文 王 劍 呂 震 吳 穎

加快品質(zhì)公交建設(shè)實(shí)踐“公交優(yōu)先”的杭州范本

文 王 劍 呂 震 吳 穎

近年來，杭州市深入實(shí)施“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略， 在今年的“四治”攻堅(jiān)戰(zhàn)之交通治堵工作中，杭州市開出了“標(biāo)本兼治、疏堵結(jié)合、雙限并舉、搖競共推”的藥方。在這樣的形勢下，如何進(jìn)一步貫徹落實(shí)“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，加快品質(zhì)公交建設(shè)，提高公交出行分擔(dān)率和利用率，有效疏導(dǎo)市民群眾通勤和出行需求，成為了杭州公共交通管理者面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

杭州公共交通管理工作中存在的問題剖析

缺乏持續(xù)有力的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制和輿論氛圍。“公交優(yōu)先”涉及路網(wǎng)建設(shè)、用地規(guī)劃、設(shè)施投入、資金扶持、路權(quán)保障等一系列問題，是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在實(shí)際工作中，由于尚未建立起強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制，市政府各相關(guān)部門之間沒有真正形成“公交優(yōu)先”的統(tǒng)一工作目標(biāo)和持續(xù)有效的協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制，存在碎片化、短期化、部門化的現(xiàn)象。同時(shí)，由于公交乘客以城市中低收入群體為主，對(duì)于社會(huì)輿論和政府公交相關(guān)決策的影響和話語權(quán)較弱，乘客公交出行的期待和訴求得不到持續(xù)關(guān)注和重視，全社會(huì)和各級(jí)政府部門支持“公交優(yōu)先”的輿論氛圍不濃。

常規(guī)公交的整體運(yùn)行效率不升反降。我市公共汽（電）車的通行速度下降、準(zhǔn)點(diǎn)率較低的現(xiàn)象一直沒有得到明顯改善，對(duì)于乘客的吸引力正在下降。除了小型轎車數(shù)量劇增的客觀因素外，公交道路通行優(yōu)先權(quán)的缺失和公交線路、站點(diǎn)的科學(xué)調(diào)整機(jī)制缺乏也是重要原因。一方面，公交路權(quán)優(yōu)先缺乏有力保障，市區(qū)內(nèi)尚未形成與公交線路相配套的公交專用道網(wǎng)絡(luò)體系，道路交叉口公交優(yōu)先未能落到實(shí)處，公交專用道被其他非特許車輛占用的情況仍時(shí)有發(fā)生。另一方面，我市公交線路的設(shè)置和調(diào)整主要采取由公交公司擬定后向主管部門上報(bào)審批的方式進(jìn)行，公交線路的重復(fù)系數(shù)和非直線系數(shù)都較高，且部分公交站臺(tái)由于無法滿足高頻率到達(dá)的公交車輛進(jìn)站上下客需求，公交列車化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

公共汽（電）車站點(diǎn)配套設(shè)施缺失。目前杭州市區(qū)（包括蕭山、余杭）共有公交首末站186個(gè)，其中121個(gè)采取臨時(shí)租用、借用或路邊臨時(shí)占道方式進(jìn)行調(diào)度發(fā)車，相關(guān)站點(diǎn)配套設(shè)施無從保障。如45路公交首末站（長板巷站），所有公交司機(jī)和工作人員調(diào)度、吃飯、休息都在一間不到10平方米的站房內(nèi)；13路公交線首末站（文三路馬塍路路口站），由于缺乏站點(diǎn)配套設(shè)施，司機(jī)如廁要步行1公里多。為了避免高峰時(shí)段形成堵點(diǎn)只能采取現(xiàn)場人工調(diào)度車輛，類似的公交一線司機(jī)在起終點(diǎn)站停車難、就餐難、如廁難、休息難的問題一直沒有得到有效解決。

