李宏偉

（中共中央黨校 馬克思主義理論教研部，北京 100091）

黨的十八屆三中全會明確指出，建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境，這預示著我們國家將迎來用制度保障生態(tài)文明建設的嶄新局面。制度是各種法規(guī)、章程、規(guī)約等的總稱，是人們行動的準則和依據(jù)。生態(tài)文明制度建設，就是要制定出符合生態(tài)文明要求的規(guī)劃方針、目標體系、考核辦法、獎懲機制來指導生態(tài)文明建設實踐。生態(tài)文明制度建設是生態(tài)文明建設的根本保障，它為生態(tài)文明建設提供規(guī)范和監(jiān)督、約束力量。健全生態(tài)文明制度是我國生態(tài)文明建設事業(yè)順利推進的戰(zhàn)略保障。

一、生態(tài)文明制度建設的重要地位和作用

從中國經(jīng)濟發(fā)展的歷程來看，一直未能根本轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的關(guān)鍵原因在于制度缺失。中國生態(tài)環(huán)境的惡化、資源的逐步枯竭，主要原因在于生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)制度和環(huán)境監(jiān)管法律制度等建設的嚴重滯后。當前，我國社會發(fā)展中所遇到的來自生態(tài)環(huán)保方面的挑戰(zhàn)越來越多，形勢越來越嚴重，建立健全中國生態(tài)文明制度有著極大的重要性和緊迫性。改革開放以來，我國環(huán)境保護方面的法律法規(guī)逐步建立，但是，系統(tǒng)的生態(tài)文明制度并未真正建立起來，極大地制約了我國生態(tài)文明建設的步伐。為了有效解決我國經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的生態(tài)問題，提高我國民眾的生活質(zhì)量，緩解因生態(tài)環(huán)境問題而不斷激化的社會矛盾，落實科學發(fā)展觀，努力建設生態(tài)文明制度刻不容緩。

（一）制度建設是生態(tài)文明建設的重要保證

1、制度能規(guī)范生態(tài)文明建設中的生產(chǎn)和生活行為。俗話說，沒有規(guī)矩，不成方圓。制度具有約束性，它明確規(guī)定了應該做什么，不應該做什么，一經(jīng)生效，有關(guān)單位或個人就必須嚴格遵守或遵照執(zhí)行。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)為了追逐更大利潤，個人為了追求更加享受的生活，往往不顧資源環(huán)境的承載能力而過度利用自然資源并破壞環(huán)境。制度確立后，就為人們的生產(chǎn)生活行為提供了依據(jù)，使人們在行動之前先考慮哪些行為是被允許的，哪些是不被允許的，從而在很大程度上降低了損壞資源環(huán)境的可能。

2、制度能夠保障生態(tài)文明建設各項工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。制度是人們的行為準則，它不會隨意地變動和修改，也不會隨著領(lǐng)導人注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，它具有相對穩(wěn)定性和連續(xù)性。生態(tài)文明制度建設就是要制定出符合生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制等。根據(jù)黨的十八大報告，這些制度包括：國土空間開發(fā)保護制度、耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度、資源有償使用制度、生態(tài)補償制度、責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度等。各種制度的完善以及各制度間的相互配合、整合使生態(tài)文明建設得以長期有效運轉(zhuǎn)。

（二）制度建設是我國未來推進生態(tài)文明建設的重要突破口

黨的十八大后，我國生態(tài)文明建設進入了前所未有的戰(zhàn)略機遇期，大力推進生態(tài)文明建設必須要一個抓手。我們之前的生態(tài)文明建設實踐工作取得了顯著成效，但制度建設沒有相應的完善起來。未來要繼續(xù)推進生態(tài)文明建設，就必須要以制度為突破口，重視制度建設，使生態(tài)文明建設的各項工作都有章可循，有法可依。

1、制度建設是規(guī)范經(jīng)濟行為，保證經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載力相適應的突破口。在中國經(jīng)濟社會發(fā)展實踐中，一直以來存在著重經(jīng)濟輕環(huán)保的現(xiàn)象，經(jīng)濟發(fā)展方式粗放，很多地方經(jīng)濟的發(fā)展依靠高投入、高消耗，以犧牲資源環(huán)境為代價，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護一直都是“兩張皮”，經(jīng)濟部門與環(huán)保部門相互合作與制約機制不強。在經(jīng)濟社會發(fā)展的決策過程中，如果不能有效地對環(huán)境政策加以設計、執(zhí)行和實施，也就無法從根本上解決重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境保護的矛盾。事實上，不恰當?shù)慕?jīng)濟政策已引發(fā)了許多的環(huán)境問題。

