秦朝明

(中共濰坊市委黨校，山東 濰坊 262406)

黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，而依法治國(guó)的核心和關(guān)鍵是依法行政。要深化行政執(zhí)法體制改革，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，這正是依法行政對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員提出的基本要求。2004年3月22日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》也明確了十年間全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施，是建設(shè)法治政府的綱領(lǐng)性文件。綱要的發(fā)布，充分表明國(guó)務(wù)院堅(jiān)持執(zhí)政為民，全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的堅(jiān)定決心，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)具有重大意義。

水是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源,水行政執(zhí)法是指各級(jí)水行政主管部門和各流域管理機(jī)構(gòu)依照水法律法規(guī)的規(guī)定，在社會(huì)水事管理活動(dòng)中對(duì)水行政管理相對(duì)人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)，或者對(duì)其權(quán)利義務(wù)的行使或履行情況進(jìn)行直接監(jiān)督檢查的具體行政行為。作為行政執(zhí)法種類之一的水行政執(zhí)法，只有依法行政才能有效地管理、發(fā)揮好水資源的作用，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

1 我國(guó)水資源管理的現(xiàn)狀

我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行“多龍管水”，缺乏一個(gè)統(tǒng)管全國(guó)水資源的行政主管部門，使水資源管理處于各自為政的狀態(tài)。1988年，新中國(guó)第一部《水法》的頒布，明確了國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作。各級(jí)人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理工作，并在全國(guó)范圍內(nèi)建立起取水許可制度等多項(xiàng)水管理的基本制度，初步建立了從中央到地方的水法規(guī)體系和水行政執(zhí)法隊(duì)伍，使我國(guó)水資源走上了依法管理的軌道。但是，由于當(dāng)時(shí)受立法環(huán)境的限制以及認(rèn)識(shí)上的局限性，原水法在水資源管理體制方面規(guī)定的“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的制度”是有缺陷的，在執(zhí)行中又有不同的理解，矛盾層出不窮，各方面反映強(qiáng)烈。1997年全國(guó)人大常委會(huì)組織對(duì)《水法》實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)指出，“水資源是宜統(tǒng)一管理和分級(jí)管理，不宜分部門管理。必須按照流域進(jìn)行統(tǒng)一管理的原則，建立以流域?yàn)閱卧獙?duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一監(jiān)督管理的體制”?！拌b于目前我國(guó)水資源的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須盡快改變水資源分割管理體制”。1998年，國(guó)務(wù)院在機(jī)構(gòu)改革中調(diào)整了政府部門的職責(zé)權(quán)限，將有關(guān)部門過去承擔(dān)的部分水行政管理職能，移交給水行政主管部門，以克服多頭管理，政出多門的弊端。這些意見和規(guī)定，為修改水法和水資源管理體制，提供了重要依據(jù)。2002年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過了新水法，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)水資源的統(tǒng)一管理，改革水管理體制。新水法的誕生，標(biāo)志著我國(guó)新時(shí)期依法治水工作進(jìn)入了一個(gè)歷史新階段。

2 依法行政對(duì)水行政執(zhí)法工作的基本要求

第一，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，改進(jìn)執(zhí)法作風(fēng)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)和執(zhí)法水平。一是，執(zhí)法觀念要從“強(qiáng)管”、“法辦”的觀念轉(zhuǎn)到“為民”、“服務(wù)”的觀念，工作中不能單純強(qiáng)調(diào)執(zhí)法監(jiān)察，還要處理好與相對(duì)人的關(guān)系，從“對(duì)立面”轉(zhuǎn)到“同向面”，做到執(zhí)法為工程管理服務(wù)、為水利經(jīng)濟(jì)服務(wù)、為地方發(fā)展服務(wù)。二是，執(zhí)法作風(fēng)要防止和克服特權(quán)思想、霸道野蠻作風(fēng)和簡(jiǎn)單粗暴作風(fēng)，培養(yǎng)深入細(xì)致、熱情主動(dòng)、文明親合的作風(fēng)。時(shí)時(shí)處處尊重相對(duì)人，維護(hù)當(dāng)事人的個(gè)人尊嚴(yán)，嚴(yán)禁粗暴的動(dòng)作和言語。三是，要提高執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，文明執(zhí)法，公平公正。除此之外，執(zhí)法人員還要掌握多種知識(shí)和技能。如語言邏輯能力和心理知識(shí)，就是水行政執(zhí)法中不可或缺的兩門必備技能。在水行政執(zhí)法實(shí)踐中，當(dāng)事人往往喜歡和執(zhí)法人員“辯理”。這時(shí)就要求水行政執(zhí)法人員在正確掌握法律法規(guī)知識(shí)的基礎(chǔ)上，以縝密的邏輯思維、流暢準(zhǔn)確的語言表達(dá)與之進(jìn)行論辯。在這個(gè)過程中，要時(shí)時(shí)觀察、敏銳掌握當(dāng)事人的心理活動(dòng)和變化，不斷地調(diào)整自己的思路和語言表述，逐步把對(duì)方引向自己的思維軌道，一步步從對(duì)立走向認(rèn)可、贊同，讓當(dāng)事人自己認(rèn)識(shí)到錯(cuò)誤并主動(dòng)接受處罰。做到既嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，又可以維護(hù)法律尊嚴(yán)，達(dá)到執(zhí)法效果，起到事半功倍的作用。