大公交規(guī)劃實(shí)施的剛性弱。圍繞大公交體系換乘銜接，我市先后編制完成了《杭州市換乘樞紐規(guī)劃》、《杭州市軌道交通站點(diǎn)周邊綜合交通銜接規(guī)劃》、《杭州市公交場站規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)劃。然而，在實(shí)施過程中，規(guī)劃的剛性不足，調(diào)整的隨意性往往較大。近幾年，規(guī)劃中的多個(gè)公交中心站或停保基地項(xiàng)目被取消。如地鐵1號(hào)線的婺江路站、鳳起路站、彭埠站、九堡站等公交銜接場站至今未按規(guī)劃落實(shí)，喬司南站公交場站現(xiàn)被改作停車場。

公交相關(guān)補(bǔ)貼和票價(jià)的形成機(jī)制不夠科學(xué)。杭州市《關(guān)于政府購買城市公交服務(wù)的實(shí)施意見》（杭政辦函〔2007〕330號(hào)）所建立的“一購買兩聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，在具體實(shí)施過程中，只對(duì)燃料成本進(jìn)行聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼，而未對(duì)公交企業(yè)員工工資進(jìn)行聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼，原定三年一核定的規(guī)定沒有實(shí)行。同時(shí)，我市仍是國內(nèi)為數(shù)極少的還保留公交月票制的城市，公交票價(jià)優(yōu)惠項(xiàng)目繁多，有待進(jìn)一步優(yōu)化理順。

公交企業(yè)員工隊(duì)伍的建設(shè)缺乏保障和前瞻性考慮。常規(guī)公交一線司機(jī)勞動(dòng)強(qiáng)度大，工作責(zé)任重，還面臨著停車難、就餐難、如廁難、休息難的“四難”問題，工作環(huán)境較差，但其收入水平卻低于杭州全市非私營單位就業(yè)人員平均工資水平，導(dǎo)致目前公交司機(jī)招工難、留人難，一線司機(jī)缺口不斷加大，公交司機(jī)隊(duì)伍青黃不接情況較嚴(yán)重。另一方面對(duì)今后大公交體系從業(yè)員工的用工數(shù)量、薪酬待遇也缺乏前瞻性的考慮和保障機(jī)制。

進(jìn)一步推進(jìn)“公交優(yōu)先”工作的建議

領(lǐng)導(dǎo)到位，形成強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制和輿論氛圍。盡快成立由市政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭、市級(jí)相關(guān)部門和區(qū)、縣（市）主要領(lǐng)導(dǎo)參加的優(yōu)先發(fā)展城市公共交通協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，落實(shí)辦事機(jī)構(gòu)與人員，提出公交發(fā)展的總體意見，充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃、統(tǒng)籌作用，協(xié)調(diào)解決包括常規(guī)公交、地鐵、出租車、小區(qū)（水上）巴士、公共自行車在內(nèi)的大公交體系發(fā)展過程中存在的難題。提升社會(huì)大眾和新聞媒體對(duì)于“公交優(yōu)先”的關(guān)注度，提升公交乘客的話語權(quán)，在全社會(huì)形成公交優(yōu)先不是公交企業(yè)優(yōu)先，不是部門優(yōu)先、行業(yè)優(yōu)先，其實(shí)質(zhì)是百姓優(yōu)先、大眾優(yōu)先、多數(shù)人優(yōu)先，是在城市人口擁擠、交通擁堵、空間狹小、環(huán)境污染嚴(yán)重、大多數(shù)人收入不高的情況下的城市交通發(fā)展的明智選擇的共識(shí)，為我市公共交通發(fā)展創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境和社會(huì)氛圍。