2、制度建設是提升人們環(huán)保觀念的突破口。我國環(huán)境容量有限，且十分脆弱，我們要在2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，就必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，推進制度建設，建立長效機制。但是，目前人們的觀念相對滯后，一些領(lǐng)導干部還沒從唯GDP的思想桎梏中跳出來，不少領(lǐng)導干部還沒有充分認識到生態(tài)文明建設的重要性和緊迫性，對其內(nèi)涵和本質(zhì)缺乏深入的思考。公眾的生態(tài)意識還很欠缺，過度消費、高碳出行、甚至破壞環(huán)境等行為還在一定范圍內(nèi)盛行，如捕食野生動物、偷排污水、市民生活垃圾不分類亂堆放等行為還時有發(fā)生。生態(tài)文明制度建設有助于提升人們的環(huán)保觀念，化解人們觀念落后與社會可持續(xù)發(fā)展理念之間的矛盾，并可以反過來助推生態(tài)文明制度建設。

二、我國生態(tài)文明制度建設中存在的突出問題

生態(tài)文明建設是全球化趨勢的必然選擇，是中國保持經(jīng)濟社會持續(xù)繁榮發(fā)展的必由之路。當前，我國的生態(tài)文明制度建設還存在許多亟需完善和發(fā)展的地方，過去制度建設的成果不盡如人意。

（一）生態(tài)文明行政機制不健全

政府在生態(tài)文明建設中發(fā)揮著領(lǐng)導和示范作用，如果政府的相關(guān)機制不健全，那么，就會影響生態(tài)文明建設的質(zhì)量和成效。目前，政府機制在生態(tài)文明建設中還存在若干問題。

1、領(lǐng)導干部政績考核機制不健全，過于強調(diào)GDP的增長，環(huán)境等指標權(quán)重過低。中國當前領(lǐng)導干部的考核體系中，仍然存在著過分重視經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象，許多地方政府仍然沒有從根本上改變過去片面追求GDP高速增長的發(fā)展模式，這種高投入、高消耗的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式，對資源消耗很大，對環(huán)境污染較為嚴重，阻礙了中國建設資源友好型、環(huán)境節(jié)約型社會，制約了中國生態(tài)文明建設。更有甚者，有的地方政府過分強調(diào)地方經(jīng)濟的發(fā)展，制定一些違反環(huán)境保護法律法規(guī)的“土政策”、“土規(guī)定”，還有的甚至干擾和限制環(huán)境執(zhí)法，嚴重影響了生態(tài)文明建設。

2、行政管理職能和監(jiān)管分散，令出多門，執(zhí)法不統(tǒng)一。一是中國資源管理和環(huán)境保護隸屬于不同的管理部門，生態(tài)保護職能分散在許多部門，而資源、環(huán)境和生態(tài)之間又需要各部門之間通力合作，這種不合理的資源、環(huán)境和生態(tài)管理部門職能分工，造成了分散的管理模式。二是區(qū)域、流域環(huán)境管理上存在地區(qū)分割現(xiàn)象。資源環(huán)境問題往往不僅局限于某個地區(qū)，而地區(qū)之間的合作沒有法律依據(jù)，缺乏有效的議事程序和爭端解決辦法，也缺乏有效的區(qū)域之間協(xié)調(diào)機制，致使解決跨區(qū)域環(huán)境問題困難重重，無論是在跨流域水污染防治還是廢氣排放等方面都有所體現(xiàn)。

3、生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度不完善。一是環(huán)境保護與干部選拔任用不掛鉤。許多不重視污染防治工作、沒有完成年度任務的領(lǐng)導干部仍然能得到提拔重用；許多重視生態(tài)文明建設，防治污染工作取得顯著成效的領(lǐng)導干部卻只能默默無聞。對領(lǐng)導干部的選拔任用只考察其經(jīng)濟建設的成績，而不關(guān)注其在生態(tài)保護和發(fā)展上的工作。這就直接導致了許多領(lǐng)導干部無視地區(qū)生態(tài)現(xiàn)狀，而盲目投資經(jīng)濟項目，造成嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。二是對造成嚴重事故的責任人包括地方行政官員的法律責任追究不夠嚴格。許多負責人在嚴重的環(huán)境事故后沒有被問責或者雖然被免職但不久又復職。用刑罰手段來保護環(huán)境、治理污染的利器沒有充分發(fā)揮作用。

