伊 娜

（遼寧師范大學 遼寧 大連 116029）

古人云： “郡縣治，天下安?！笨h一級在中國共產(chǎn)黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權中處于承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)。縣委書記是黨執(zhí)政興國的骨干力量，是縣級領導班子的核心。2010年11月，中共中央決定開展縣委權力公開透明運行試點，重點制約監(jiān)督縣委書記權力運行。2013年11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會審議通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次強調(diào)： “必須構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！保?］

一、縣委書記權力制約監(jiān)督研究內(nèi)容概述

近年來，學界對于縣委書記權力的關注和研究持續(xù)升溫。根據(jù)筆者在中國知網(wǎng)以 “縣委書記權力”為關鍵詞進行精確檢索，得到130條結(jié)果。根據(jù)文獻發(fā)表年度來看，2005年以前，每年只有1篇左右；而從2005年之后，文獻明顯有逐年增加的趨勢。2012年至2013年，文獻共有43篇。與此同時，筆者在中國知網(wǎng)以 “縣委書記”為關鍵詞進行相關的寬泛檢索，得到了57654條結(jié)果。對這些文獻的發(fā)布年度進行分析，可以發(fā)現(xiàn)，2005年是一個關注的轉(zhuǎn)折點。文獻的高峰期出現(xiàn)在2005年之后，至2006年接近1000篇，而之后每年都有1200篇左右的文獻發(fā)表。

《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》在第八部分 “加快推進懲治和預防腐敗體系建設，深入開展反腐敗斗爭”中明確指出： “以加強領導干部特別是主要領導干部監(jiān)督為重點，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明?！?012年11月，黨的十八大報告中也指出： “要建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系……讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。”［2］具體到縣級來說，如何保證處于一方權力中心的縣委書記，既能夠正確地行使權力而又不超越自己的職權范圍甚至是走向貪腐，這是新形勢下值得認真探究，并必須為之提供解決之道的一個緊迫而又重要的問題。

在這一部分，筆者先對已有的關于縣委書記權力的研究文獻分主題進行梳理，而后對這些文獻進行評判分析，進而提出新的研究模式。

（一）縣委書記權力來源

關于縣委書記權力來源，從已有研究文獻看，呈現(xiàn)出研究不足且文獻數(shù)量少的特點。就筆者掌握的文獻看，只有國家行政學院社會和文化教研部龔維斌教授的 《縣委書記權力來源與渠道》一文，真正地從學理上探討了縣委書記權力來源問題。該文認為，縣委書記的權力有“一個來源，兩個渠道”，即來源于人民權利，有人民和黨員兩個渠道，其權力邊界是由人民權利、黨章與法律所界定。［3］《黨章》要求黨的干部 “正確行使人民賦予的權力，依法辦事”，因此，縣委書記的權力是人民賦予的。作為地方黨組織的領導人——縣委書記，其行使的權力既有黨內(nèi)的權力成分，也有公共權力的成分，而且在現(xiàn)實生活中可能以行使公共權力的成分居多。公共權力來源于人民權利的部分讓渡。人民權利是公權的本質(zhì)、界限、目的。中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民，就是為了人民的權利，尊重、保護和實現(xiàn)人民的權利。中共十六屆四中全會作出的 《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》明確指出： “依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”。不過，針對縣委書記的權力有 “一個來源， 兩個渠道”這一觀點，馮志峰評價說， “此觀點明確指出了 ‘權為民所賦’的本質(zhì)，卻未能闡明黨代會與縣委書記選舉產(chǎn)生的內(nèi)生關系，也就沒有結(jié)合實際、合乎邏輯地闡述縣委書記產(chǎn)生的合法性與正當性，不能有效地解釋縣委書記產(chǎn)生的理論依據(jù)和現(xiàn)實運行”［4］。

（二）縣委書記權力結(jié)構(gòu)

