去的“青天”情結(jié)使得信訪者始終將信訪看作解決問題的重要途徑。在傳統(tǒng)的人治社會，統(tǒng)治者處于權(quán)力的中心，法律只是維護(hù)統(tǒng)治的工具。雖然我國已初步建成法治國家，但是“權(quán)大于法”這種人治社會的傳統(tǒng)理念仍然深深植根于重復(fù)信訪者的心中，他們堅信高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注才是達(dá)到信訪目的的關(guān)鍵，領(lǐng)導(dǎo)的決定在他們看來比法律更為有效。

3、“信訪精英”的出現(xiàn)

應(yīng)星在《大河移民上訪的故事》中描繪了一個比較典型的“信訪精英”形象——許老師。許老師與普通農(nóng)民相比，一是有文化，二是會利用法律與政策，最重要的一點是他非常懂得“纏”的藝術(shù)。在涉訴信訪的洪流中，存在著很多像許老師一樣的“信訪精英”。信訪精英的出現(xiàn)刺激了信訪者重復(fù)信訪的熱情。信訪精英們通過種種手段，或能得到地方機(jī)關(guān)的優(yōu)惠安撫政策，或能獲得高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注而迅速解決問題，這對其他涉訴信訪人產(chǎn)生了極其不良的誘導(dǎo)，認(rèn)為只要堅持不懈地信訪下去就可以達(dá)到自己的目的。

2.2 左右為難的法院

在涉訴信訪中，法院作為信訪機(jī)關(guān)，本應(yīng)是最重要的導(dǎo)演和主角，但在現(xiàn)實中，法院卻常常夾在信訪者與國家之中，扮演著兩頭不討好的尷尬角色。

1、不權(quán)威的司法

“信訪不信法”這一說法的傳播充分體現(xiàn)了我國民眾對司法的不信任。一方面，重復(fù)信訪者普遍認(rèn)為法院沒有獨立的權(quán)限，一般都聽政府的話辦事；認(rèn)為法院不能獨立解決問題，找黨的高層領(lǐng)導(dǎo)才是快速解決問題的辦法。另一方面，司法腐敗的孳生與蔓延，使法院無法取信于民，法院的權(quán)威性大打折扣。

在重復(fù)信訪中，司法判決的確定性處于不安全的狀態(tài)，司法裁判不再具有權(quán)威性和穩(wěn)定性，兩審終審制度形同虛設(shè)。由于存在涉訴信訪，在理論上只要當(dāng)事人不滿法院裁判，就能夠通過信訪來否定對自己不利的判決，法院判決的終局性被打破。公眾對司法的不信任引發(fā)了涉訴信訪，而涉訴信訪又進(jìn)一步造成了司法權(quán)威的弱化，形成了一個難以消解的惡性循環(huán)。

2、“看不見”的正義

法諺有云：“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)。”我國法院有著 “重實體輕程序”的傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)在現(xiàn)實中的表現(xiàn)之一是法院的裁判文書大多重結(jié)果而輕過程，說理論證過于簡略，使當(dāng)事人難以詳細(xì)了解裁判的法律依據(jù)，無法以理服人。

司法正義要求“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，然而信訪者所強(qiáng)調(diào)的“事實”可能只是他們自己所認(rèn)為的“客觀事實”，與法院所堅守的“法律事實”不能同一而論。很多涉訴信訪人不能區(qū)分“客觀事實”與“法律事實”，這種對“事實”的不同理解使他們?yōu)樽非笞约核J(rèn)為的正義而不斷針對法院的裁判進(jìn)行信訪，成為堅定的重復(fù)信訪者。

3、司法以外的職責(zé)

我國法院除了正常的司法工作之外，還肩負(fù)著“維穩(wěn)”的重任。法院在司法工作中不僅要保證法律效果，還要兼顧政治效果與社會效果，法院往往以實現(xiàn)政治效果和社會效果為借口而違反了法律的原則。面對機(jī)會主義信訪者，法院在國家權(quán)力與民眾輿論的雙重壓力下急于“滅火”，常常草率地達(dá)成妥協(xié)的協(xié)議以達(dá)到息事寧人的目的。這反而為重復(fù)信訪的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了條件，當(dāng)其他信訪者看到機(jī)會主義信訪能謀利時，便會群起而效仿，從而產(chǎn)生越來越多的重復(fù)信訪者。

