環(huán)境司法保護(hù)的困境與出路

張 曼

（揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225000）

1 環(huán)境司法保護(hù)存在的問(wèn)題

1.1 環(huán)境保護(hù)的案件較少

根據(jù)環(huán)保總局統(tǒng)計(jì)，2002年至2006年因環(huán)境問(wèn)題的舉報(bào)平均增長(zhǎng)率約為87%。但與此形成鮮明對(duì)比的是，環(huán)境訴訟案件數(shù)量并未出現(xiàn)相應(yīng)的增長(zhǎng)，2004年審結(jié)環(huán)境污染損害賠償案件4453件，2005年只有1545件，2006年略有上升，但也僅有2146件[1]。以云南省為例，2007-2009的三年，全省環(huán)保民事案件和行政案件分別僅為37件和7件；又如，昆明市官渡區(qū)作為主中心城區(qū)和滇池流域主要地區(qū)，近些年總共只審理了3件非法占用農(nóng)用地刑事案件和4件環(huán)保行政案件，沒(méi)有一件環(huán)境污染損害賠償民事案件，行政非訴執(zhí)行案件僅在2005受理過(guò)一批關(guān)閉養(yǎng)豬場(chǎng)的同類型案件82件[2]。推表及里，在全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)境司法保護(hù)的案件也不多。

針對(duì)此現(xiàn)象，我們不得不深究其深層次的原因。首先，環(huán)保案件數(shù)量的限制受到了案件受理范圍的局限。我國(guó)《民事訴訟法》強(qiáng)調(diào)的是，起訴資格必須“與本案有直接的利害關(guān)系”，即依照《民事訴訟法》提起的環(huán)境民事訴訟必須是那些人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益直接受到他人民事不法行為侵害的人?！缎姓V訟法》第2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?1條第1款第8項(xiàng)規(guī)定“公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”，可以提起訴訟。但由于環(huán)境侵害具有間接性、復(fù)合性，其侵害往往通過(guò)環(huán)境這個(gè)載體作用于受害人；環(huán)境損害結(jié)果則具有潛在性、廣泛性，且對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害不一定與個(gè)人有直接的利害關(guān)系，故環(huán)境民事訴訟在立法上缺乏專門、可行的操作程序，其受理范圍在司法實(shí)踐中易受到一定的限制[3]。其次，2012年新修改的《民事訴訟》雖然將環(huán)境公益訴訟制度納入其中，但對(duì)環(huán)境訴訟的支持力度還微乎其微，有待進(jìn)一步改善。修改后的《民訴法》對(duì)公益訴訟的原告主體資格的范圍仍較小，將面臨著盡管有新《民訴法》的公益訴訟制度的規(guī)定，許多的環(huán)境案件仍會(huì)由于主體不適格而被駁回起訴。另外訴訟費(fèi)用的承擔(dān)也使得公益訴訟制度的漏洞凸顯。環(huán)境公益訴訟是為了維護(hù)社會(huì)公眾利益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境而提起的訴訟，其訴訟利益歸屬于社會(huì)，但卻又承擔(dān)著敗訴后訴訟成本的風(fēng)險(xiǎn)。這些環(huán)境公益訴訟制度上的不完善使得環(huán)境訴訟案件數(shù)量維持在低谷水平。

1.2 環(huán)境訴訟多為調(diào)解結(jié)案

由于我國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟(jì)體制，以及法院存在的告狀難、執(zhí)行難和地方保護(hù)主義等因素，調(diào)解在我國(guó)糾紛解決機(jī)制中占有重要地位[4]。我國(guó)環(huán)境訴訟案件受此影響巨大也多為調(diào)解結(jié)案。調(diào)解有力于雙方當(dāng)事人的利益在一定程度上達(dá)到了平衡，但對(duì)于環(huán)境案件來(lái)說(shuō)，這并不是真正的公平正義。調(diào)解的結(jié)果多為賠償一定的金錢，但對(duì)于環(huán)境訴訟中的直接的“受害者”環(huán)境本身其實(shí)是于事無(wú)補(bǔ)的。另外，僅以賠償一定數(shù)額的金錢而調(diào)解結(jié)案，縱容了施害者的損害行為，一定程度上使得環(huán)境破壞的進(jìn)一步加劇，事實(shí)上是對(duì)公眾利益的間接性損害。