關于縣委書記權力結(jié)構(gòu)這一主題，筆者以 “縣委書記”為篇名關鍵詞在中國知網(wǎng)上進行檢索，并以 “權力結(jié)構(gòu)”為關鍵詞在初次檢索結(jié)果中再次檢索，所得篇數(shù)為零。筆者又在北京圖書館等地進行檢索，也未查閱到關于縣委書記權力結(jié)構(gòu)的相關書籍。由此可見，對于縣委書記的權力腐敗、權力制約監(jiān)督以及權力運行等方面的研究較多，而對于縣委書記權力結(jié)構(gòu)方面的研究幾乎沒有。但是，吳其良的 《論黨委書記的權力》比較有借鑒意義。盡管該文并沒有單獨論及縣委書記的權力，而是 “僅研究地方黨委書記的權力，包括省、地、縣或相當省、地、縣三級黨委書記的權力，不涉及中共中央總書記和軍隊中黨委書記的權力研究”。但該文所論述的黨委書記的權力，為我們理解縣委書記權力結(jié)構(gòu)提供了一個很好的理解框架，具有一定的理論價值。該文首先論及黨委書記在黨內(nèi)生活中的地位，進而分別論及了毛澤東、鄧小平和江澤民對黨委書記在黨內(nèi)生活中的地位所提出過的明確觀點：毛澤東首先提出了 “班長論”；鄧小平提出了 “核心論”；江澤民在新的歷史發(fā)展時期提出了 “關鍵論”，而后作者對黨的三代領導集體核心的觀點進行了概括：第一，黨委書記是黨的一級委員會的主要負責人，主持黨委的全面工作，需要帶好黨委一班人；第二，黨委書記的地位和作用高于和大于其所在委員會的委員和常務委員的地位和作用；第三，在實施黨委決議中，黨委書記承擔著比一般委員更艱巨的組織協(xié)調(diào)和督察、落實的責任；第四，黨委書記在理論修養(yǎng)、政策水平、能力素質(zhì)和工作方式上也應高于所在班子的委員和常委。

文章指出，黨委書記的地位和權力高于其所在委員會的委員。而在黨組織的一些規(guī)范性文本中卻沒有對黨委書記權力行使的內(nèi)容與類別進行較為完整的界定，即沒有明晰地列出黨委書記權力的清單。黨委書記權力運作內(nèi)容和類別的模糊性，必然導致權力行使的隨意性。為此，該文作者依據(jù)黨章和地方黨的委員會工作條例以及其他相關的黨內(nèi)文件的原則要求，考察和研究黨委書記在一級黨組織中權力運行的實際情況，試圖厘清權力清單，以期保障黨委書記的權力有序、有界且有效行使。在其開列的權力清單上，黨委書記的權力，主要有八項：召集主持會議權、首席執(zhí)行權、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌權、檢查督促權、講評總結(jié)權、文件簽發(fā)權、事項批示權、臨機處置權。當然，也有其他學者提出，縣委書記權力主要包括七項，即 “動議權、提名推薦權、干部調(diào)整方案審訂權、主持會議權、臨機處置權、管理教育權和其他權力”。確定縣委書記權力邊界應從黨委領導體制變革的歷史和現(xiàn)實出發(fā)，考慮權力運行與實際工作需要的關系。

更難能可貴的是，吳其良的文章，在列出了黨委書記的權力清單之后，還對黨委書記權力的范圍、黨委書記與常委之間的權力關系進行了考察，這為我們提供了有利的研究視角。該文指出，黨委書記的權力無所不包的狀況，造成黨委書記的權力邊界不清，是導致黨政職能不分、權責分離，權力運行成本上升、權力尋租滋生腐敗的主要根源。作者分析了黨委書記權力黨內(nèi)黨外不分的成因及弊端，認為當下黨委書記的 “其他權”是其黨內(nèi)權衍生、遞延的產(chǎn)物。地方黨委書記產(chǎn)生權力腐敗，與權力界限不明有著莫大關系。黨委書記在黨外不任職，其權力只是一種黨內(nèi)權。作為一種黨內(nèi)權，黨委書記的權力對社會公共事務的影響與管理、領導與作用，是間接的不是直接的。作者還指出，從黨組織的集體領導原則出發(fā)，往往存在強調(diào)黨委書記與其他常委之間的平等關系，否定黨委書記對常委在黨內(nèi)權力上存在的領導與被領導關系的傾向。但事實上，黨委書記與其他常委之間有領導和被領導關系。管理學理論認為，任何組織都需要有領導者。黨內(nèi)的管理和指揮同樣需要首長 （即 “一把手”），黨委書記就是這樣的首長。在執(zhí)行黨委集體所通過的重大決策時，黨委書記當然擁有領導權和首席執(zhí)行權。［5］