整合力量，盡快提升常規(guī)公交整體運(yùn)營效率。一方面，要不斷加強(qiáng)公共汽（電）車的路權(quán)優(yōu)先保障：結(jié)合杭州實(shí)際情況，確定明晰的公交專用道設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公交專用道實(shí)施系統(tǒng)性規(guī)劃和建設(shè)；抓緊研究落實(shí)公交車優(yōu)先通行信號(hào)系統(tǒng)，確保公交車路口優(yōu)先通行；加快人行過街設(shè)施建設(shè)，提升公交車輛通行速度；加大執(zhí)法力度，查處違規(guī)占用使用公交專用道行為，保障公交專用道的使用效率。另一方面，要積極探索公共汽（電）車線路和站點(diǎn)的優(yōu)化機(jī)制，整合各方力量，逐步梳理和優(yōu)化市區(qū)現(xiàn)有的公交線路；對(duì)市區(qū)現(xiàn)有的部分公交車站進(jìn)行改進(jìn)，應(yīng)用推廣分離式設(shè)站和深港灣改造，增加公交?？康目臻g。

科學(xué)規(guī)劃，大力加強(qiáng)大公交體系的長遠(yuǎn)建設(shè)。要堅(jiān)持以公共交通為核心，科學(xué)規(guī)劃、配置和利用交通資源，建立以公共交通為主導(dǎo)的城市交通發(fā)展模式。要提早進(jìn)行地鐵沿線站點(diǎn)周邊配套公共交通設(shè)施的配套規(guī)劃，并確保規(guī)劃實(shí)施的剛性。對(duì)于地鐵出入口和站點(diǎn)上蓋物業(yè)，應(yīng)當(dāng)借鑒國內(nèi)外其他城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，形成將地鐵、公共汽（電）車、小區(qū)巴士、出租車等交通車輛和設(shè)施綜合在一起無縫對(duì)接的公交體系，從而將地下交通和地面交通有機(jī)組合，實(shí)現(xiàn)相互補(bǔ)充和相互支撐。同時(shí)，還要加強(qiáng)地鐵與公交在導(dǎo)向標(biāo)志完善、語音播報(bào)提示、換乘票價(jià)優(yōu)惠方面的銜接和聯(lián)系。大力提倡和鼓勵(lì)開通小區(qū)巴士、區(qū)域環(huán)線、支線等短距離“微循環(huán)”公交線路，接駁主干道公交站點(diǎn)和地鐵。繼續(xù)優(yōu)化公共自行車還取點(diǎn)與地鐵公交站點(diǎn)的銜接，以無縫對(duì)接助力公交“最后一公里”。

完善機(jī)制，落實(shí)政府購買服務(wù)政策。對(duì)于“一購買兩聯(lián)動(dòng)”政策，要在對(duì)燃料價(jià)格進(jìn)行聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，落實(shí)對(duì)公交企業(yè)員工的工資聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼，并結(jié)合市場成本變動(dòng)和公交優(yōu)惠人員數(shù)量增減的科學(xué)統(tǒng)計(jì)，建立補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。在強(qiáng)化成本費(fèi)用的評(píng)估和約束機(jī)制、合理審定成本及加強(qiáng)公交內(nèi)部管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善政府購買服務(wù)機(jī)制。物價(jià)部門應(yīng)在堅(jiān)持公交低票價(jià)的原則下，對(duì)各種票價(jià)優(yōu)惠政策和優(yōu)惠措施進(jìn)行清理、規(guī)范與簡化。

以人為本，改善公交司機(jī)工作環(huán)境與待遇。加強(qiáng)大公交從業(yè)人員的用工數(shù)量、保障機(jī)制的前瞻研究。目前要采取有效措施，改善公交司機(jī)工作環(huán)境，提高薪酬待遇，以穩(wěn)定的員工隊(duì)伍保障我市公共交通的持續(xù)健康發(fā)展。要?jiǎng)訂T各方力量，利用各類資源，完善主城區(qū)、中心區(qū)域公交首末站服務(wù)保障設(shè)施，解決一線司機(jī)起終點(diǎn)站就餐難、如廁難、休息難的問題。

（作者單位：市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委）