1.3 行政干預(yù)和地方保護(hù)主義嚴(yán)重

法官的職責(zé)要求審判人員司法公正，然而由于體制的原因，大陸地區(qū)法院的經(jīng)費(fèi)、人事等重要事項(xiàng)受制于地方黨委、政府，行政干預(yù)和地方保護(hù)主義是人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的最大障礙，行政干預(yù)和地方保護(hù)主義的行為使審判人員難以依法辦案。

當(dāng)前，在許多地方，黨委、政府首先關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬指標(biāo)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況則無(wú)人問(wèn)責(zé)。在有些生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件涉及地方重大經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，為了保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定的需要，地方黨委、政府動(dòng)輒干預(yù)法院的獨(dú)立審判，迫使司法機(jī)關(guān)為本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展“保駕護(hù)航”。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害糾紛的加害人往往是能夠給當(dāng)?shù)貏?chuàng)造稅收和就業(yè)機(jī)會(huì)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的企業(yè)，既然這個(gè)企業(yè)能夠給當(dāng)?shù)貛?lái)稅收和就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此就會(huì)受到當(dāng)?shù)攸h委、政府或暗或明的保護(hù)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件起訴難、取證難、鑒定難、審理難、判決難、執(zhí)行難[5]。

2 環(huán)境司法保護(hù)的對(duì)策與建議

我國(guó)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的當(dāng)前狀況是司法實(shí)踐先行、理論立法滯后，司法保護(hù)的現(xiàn)狀滯后于司法實(shí)踐的客觀現(xiàn)實(shí)需要，故急需對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)加以完善和規(guī)范[6]。

2.1 完善環(huán)保立法工作

2.1.1 正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系

在我國(guó)環(huán)境保護(hù)的歷史進(jìn)程中，一直有兩種截然不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)優(yōu)先，在中國(guó)要走先污染后治理的道路；一種觀點(diǎn)是環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，一切工作都要為環(huán)境保護(hù)讓路。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)同為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的重要組成部分，從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，我國(guó)新時(shí)期的工作必須緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心來(lái)進(jìn)行，這是不可動(dòng)搖的一條原則。但是，環(huán)境保護(hù)與人民的生命健康和社會(huì)進(jìn)步、社會(huì)穩(wěn)定息息相關(guān)，一時(shí)一刻也不能放松[7]。筆者同意上述學(xué)者的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展應(yīng)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，這也是當(dāng)前《環(huán)境保護(hù)法》修改的目標(biāo)方向。

2.1.2 建立專門的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系

我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法主要散見(jiàn)于與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)和地方法規(guī)、規(guī)章中，這些立法為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了一定的法律依據(jù)，但無(wú)論是在環(huán)保理念、效力位階或是立法內(nèi)容上，這些立法都與生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的要求存在著很大差距。目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系以《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，依靠國(guó)務(wù)院及各部委頒布的龐大的行政法規(guī)維持運(yùn)行，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的效力級(jí)別較低、可操作性不強(qiáng)，且這類法律法規(guī)中缺乏許多配套的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)偏低，影響了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)行。對(duì)現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)行清理、修改，盡快制定有關(guān)水污染、大氣污染、土壤污染、環(huán)境損害賠償?shù)姆煞ㄒ?guī)，制定配套的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，提高環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以求我國(guó)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)做到有法可依[8]。

2.1.3 完善環(huán)境公益訴訟制度

新民訴法規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。對(duì)此相對(duì)籠統(tǒng)的規(guī)定，有必要進(jìn)行進(jìn)一步的完善。

1）原告主體的確定

《民訴法》中法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的概念相對(duì)模糊，需要法律或司法解釋的進(jìn)一步釋明。此次民訴法的修改，并沒(méi)有將個(gè)人作為公益訴訟的主體予以明確，但介于公益訴訟的應(yīng)有之義和環(huán)境公益訴訟制度的完善，待時(shí)機(jī)、條件成熟，個(gè)人并將納入環(huán)境公益訴訟主體之中，自己為自己和公眾生存環(huán)境的保護(hù)盡一份心力。

2）訴訟費(fèi)用的承擔(dān)

環(huán)境公益訴訟的核心是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境而提起訴訟，訴訟利益歸屬于社會(huì)公眾，訴訟成本應(yīng)當(dāng)由社會(huì)承擔(dān)。因此，可以規(guī)定原告起訴時(shí)緩交訴訟費(fèi)，若判決原告敗訴，則應(yīng)免交訴訟費(fèi)，若判決被告敗訴，則應(yīng)判決由被告承擔(dān)。