竹立家在其 《縣委書記的權力界限》一文中針對目前我國一些地方出現(xiàn)的縣委書記對崗位權力進行自我限制的改革進行了評價。該文認為，縣委書記用人權是個 “偽問題”。 “事實上，按照憲法、黨章和有關的法律法規(guī)，一把手根本沒有所謂的用人權，我們的用人是通過組織民主實現(xiàn)的?！敝猿霈F(xiàn) “縣委書記用人權”的問題，究其原因，主要是近些年我國出現(xiàn)選人用人不正之風所造成的?？h委書記在用人權上的自我限制，只是回歸到縣委書記規(guī)范性的權責范圍以內(nèi)，是對以往一些縣委書記專權的現(xiàn)實回應。該文還指出，近些年出現(xiàn)的一把手財政，是導致決策浪費和公共資源流失的重要原因，也是導致特權腐敗的主要渠道。他認為，在依法治國的氛圍中，縣委書記本來就沒有所謂的 “財權”，公共財政的本來意義就是“民主財政”。文章最后還指出，關于縣委書記的決策權問題， “決策權分派”是改革的方向，提高政府執(zhí)行力的一個重要路徑就是 “決策權分派”制度改革。［6］

（三）縣委書記權力運行

唐賢興認為，從權力實際運行方式看，大多數(shù)縣委書記權力運行主要表現(xiàn)為運動式治理。在實際運作中，運動式治理具有治理力度大、成果顯效快的優(yōu)勢，但由于治標不治本，沒有杜絕問題產(chǎn)生的根源，可能引發(fā)權力 “尋租”等非法行為，導致治理過程前后出現(xiàn) “運動不息、問題不止”的惡性循環(huán)。唐曉清在 《建立健全黨內(nèi)權力運行監(jiān)控機制的構(gòu)想與思路》一文中認為，目前黨內(nèi)權力運行監(jiān)控機制并不健全，主要是由現(xiàn)行黨的領導體制存在的權力過于集中的弊端造成的。黨內(nèi)權力過于集中的體制性弊端的具體表現(xiàn)就是權力集中于黨委，黨委又集中于書記，而這種權力過于集中的直接影響就是使黨內(nèi)權力監(jiān)控機制難以確立和形成。［7］將此觀點用到縣委書記權力運行，也可以認為是縣委書記的權力運行存在權力過于集中的弊端。黨的領導體制存在的權力過于集中，有其歷史原因。中國共產(chǎn)黨的 “一元化領導”體制是脫胎于革命戰(zhàn)爭年代，在社會主義改造時期基本確立，在大規(guī)模的群眾運動和不斷強化指令性計劃的過程中發(fā)展起來的。這種 “一元化領導”體制對中國社會的發(fā)展曾經(jīng)起到過積極作用，但隨著社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的推進，這套體制的弊端也開始顯現(xiàn)出來。鄧小平在 《黨和國家領導制度的改革》中深刻地指出了這種體制性的弊端：我們黨和國家現(xiàn)今制度中的根本問題，就是在黨的 “一元化”領導口號下的一元專權和黨政不分。我國政治體制和領導體制的弊端主要是權力過分集中、家長制和特權現(xiàn)象，而權力過分集中是我國政治體制和領導體制的 “總病根”。唐曉清的文章具體化了這種體制性弊端的表現(xiàn)：這種體制性弊端導致執(zhí)政黨的權力難以受到有效的制約和監(jiān)督；使黨內(nèi)權力運行監(jiān)督制約機制難以形成；使黨內(nèi)民主制度難以發(fā)揮作用，民主集中制原則難以得到貫徹；使領導干部的權力不能得到有效制約，成為導致權力腐敗的直接原因。［8］