4、地方領(lǐng)導干部離任生態(tài)審計制度尚未建立。中國要實現(xiàn)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，必須建立一整套可持續(xù)發(fā)展的制度框架。把官員的升遷同對環(huán)境的考核掛鉤，進一步把環(huán)保標準引入到官員的政績考核中，尤其是在地方領(lǐng)導即將離任時，上級有關(guān)部門應對其轄區(qū)的山地、林地、草地、綠化、沿海、沙灘、江河等進行考察和檢查。生態(tài)審計制度可以從根本上遏制地方領(lǐng)導急功近利的沖動，它是考量地方政府領(lǐng)導在任期間進行生態(tài)建設的“尺子”，但是，目前生態(tài)審計制度在我國尚未建立。

5、環(huán)境損害賠償制度有待完善。環(huán)境損害是指因人類的各種生產(chǎn)生活行為致使區(qū)域性的公共環(huán)境資源受到污染或破壞，侵害了自然體的生態(tài)利益，有引起生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)或功能發(fā)生不利變化的危險或產(chǎn)生了實際損害后果的事實狀態(tài)，主要表現(xiàn)為區(qū)域性環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)功能退化。①當前經(jīng)濟迅猛發(fā)展，快速的工業(yè)化帶來了越來越多的環(huán)境公害及破壞性后果，但是，對于環(huán)境損害的理論認知、法律實踐還處于起步的階段，環(huán)境損害賠償問題嚴峻，公共環(huán)境安全堪憂。近年來，由此引發(fā)的環(huán)境損害抗爭乃至環(huán)境突發(fā)公共事件時有發(fā)生。

（二）自然資源產(chǎn)權(quán)制度不明晰

產(chǎn)權(quán)是一個經(jīng)濟學概念，是經(jīng)濟所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，包括財產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。如果對財產(chǎn)權(quán)作廣義的理解，那么，排污權(quán)、碳排放權(quán)等生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的權(quán)利也可視為產(chǎn)權(quán)。當前，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)尚不健全，與此相關(guān)的一系列制度也亟待完善。

1、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度不成熟。中國還沒有真正建立起完善的排污權(quán)交易市場機制，碳排放權(quán)交易剛開始起步，在實踐中存在如下問題：一是相關(guān)法律制度尚未確立，相關(guān)交易缺乏法律依據(jù)，使得交易的合法性成為問題，即交易后合法的排污量難以界定。二是總量控制指標難以確定，相關(guān)的評估機制尚未建立，統(tǒng)一的控制規(guī)劃難以指定。三是指標的原始分配難以做到公平，仍然受制于制度建設的缺失，相關(guān)操作不透明不公正，缺乏有效的監(jiān)督機制。四是排污權(quán)交易信息平臺和交易市場不完善，排污權(quán)交易市場需要有成熟的買賣雙方和中介機構(gòu)，而這些都是我國目前所缺失的。

2、尚未開征專門的環(huán)境稅。稅收本可作為一種宏觀調(diào)控的優(yōu)良工具，但是，在我國目前的生態(tài)文明建設中并未發(fā)揮應有的作用。雖然中國稅收中已經(jīng)包含了與環(huán)境資源相關(guān)的稅種，涉及交通燃油、供暖及加工燃料、機動車輛、自然資源、廢棄物管理和污染排放等領(lǐng)域，但由于這些稅種在制定之初并不是以環(huán)境保護為目的，各種稅收之間缺乏協(xié)調(diào)性，因而并未充分發(fā)揮促進污染減排的作用。

3、生態(tài)補償機制不完善。由于環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清，利益主體不明，再加上支持資金嚴重不足、補償標準低且缺乏可持續(xù)性，我國生態(tài)補償機制尚不完善。一是生態(tài)補償主體單一。因為它的資金主要依靠政府的轉(zhuǎn)移支付和專項基金兩種方式，政府的轉(zhuǎn)移支付還是以中央對地方的轉(zhuǎn)移支付為主，還沒有建立起跨行政區(qū)域的橫向轉(zhuǎn)移支付，除此之外，也沒有其他的融資渠道。二是生態(tài)補償是以部門為主導。由于分工不明確，眾多部門權(quán)責交叉，導致了生態(tài)補償?shù)馁Y金投入和項目整治上無法形成合力。三是生態(tài)補償標準低、領(lǐng)域窄。四是生態(tài)補償是以“項目工程”為主，這一方式很難保證可持續(xù)性。