第二，嚴(yán)格行政執(zhí)法是關(guān)鍵。水行政執(zhí)法作為依法行政的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，其核心是該行政執(zhí)法行為的合法性，即在水行政執(zhí)法過程中必須做到主體合法、內(nèi)容合法、職責(zé)和權(quán)限合法、形式和程序合法。在探討水行政執(zhí)法行為的合法性時(shí)，我們通常容易忽視該執(zhí)法行為生效的形式要件，即程序合法問題。我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條第二款將"違反法定程序"作為法院可以撤銷具體行政行為的原因之一。因此，符合法定程序是構(gòu)成任何行政執(zhí)法行為合法有效的不可或缺的必要條件。嚴(yán)格按照法定程序，進(jìn)行水行政執(zhí)法，也是當(dāng)前依法行政的必然要求。比如水行政處罰程序根據(jù)違法行為的情節(jié)簡(jiǎn)繁和后果輕重來分，有簡(jiǎn)易程序和一般程序之分。簡(jiǎn)易程序又稱當(dāng)場(chǎng)處罰程序，是指水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)案情簡(jiǎn)單、處罰較輕的水事違法案件給予當(dāng)場(chǎng)處罰的步驟、方法和時(shí)限。一般程序是指除依法可以當(dāng)場(chǎng)作出水行政處罰決定的案件以外，水行政處罰所應(yīng)當(dāng)采用的程序，包括立案、調(diào)查取證、告知和聽證、執(zhí)行、結(jié)案。水行政處罰主體追究一項(xiàng)違法行為的法定責(zé)任、適用處罰必須按法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的步驟、順序進(jìn)行，同時(shí)采用法定的方式，否則會(huì)造成混亂，發(fā)生違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椤?/p>

當(dāng)前，水行政執(zhí)法體系建設(shè)應(yīng)緊密圍繞嚴(yán)格行政執(zhí)法、加大執(zhí)法力度這個(gè)中心展開。一要，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)和執(zhí)法保障建設(shè)兩個(gè)基礎(chǔ)建設(shè)。二要，努力推進(jìn)以水行政執(zhí)法責(zé)任制、評(píng)議考核制為重點(diǎn)的執(zhí)法制度建設(shè)。三要，建立健全執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，加大執(zhí)法力度，全方位地推進(jìn)制度健全、發(fā)展平衡、統(tǒng)一高效的水行政執(zhí)法體系的建立與完善，使各級(jí)水政監(jiān)察隊(duì)伍能按照新《水法》等水事法律法規(guī)的規(guī)定，全面、高效地行使執(zhí)法職能，保障新《水法》的貫徹實(shí)施。

第三，加強(qiáng)對(duì)水行政執(zhí)法的監(jiān)督是保障。各級(jí)水行政主管部門和各流域機(jī)構(gòu)要履行新《水法》賦予的職責(zé)，完善水行政執(zhí)法監(jiān)督制度，創(chuàng)新層級(jí)監(jiān)督新機(jī)制，切實(shí)把加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)格依法查處各類違反水法的行為擺上重要位置。監(jiān)督檢查的方法包括書面檢查、實(shí)地檢查和特殊檢查。根據(jù)新《水法》第五十九條的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)違反本法的行為加強(qiáng)監(jiān)督檢查并依法進(jìn)行查處。這一規(guī)定包含兩層涵義，即：一是，對(duì)公民，法人或者其他組織遵守、執(zhí)行現(xiàn)行水法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查：二是，對(duì)違反水法規(guī)的行為依法實(shí)施行政處罰或者采取其他行政措施。通過對(duì)違法行為的查處，來達(dá)到制裁違法者、維護(hù)水事秩序和公共利益的目的。各級(jí)水行政主管部門和各流域機(jī)構(gòu)只有切實(shí)履行了對(duì)水法實(shí)施監(jiān)督檢查的法定職責(zé)，“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”才不至于成為一句空話。