2.2 加強(qiáng)環(huán)境司法的能動(dòng)性

人民法院對(duì)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)案件的立案審查應(yīng)當(dāng)限于程序上的審查，而非實(shí)體上的審查。否則，既不能實(shí)現(xiàn)訴訟效率的目的，稍有不慎還會(huì)將應(yīng)當(dāng)受理、立案的環(huán)境保護(hù)訴訟案件拒之門外，以致當(dāng)事人的合法權(quán)益無(wú)法得到司法救濟(jì)，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞也無(wú)法得以司法保護(hù)。

司法保護(hù)作為當(dāng)事人的合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的一種重要的手段與途徑，不僅直接的利益受到侵害之后應(yīng)當(dāng)?shù)玫剿痉ǖ木葷?jì)，而且間接的利益受到侵害之后也應(yīng)當(dāng)能夠得到司法的救濟(jì)。人民法院需要充分認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)案件受理工作的重要性，不得隨意限縮生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)案件的受案范圍或者違法增設(shè)受理?xiàng)l件，不能為了防止訴權(quán)的濫用就將與當(dāng)事人具有間接利害沖突的糾紛排斥在訴訟的立案范圍之外，而應(yīng)當(dāng)按照法定的受理范圍和受理?xiàng)l件辦理生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)案件的立案工作，依法抓好生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)案件的受理工作，切實(shí)解決生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)案件的“訴訟難”問(wèn)題[9]。

2.3 加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳教育

生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需要司法部門加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的環(huán)保法制宣傳教育，通過(guò)多種形式廣泛宣傳環(huán)保法律、法規(guī)，破除某些人或單位關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的錯(cuò)誤觀念與意識(shí)，形成人人重視和參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良好氛圍，為生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制宣傳教育，著力提高全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)法律意識(shí)，是做好生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)工作的重要基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制宣傳教育既可以強(qiáng)化全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)與觀念，也可以加強(qiáng)公民對(duì)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和了解。更重要的是，通過(guò)廣泛的宣傳教育，結(jié)合輿論媒體的監(jiān)督形成生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的強(qiáng)大合力，可在一定程度上促使企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和督促環(huán)境監(jiān)管部門依法糾正生態(tài)環(huán)境侵害行為。

筆者建議，應(yīng)深入開(kāi)展生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)警示教育，完善社會(huì)公眾參與機(jī)制，使人們逐漸摒棄“先污染，后治理”、“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)?！?、“經(jīng)濟(jì)利益至上、經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”的錯(cuò)誤環(huán)保意識(shí)與觀念，進(jìn)而打破對(duì)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的行政干預(yù)和地方保護(hù)主義，引導(dǎo)、鼓勵(lì)廣大人民群眾提高參與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的熱情，把保護(hù)環(huán)境工作變成全社會(huì)的自覺(jué)行動(dòng)，生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的重任就會(huì)得到社會(huì)公眾的支持與擁護(hù)，更多污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為才能及時(shí)得以發(fā)現(xiàn)和制止。

［1］孫文祥.“環(huán)境司法保護(hù)”蹣跚起步[J].滬港經(jīng)濟(jì),2009(11).

［2］況繼明,沈競(jìng)舟.云南法院環(huán)境司法保護(hù)實(shí)踐與探索[J].中國(guó)環(huán)境法制,2009.

［3］劉輝.生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的困境與出路——我國(guó)大陸地區(qū)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)若干問(wèn)題研究[J].法制與社會(huì),2012(28).

［4］齊樹(shù)潔.論我國(guó)環(huán)境糾紛解決機(jī)制之重構(gòu)[J].法律適用,2006(9).

［5］孫文祥.“環(huán)境司法保護(hù)”蹣跚起步[J].滬港經(jīng)濟(jì),2009(11).

［6］劉輝.生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的困境與出路——我國(guó)大陸地區(qū)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)若干問(wèn)題研究[J].法制與社會(huì),2012(28).

［7］孫佑海.改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)環(huán)境立法的基本經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2008(4).

［8］劉輝.生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的困境與出路——我國(guó)大陸地區(qū)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)若干問(wèn)題研究[J].法制與社會(huì),2012(28).

［9］劉輝.生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的困境與出路——我國(guó)大陸地區(qū)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)若干問(wèn)題研究[J].法制與社會(huì),2012(28).