（四）縣委書記權力腐敗

“權力腐敗”是中外政治學界歷來重視的問題。通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，由于體制上的弊端，縣委書記權力過分集中，從而導致權力在運行上出現(xiàn)問題。賀海峰的文章指出，這些不規(guī)范行為主要表現(xiàn)為干部任免的 “家長作風”、民主考察的 “暗箱操作”、監(jiān)督體系的形同虛設等。尤其是由 “權力期權”瀆職侵權激化社會矛盾的行為時有出現(xiàn)，激化社會矛盾。［9］更有學者指出了縣委書記權力腐敗的根源：縣委書記容易 “出事”的原因，根本在于，權力過于集中又缺乏有效的監(jiān)督。 “失去制約的權力絕對化”在社會經(jīng)濟大發(fā)展中的必然結(jié)果就是 “腐敗的絕對化”，不受監(jiān)督的集權者必然會成為腐敗的重災區(qū)、高發(fā)層，而縣（區(qū)）一級正好是“滿足”了上述這一條件。［4］

（五）縣委書記權力勘界

為了更好地規(guī)范縣委權力，自2009年3月起，中紀委、中組部在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、成都市武侯區(qū)開展縣委權力公開透明運行試點。2010年11月，中紀委、中組部印發(fā) 《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，對各省 (區(qū)、市)開展縣委權力公開透明運行試點工作做出部署，全國共有11個市 (縣級)、15個區(qū)、40個縣、3個旗成為試點單位。這種縣委權力公開透明運行試點工作被稱作為 “縣委書記權力勘界”。在接受 《決策》專訪時，中央黨校黨建教研部教授蔡霞一語中的：“縣委權力公開透明運行，其實質(zhì)是縣委書記權力公開透明運行?！睂τ谶@種試點工作，已經(jīng)有文獻開始進行總結(jié)。易麗麗和賀海鋒在 《縣委權力公開透明運行的困境與出路——基于三個試點縣 （區(qū)）的比較分析》一文中指出：“縣權公開”的探索經(jīng)驗可以歸納為：界定縣委權限，繪制權力流程圖；突出重點，約束縣委書記權力；創(chuàng)新方式，加大公開力度；加強監(jiān)督，完善制度。在約束縣委書記權力方面，文章指出：縣委權力公開透明運行，其關鍵是縣委書記的權力得到有效約束。三個試點縣 （區(qū)）對縣委書記的權力都采取措施進行限制。例如，睢寧縣出臺了《睢寧縣縣委書記的權力和責任》，制定縣委書記權力清單，劃定縣委書記權力邊界。這一制度設計的初衷是對縣委書記限權，不是將縣委書記的權力削弱，而是使他在規(guī)定的范圍內(nèi)用權。［10］

（六）縣委書記權力制約監(jiān)督

加強對執(zhí)政權力的制約監(jiān)督，是當今世界各國所共同關注的問題。近年來，黨中央已經(jīng)多次明確提出要 “健全權力運行制約和監(jiān)督機制”，“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制”的要求。對于黨的領導干部遵紀守法問題，鄧小平曾經(jīng)批評過那些把 “黨的領導”解釋為 “黨權高于一切”的錯誤觀點。這些都說明了權力制約監(jiān)督的重要性和必要性。關于權力的制約監(jiān)督理論的研究文獻很多。例如，顧昭明認為，監(jiān)督干部權力具有必然性。他指出：權力的本質(zhì)決定了必須對縣委書記進行監(jiān)督。權力具有工具性、強制性、擴張性、侵犯性和腐蝕性，而如果權力與人結(jié)合起來，就會對人產(chǎn)生很多的影響，必須進行監(jiān)督；權力擁有者與權力行使者相對分離的特點決定必須對領導干部的權力進行監(jiān)督。［11］另外，有中央黨校張亞娟的博士論文 《關于權力的制約和監(jiān)督研究》、袁東升的博士論文 《我國權力制約與監(jiān)督制度研究》等，為我們理解權力制約監(jiān)督的必要性，提供了很好的理論視角。