4、生態(tài)環(huán)境保護的價格體系尚未形成。一是資源性產(chǎn)品價格市場改革不徹底。由于中國資源產(chǎn)權(quán)市場化程度較低，運營也不規(guī)范，使資源無償劃撥到很多壟斷部門有償使用的改革不到位；由于中國資源行業(yè)存在雙重壟斷，資源性產(chǎn)品很多被壟斷部門所控制，而對于壟斷行業(yè)的成本監(jiān)管缺乏科學手段和制度性規(guī)定；資源稅費和環(huán)保稅費過低，資源性產(chǎn)品價格沒有體現(xiàn)資源的全部價值。二是從價格體系看，企業(yè)缺乏進行資源再生、循環(huán)利用的動力。因為中國再生資源價格高于初始資源價格，這導致了企業(yè)不會完善資源再生的相關(guān)制度，更談不上利用了，造成極大的浪費；排污成本低于廢棄物處理成本，排污設施建設周期長，且需要資金也多，因而許多企業(yè)根本不愿意真正下決心治理污染物，寧愿支付較低的違法排污成本。

（三）生態(tài)文明建設監(jiān)督和參與機制不完善

1、生態(tài)文明建設監(jiān)督機制不完善。一是中國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管制度不完善，使環(huán)境行政執(zhí)法難以作出必要的、及時的回應。而且，許多相關(guān)信息不公開，媒體不知情，老百姓也不知情，一旦發(fā)生事情，企業(yè)捂著，政府也幫忙捂著，不對外披露相關(guān)信息，公民的知情權(quán)沒有得到很好的保障，監(jiān)督也就無從談起。二是由于公眾普遍缺乏對環(huán)境污染的深刻認識，他們的環(huán)境維權(quán)意識相對薄弱，這使得環(huán)境監(jiān)督更為缺乏。三是我國社會缺乏獨立、自主的非政府組織，社會自治、監(jiān)督的能力十分薄弱，而政府為發(fā)展經(jīng)濟往往選擇與企業(yè)站在一起，使得有效的監(jiān)督機制愈發(fā)難以建立。監(jiān)督渠道不暢通，監(jiān)督成本過高，都是制約生態(tài)文明建設的重要因素。

2、公眾參與機制尚未建立。建設生態(tài)文明應當依靠社會生活中的每一個公民。只有每一個公民都具有了生態(tài)環(huán)保的意識，并把這種意識自覺地轉(zhuǎn)化為自己的行為，生態(tài)文明建設才真正落到了實處。建設美麗中國和優(yōu)美生態(tài)，需要千百萬人的共同努力。由于中國社會公眾參與生態(tài)文明建設缺乏相應的制度保障，參與的程序、途徑和方式也不明確，導致了社會公眾參與生態(tài)文明建設還相當滯后，參與的程度不高，參與的領(lǐng)域很窄。同時，由于缺乏相應的制度設計，一些非政府的環(huán)保組織不能有效發(fā)揮應有的作用。非政府組織發(fā)育不夠成熟，受資金、參與能力的影響，不能在生態(tài)文明建設中很好地發(fā)揮組織作用。

三、完善我國生態(tài)文明制度建設的路徑

黨的十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》在生態(tài)文明制度建設上提出了具體的措施：健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度；劃定生態(tài)保護紅線；實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度；改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。這就從全局性和根本性上為我國生態(tài)文明制度建設描繪了宏偉藍圖，未來我國加強生態(tài)文明制度建設，需著力從完善行政體制建設，完善生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，完善監(jiān)督、參與機制建設三個方面出發(fā)，形成經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護的良性互動關(guān)系，真正走向可持續(xù)發(fā)展。

（一）完善生態(tài)文明行政體制建設

我國的生態(tài)文明建設是政府主導推動的，如果不整合行政制度，那么，就很難保證生態(tài)文明建設的成效。完善生態(tài)文明行政體制建設應從以下4個方面著手：