2.3 難以裁判的國家

國家身為這場權(quán)利與權(quán)力博弈中的最終裁判者，既不能不管，又不能過多地管。面對著不健全的制度與嚴(yán)峻的形勢，國家要做出一個皆大歡喜的裁判是非常艱難的。

1、上級領(lǐng)導(dǎo)批示的力量

在信訪群體中常常存在一種“見領(lǐng)導(dǎo)”的情結(jié)。在大多數(shù)中國民眾的意識里，越高層的領(lǐng)導(dǎo)往往越清廉公正。領(lǐng)導(dǎo)批示是國家干預(yù)信訪問題和對法院施壓的常見形式，盡管取得國家關(guān)注的希望非常渺茫，但是總是有極少數(shù)的幸運(yùn)兒通過高層領(lǐng)導(dǎo)批示而直接解決問題。領(lǐng)導(dǎo)的批示就意味著問題的解決，這種巨大的力量吸引著重復(fù)信訪者們堅持不懈地上訪。

2、對部分非正常上訪的強(qiáng)制措施

維護(hù)社會穩(wěn)定是我國一項長期而根本的任務(wù)，在維權(quán)與維穩(wěn)之間，國家的偏向是顯而易見的。當(dāng)矛盾升級到無法通過調(diào)解來解決時，國家就會考慮“依法辦事”，對違法信訪者依法懲罰。國家對一小部分確實違法的“無理取鬧者”予以懲戒，是為了引導(dǎo)信訪行為的有序化和規(guī)范化。但是在現(xiàn)實中，重復(fù)信訪者們逐漸學(xué)會了“走鋼絲”，踩線卻又不越線，鉆法律政策的空子，看似不合理卻合法，這就使得國家權(quán)力的強(qiáng)制功能不能充分發(fā)揮，其引導(dǎo)作用也就難以實現(xiàn)。

3 困境的化解之策

3.1 制度的完善

重復(fù)涉訴信訪的產(chǎn)生主要源于兩方面的制度缺陷：一是信訪制度本身不完善，二是司法制度存在缺陷。

目前，我國還沒有涉訴信訪的相關(guān)立法規(guī)定，《信訪條例》規(guī)定的是行政信訪，將一部行政法規(guī)類推適用于針對法院的涉訴信訪本身就存在著極大的問題。應(yīng)當(dāng)盡早針對涉訴信訪專門立法，可將其納入訴訟法之中或出臺專門的法律文件，界定涉訴信訪的概念，規(guī)范涉訴信訪的程序，明確涉訴信訪的法律責(zé)任，讓涉訴信訪有法可依，使涉訴信訪人在維護(hù)權(quán)利的同時盡到其應(yīng)盡的義務(wù)。另外，信訪終結(jié)機(jī)制的建立至關(guān)重要，當(dāng)信訪事項宣告終結(jié)后，任何個人或機(jī)關(guān)都不得再加以干預(yù)，這有助于從根本上解決重復(fù)信訪的問題。

除了信訪制度的不完善，司法救濟(jì)制度也存在著相當(dāng)多的問題。司法救濟(jì)途徑的不暢通是當(dāng)事人選擇通過涉訴信訪來解決問題的重要原因。要建立機(jī)會主義訴訟排除機(jī)制，針對機(jī)會主義訴訟，應(yīng)通過相應(yīng)的事前程序甄別并排除，并對其采取一定的事后懲罰措施，緩解法院“案多人少”的矛盾。應(yīng)逐步改革再審制度，防止再審制度被濫用，加強(qiáng)生效裁判的終局性與權(quán)威性。另外，還應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，對于司法機(jī)關(guān)工作人員不作為和回避矛盾不受理，將當(dāng)事人推向社會導(dǎo)致重復(fù)上訪的，要加大責(zé)任追究力度。

3.2 司法公信力的提高

法院作為維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，理應(yīng)成為社會矛盾的最終聚集地與終結(jié)地，然而，司法公信力的不足使得司法的權(quán)利救濟(jì)功能不能充分發(fā)揮。黨與政府的過度干預(yù)導(dǎo)致我國司法難以獨立；司法腐敗的蔓延使司法在民眾心中的公正形象難以樹立；司法公開不足使得民眾對司法過程不夠了解，對裁判結(jié)果難以信服。