具體到縣委書記權力制約監(jiān)督問題，中共中央紀委、中共中央組織部印發(fā)的 《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》提供了綱領性指導意見。 《意見》指出，在縣一級建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制，具有重要意義?！兑庖姟诽貏e指出， “要堅持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機關監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，整合監(jiān)督力量，暢通監(jiān)督渠道，加強情況反饋，形成縣委權力特別是縣委書記權力運行的制約監(jiān)督機制和反映問題處理工作機制，保證權力正確行使”。

鄒婷婷的碩士論文 《縣委書記權力監(jiān)督機制研究》,是目前能找到的唯一一篇直接以縣委書記權力監(jiān)督機制為研究主題的學位論文。該文在文獻梳理部分，分主題對于縣委書記權力監(jiān)督機制有比較簡練的綜述。分別梳理了領導干部權力監(jiān)督必要性的研究、監(jiān)督主體的研究、監(jiān)督客體的研究、監(jiān)督問題的研究、監(jiān)督困境的原因研究、監(jiān)督方式的研究、“一把手”監(jiān)督機制研究、縣委書記角色研究的相關文獻。該文指出， “從理論層面來講，加強對縣委書記權力監(jiān)督機制研究，完善干部監(jiān)督體制是我國公共管理理論的客觀要求。對領導干部監(jiān)督的實質(zhì)就是對權力的制約和監(jiān)督。從現(xiàn)實層面來講，對領導干部權力監(jiān)督就是為了使人民的權力能真正地為人民謀利益?！保?2］

二、縣委書記權力制約監(jiān)督研究現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)有研究取得的成績

馮志峰的綜述文章 《縣委書記權力運行與制約機制研究現(xiàn)狀評析》，在對縣委書記權力的相關方面進行文獻梳理后，認為學界對縣委書記權力運行的研究，已取得了基礎性研究的突破，具體表現(xiàn)如下：“1.在理論上，形成了初步的研究基礎；2.在實踐上，通過對縣委書記在現(xiàn)實生活中的經(jīng)驗描述，列出其受賄關系圈或腐敗過程，并就其腐敗動機與過程作出較為深入的探索，有較好的現(xiàn)實性、針對性和操作性；3.在效果上，多數(shù)研究者已能夠?qū)⒗碚撗芯亢蛯嵺`觀察有機結(jié)合起來，進行個案分析或比較研究；還有的作者已經(jīng)不再滿足于抽象的思辨分析，著力運用統(tǒng)計方法搜集數(shù)據(jù)提供材料支撐，是較為明顯的進步?！保?］

在筆者看來，現(xiàn)有關于縣委書記的研究取得的最大成就，就在于相關研究文獻已經(jīng)能夠深刻認識到縣委書記權力制約監(jiān)督的必要性、緊迫性和現(xiàn)實性，能夠?qū)嗔χ萍s監(jiān)督的政治學理論和法學理論運用到縣委書記這一研究對象上去。從期刊論文及學位論文的發(fā)表情況可以看出，學界在這一研究主題上的進展和重視程度。這為后續(xù)的以權力制約監(jiān)督為視角，進一步研究縣委書記權力結(jié)構(gòu)奠定了基礎。進而，以這一視角，去剖析現(xiàn)實的縣委書記權力腐敗問題，可以將相關的分析提高到一定的理論高度，而不是進行泛泛而談的經(jīng)驗性總結(jié)。