1、建立科學的生態(tài)文明考評制度?？茖W的生態(tài)文明考評制度主要是確立科學的干部政績考核指標體系，主要在不同的行業(yè)、不同的區(qū)域建立各有側(cè)重和各具特色的考核評價標準，從而逐步建立綠色GDP為導向的領(lǐng)導干部政績考核制度。要將生態(tài)文明建設納入領(lǐng)導干部政績考核中，突出領(lǐng)導干部在節(jié)約資源、生態(tài)環(huán)保方面的工作績效，并將這個指標體系與干部任免和獎懲結(jié)合起來，將生態(tài)文明建設情況與財政支持結(jié)合起來，使各個地方政府逐步重視和執(zhí)行生態(tài)文明建設。對不重視生態(tài)文明建設的地區(qū)和領(lǐng)導干部，要實行問責制度，可以考慮實行一票否決制度。只有在強大的制度約束下，生態(tài)文明建設才能逐步改變過去被輕視的地位，漸漸受到重視。日前，國家已經(jīng)開始在政績考核方面做出調(diào)整部署，中組部日前發(fā)文稱要根據(jù)不同地區(qū)、不同層級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的職責要求，設置各有側(cè)重、各有特色的考核指標，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態(tài)文明建設、黨的建設等作為考核評價的重要內(nèi)容。強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標的權(quán)重。這一舉措無疑將極大促進科學考評機制的建立。

2、各級政府要建立綜合性的決策機制。一是多方參與的政策制定機制。各級政府在制定宏觀經(jīng)濟政策時，要有資源、環(huán)保、生態(tài)部門和其他有關(guān)部門共同參與，確保各個層次的經(jīng)濟發(fā)展總體戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策充分考慮生態(tài)環(huán)境因素。二是讓環(huán)境影響評價進入綜合決策。規(guī)范環(huán)境影響評價的內(nèi)容和程序，完善環(huán)境影響評價制度，增強環(huán)境影響評估的權(quán)威性。保證環(huán)境評價單位在環(huán)境影響評價中的獨立性，確保環(huán)境影響評價機構(gòu)不受非技術(shù)因素的干擾。三是建立生態(tài)優(yōu)先的權(quán)衡機制。當經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設相沖突的時候，要堅持生態(tài)環(huán)保的優(yōu)先地位，讓經(jīng)濟發(fā)展服從于生態(tài)環(huán)境建設。

3、健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度。健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度是克服政府決策只重眼前利益忽視長遠利益的重要手段。中共中央總書記習近平在主持中共中央政治局第六次集體學習時指出，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，“要建立責任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究”?？倳浀倪@段講話只是為我們描繪了責任追究制度的輪廓，但仍留有一些具體問題值得我們研究。生態(tài)紅線如何劃分，怎么追究責任。后者包括如下問題：環(huán)境責任追究制度的對象范圍是什么，最主要對象是哪些群體；“不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策”包括哪些具體情形；“造成嚴重后果”的判斷標準是什么；“終身追究”包括哪些情形；責任追究的程序怎么設計等方面。為更好解決這些問題，未來我們應當明確生態(tài)環(huán)境保護的責任主體。一是按照生態(tài)環(huán)境保護權(quán)責相統(tǒng)一的原則，將生態(tài)環(huán)境保護責任落實到承擔領(lǐng)導和管理責任的政府部門及其官員，承擔保護責任的企事業(yè)單位和公民個人等。二是明確承擔生態(tài)環(huán)境保護的責任形式，構(gòu)建包括政治責任、民事責任、行政責任和刑事責任在內(nèi)的嚴密責任體系，讓對生態(tài)環(huán)境造成損害的責任主體承擔不利的后果。三是建立嚴格的生態(tài)環(huán)境保護責任追究機制，建立完備的責任臺賬制度、重大生態(tài)環(huán)境保護事故責任追蹤溯源制度和危險廢物污染責任終身追究制度。四是建立健全包括行政監(jiān)察部門、司法機關(guān)和社會輿論等多點發(fā)力的生態(tài)環(huán)境保護責任追究啟動機制，切實將生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度落到實處。