提高司法的獨立性是增強(qiáng)司法公信力的首要措施。在現(xiàn)有體制下，司法完全獨立是不可能的，司法獨立的基本原則是保證司法適當(dāng)獨立，即“依法獨立”，最重要的是要理清司法機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。司法獨立于行政是司法獨立的基本要求，應(yīng)減少法院對地方政府的財政依賴，可以對司法機(jī)關(guān)單獨劃撥經(jīng)費，防止行政對司法的經(jīng)濟(jì)控制。增強(qiáng)司法公正性是提升司法公信力的關(guān)鍵所在。司法腐敗對社會公眾而言難以被接受和容忍，它直接影響著民眾對司法的信任程度。因此，提高司法公信力的關(guān)鍵之策應(yīng)是解決司法腐敗問題，以取得社會公眾對司法體系的信任。司法公開對增強(qiáng)民眾對法院的信任度也極為重要。法院應(yīng)樹立“司法為民”的理念，改革“重實體輕程序”的傳統(tǒng)，更加重視程序正義。法院審判應(yīng)更加注重過程，裁判文書應(yīng)做到有理有據(jù)，使當(dāng)事人詳細(xì)了解裁判的法律依據(jù)。司法正義要“通過一種看得見的正義的程序，推導(dǎo)出一個正確的裁判結(jié)論，使當(dāng)事人對該裁判結(jié)論口服心服”。

3.3 溝通體系的建立

社會的穩(wěn)定發(fā)展建立在溝通的基礎(chǔ)之上，涉訴信訪中權(quán)利與權(quán)力之間存在著各種溝通障礙，要消除這些障礙，促進(jìn)權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系向正?；姆较虬l(fā)展，可以從以下方面著手，建立新的溝通機(jī)制。

一方面，要提高司法工作人員的整體素質(zhì)，穩(wěn)固溝通的基礎(chǔ)。在許多案件中，信訪的原因并不嚴(yán)重，可能只是因為信訪人對法律法規(guī)、政策的不了解或是當(dāng)事人所認(rèn)為的正義與法院所堅持的正義之間出現(xiàn)了偏差。加強(qiáng)法院與涉訴信訪者之間的溝通，應(yīng)從法官著手。法官作為案件的審理裁判者，對案件能否公正審理，能否從源頭上減少涉訴信訪的發(fā)生起著重要作用。本來通過司法途徑就可以解決的矛盾很可能因為法院工作人員的不愿溝通而被激化。有些法官對待當(dāng)事人態(tài)度不佳，不注意自身言談舉止，降低了法官的威信；有些法官怠于向當(dāng)事人解釋法律問題，在審理中表現(xiàn)出明顯的偏向性，使當(dāng)事人對判決的公正性產(chǎn)生懷疑，從而走向涉訴信訪的道路。加強(qiáng)法院與信訪者的溝通，要提升司法工作人員的整體素質(zhì)，應(yīng)建立更為嚴(yán)格的法官選拔制度，不僅要考察法官的學(xué)歷、經(jīng)驗，更要考察法官在思想品德、社會能力方面的素質(zhì)。同時，應(yīng)加強(qiáng)對現(xiàn)有法官隊伍的管理培訓(xùn)，提升法官的職業(yè)素養(yǎng)，杜絕敷衍當(dāng)事人、不注重司法禮儀等情況的發(fā)生，樹立司法工作人員應(yīng)有的威信。

另一方面，要拓展溝通渠道，健全溝通機(jī)制。我國的現(xiàn)有體制中公民的權(quán)利表達(dá)渠道過于狹窄，缺乏權(quán)利與權(quán)力溝通的空間。法院應(yīng)適時公開相應(yīng)信息，降低信息的不對等性，保證信息的透明與完整，使民眾及時了解法院的工作動態(tài)。另外，應(yīng)更重視社會力量和行動者自身力量的發(fā)掘，采用動員大眾傳媒、定期開展專家律師等專業(yè)人士與信訪者面對面交流活動等間接手段幫助溝通?？梢酝ㄟ^引入法律援助、心理咨詢服務(wù)，開展志愿者服務(wù)等方法，幫助解決“溝通困境”問題。

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