（二）現(xiàn)有研究存在的不足

當然，現(xiàn)有的研究文獻，在取得一定成績的同時，對縣委書記權力結(jié)構(gòu)模式的研究還存在著諸多問題。

1.研究角度過于單一

目前，諸多專家學者對縣委書記的腐敗問題進行了研究，但遺憾的是，這些研究多為對縣委書記權力腐敗表現(xiàn)和案例介紹的敘述性文章，針對縣委書記權力運行機制及反腐制度構(gòu)建的理論性研究文獻仍較為少見。即使有所涉及，其闡述的內(nèi)容也只是泛泛而談，沒有從學術的角度運用專業(yè)知識，結(jié)合縣委書記群體的角色特征，對其進行科學研究和診斷，對其腐敗治理的體制創(chuàng)新、機制完善、方法創(chuàng)新、路徑選擇等方面研究，還未形成系統(tǒng)，其對腐敗治理的成效仍舊不高，可以說至今尚未找到解決問題的根本有效方法。尤其是從頂層設計高度，構(gòu)建縣委書記權力結(jié)構(gòu)模式，以權力制約權力，從而讓縣級黨委 “一把手”無從濫用權力這一方面的研究，還少之又少。對于權力來源、權力結(jié)構(gòu)、權力運行、權力制約和監(jiān)督等理論研究，雖已大量涌現(xiàn)于國內(nèi)外科研成果中，但這些成熟理論并未有效結(jié)合于縣委書記權力制約監(jiān)督之上。

2.研究方法和研究技術尚不科學

目前筆者查閱檢索到的相關文獻，除了集中于縣委書記腐敗現(xiàn)象，且只停留在對縣委書記腐敗現(xiàn)象進行描述和報道，過于關注縣委書記個人的行事風格及腐敗故事的敘述，即使偶有有識者試圖對腐敗現(xiàn)象進行理論高度規(guī)律的提煉，也只是停留在零散的、片斷式或蜻蜓點水式的單項對策或在對別的領導干部論述時略有提及而已。在筆者看來，當前研究最大的缺陷在于，對縣委書記權力運行機制與腐敗特征深入研究仍舊少見，尤其是對于縣委書記的權力來源、權力結(jié)構(gòu)、權力運行等理論研究乏力，理論闡述單薄，相關研究不僅數(shù)量很少，高質(zhì)量的論文更是鳳毛麟角，結(jié)果導致有些即使針對縣委書記權力腐敗等現(xiàn)實提出相應對策，其提出的對策也顯得空洞乏力。馮志峰的綜述文章也同樣指出， “現(xiàn)有文獻未能妥善處理好如何科學地劃定縣委書記的權力邊界的問題，沒有科學劃分重大決策過程中縣委書記的授意與違規(guī)之間的界限，也沒有提出如何規(guī)范處理權力制度授予與自由裁量權的關系等”［4］。

3.有效的研究理論厚度不夠，導致分析深度不夠

當前的研究存在著一種現(xiàn)象，即面對一個比較全新的研究領域，尤其是在面對先前的研究積淀不足的情況下，往往很輕易地將一般性的理論套用到具體的研究領域。在論及縣委書記腐敗問題時，很多文獻只是將腐敗的一般理論套用到這一領域；在論及縣委書記權力制約監(jiān)督主題時，情況亦是如此。不可否認，這樣作研究，是一種常見的方法。但作為研究者，須明白理論的移植往往存在內(nèi)在的缺陷，即理論的提出，本身都有面對的問題，提倡者都有其問題意識。如果僅僅著眼于理論的效果而無視其發(fā)生情境，很容易出現(xiàn) “南橘北枳”的結(jié)果。在以縣委書記為對象的研究文獻中，很多學者都過于輕易地進行這種理論移植，而忽視理論背后潛在的根基。例如，在論及縣委書記權力制約監(jiān)督主題時，很多人都知道為什么需要對權力進行制約監(jiān)督，因為不受制約和監(jiān)督的權力，必然會產(chǎn)生腐敗，這是一條亙古不變的定律。大多文獻也只是停留在這樣的認識高度上。固然，權力需要受到制約和監(jiān)督，具體到縣委書記權力來說，明確縣委書記權力需要制約和監(jiān)督，這只是一個前提，接下來的問題是，誰來制約和監(jiān)督、如何制約和監(jiān)督？即制約和監(jiān)督的主體是誰？制約和監(jiān)督的制度如何構(gòu)建、體制如何運作和維系？如果沒有進行這些問題的研究，任何關于權力制約監(jiān)督的研究都只能是理論厚度不夠，分析深度不夠。

三、縣委書記權力制約監(jiān)督研究模式探索

經(jīng)過理論梳理，在厘清該領域中存在的問題后，現(xiàn)有研究成果更顯價值。然而，對于縣委書記權力結(jié)構(gòu)和制約監(jiān)督理論相結(jié)合、使權力制約監(jiān)督的成熟理論運用于縣委書記權力結(jié)構(gòu)模式構(gòu)建之上的研究仍明顯缺乏?；诖耍梢栽跈嗔χ萍s監(jiān)督視角下，從頂層設計高度，試圖對縣委書記權力結(jié)構(gòu)模式進行研究。鄧偉志在 《搞好頂層設計》一文中指出， “頂層設計”這一術語來自于系統(tǒng)工程領域，是該領域的一個專業(yè)術語，說的是從高端出思路。認為在當前深化改革的當口，把頂層設計引進經(jīng)濟社會發(fā)展中，意義非同尋常。 “首先，頂層設計能夠看得真，容易察真情，出實招。其次，頂層設計能夠真，還因為它全。頂層設計就是全面設計?！保?3］基于權力制約監(jiān)督視角下的縣委書記權力結(jié)構(gòu)模式探索，包括以下四個方面：

一是明確研究對象和研究目標。理論上的研討必須建立在對研究對象清晰認識的基礎之上。對縣委書記權力制約監(jiān)督的研究就要求我們必須對縣委書記有著清晰的認識。一方面，要從縣委書記這一群體中概括出群體的特征、性質(zhì)，對其產(chǎn)生的根源、發(fā)展的現(xiàn)狀和發(fā)展的趨勢有著明確的認識。另一方面，對權力制約監(jiān)督理論要有深刻的理解。要考察權力制約監(jiān)督理論的淵源、界定、應用等諸多方面。在明確了研究對象后，要樹立將兩個研究對象有機結(jié)合起來的目標，即確立基于權力制約監(jiān)督理論實現(xiàn)縣委書記權力有效制約的研究目標。

二是運用正確的研究方法。正確的研究方法是實現(xiàn)科學研究縣委書記群體特征及其權力運行邏輯的重要保證。這種研究方法包含三個方面：一是利用結(jié)構(gòu)——功能主義分析方法，概括出縣委書記的共性。二是用文獻分析的方法對文獻資料進行整理分析，與此同時，應采用調(diào)查研究的方法對實地調(diào)研的結(jié)果進行分析研究，實現(xiàn)對縣委書記權力來源、權力運行機制等全面分析。三是運用比較研究方法，對中外政黨權力運行機制進行比較分析，進而找出制約縣委書記權力的有效途徑。

三是找準研究焦點。研究焦點是破解研究縣委書記權力制約監(jiān)督理論的重要內(nèi)容。要通過對權力制約監(jiān)督理論的研究，找出可供縣委書記權力制約監(jiān)督借鑒的有益內(nèi)容。進而結(jié)合制度設計，增強權力制約運行機制的嚴密性和科學性。因此，在研究難點上，要注意縣委書記權力邊界，要明確縣委書記權力的適用范圍，正確處理權力授予與自由裁量權的關系。這是研究中要重點解決的也是難點問題。

四是設定有效的研究框架。良好的體系設計是理論發(fā)揮作用的重要前提。只有建立系統(tǒng)的理論體系，才能更好地指導實踐。要實現(xiàn)縣委書記權力正常運行與權力有效制約的有機結(jié)合，就必須構(gòu)建完善的理論體系。為此要把握好三方面的關系：一是把握好 “有限”與 “有為”的關系?？h委書記的權力是有限的，但現(xiàn)實情況又要求縣委書記必須在有限的權力范圍內(nèi)有所作為，實現(xiàn)權力作用的最大化。因此，必須正確處理 “有限”與 “有為”的關系，建立有效的激勵機制，統(tǒng)籌權力運用與制約監(jiān)督的關系。二是把握好 “運動員”與 “裁判員”的關系。一方面，縣委書記是推動制度改革的重要力量，同時，制度改革又要限制縣委書記的權力。這種悖論如何解決需要認真加以對待。三是把握好 “潛規(guī)則”與 “顯規(guī)則”的作用?？h委書記的權力實施在多大程度上受到 “潛規(guī)則”的影響，如何將 “潛規(guī)則”的影響降到最低，如何更大地發(fā)揮“顯規(guī)則”在權力運行機制中的作用，都是需要認真研討的問題。

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