4、健全環(huán)境損害賠償制度。黨的十八大報告明確提出，要加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。黨的十八屆三中全會提出，要堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費的原則。以往由于我國環(huán)境損害賠償制度不健全，受害人往往得不到及時、應有的經(jīng)濟賠償，環(huán)境權(quán)益得不到保障。健全環(huán)境損害賠償制度，將公眾的環(huán)境訴求納入制度化、法制化渠道予以保障，有利于維護環(huán)境公平正義，保護公眾環(huán)境權(quán)益，維護社會和諧穩(wěn)定，保護自然生態(tài)環(huán)境。而要健全環(huán)境損害賠償制度，目前最重要的是解決理論問題，具體包括環(huán)境賠償?shù)母灸康摹h(huán)境損害的界定、賠償原則、賠償范圍、免賠條件、追溯時限等。此外要建立因果關(guān)系的確認、舉證責任、賠償程序、賠償數(shù)額的計算等基本的政策、標準、規(guī)范；對無法確定環(huán)境侵權(quán)人的環(huán)境損害如何賠償、損害后果超過環(huán)境侵權(quán)人賠償能力時如何賠償?shù)葻o法回避的現(xiàn)實問題制定出能引起共識的操作依據(jù)。

（二）建立和完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度

建立適應生態(tài)文明要求的產(chǎn)權(quán)制度，是建設生態(tài)文明的關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會提出要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。未來我國要完善環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度需著力做以下4個方面的工作。

1、要建立和完善排污權(quán)、碳排放權(quán)和節(jié)能量的交易市場，明晰產(chǎn)權(quán)。充分發(fā)揮市場在生態(tài)文明建設中的作用。市場是商品經(jīng)濟的運行載體和現(xiàn)實表現(xiàn)，也是價值規(guī)律發(fā)生作用的實現(xiàn)形式，價值規(guī)律通過價格、供求、競爭等作用形式轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟活動的內(nèi)在機制。市場機制以價格調(diào)節(jié)、供求調(diào)節(jié)、競爭調(diào)節(jié)等方式，對社會生產(chǎn)、分配、交換、消費的全過程進行自動調(diào)節(jié)。因此，政府應當將生態(tài)文明的理念利用市場機制融入到社會生產(chǎn)、分配、交換、消費的全過程。在污染物排放方面，國家應當盡快建立完善排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易（pollution rights trading）是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達到減少排污量、保護環(huán)境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放權(quán)利，即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制。排污權(quán)交易作為以市場為基礎的經(jīng)濟制度安排，它對企業(yè)的經(jīng)濟激勵在于排污權(quán)的賣出方排污權(quán)交易，由于超量減排而使排污權(quán)剩余，之后通過出售剩余排污權(quán)獲得經(jīng)濟回報，這實質(zhì)是市場對企業(yè)環(huán)保行為的補償。買方由于新增排污權(quán)不得不付出代價，其支出的費用實質(zhì)上是環(huán)境污染的代價?？梢哉f，排污權(quán)交易制度不失為實行總量控制的有效手段。各地區(qū)、各主體要因地制宜、量體裁衣，依據(jù)自然資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展狀況合理地分配排污指標。明確排污權(quán)交易制度的法律地位至關(guān)重要，由此才能更好地完善相關(guān)制度并修訂相關(guān)法律法規(guī)；各地方政府要自覺轉(zhuǎn)變自身職能，注重排污權(quán)交易監(jiān)管。在節(jié)能減排方面，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是節(jié)能減排，而不斷完善制度建設則是節(jié)能減排的首要任務。通過借鑒國外成熟的做法，建立完善的碳排放交易市場；加快國內(nèi)碳排放市場與國際接軌步伐，建立國際化碳交易所；積極發(fā)展和改善碳金融市場。

2、適時開征環(huán)境稅，建立綠色稅制體系。逐步認識環(huán)保費與環(huán)境稅的關(guān)系，適時開征環(huán)境稅試點。對一些重點污染的源頭，如廢氣、廢水、廢渣、工業(yè)垃圾等污染物和溫室氣體實行征稅。隨著對環(huán)保認識的逐步深化，在條件成熟時，擴大征稅范圍并向全國推廣。同時，以開征環(huán)境稅為契機，建立綠色稅制體系。

3、完善生態(tài)補償機制。加快生態(tài)補償立法進程，逐步完善相關(guān)利益主體間的權(quán)利、義務和保障措施；加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付，對于生態(tài)保護做得好和較好地完成了國家生態(tài)環(huán)境保護目標的地區(qū)要通過財政轉(zhuǎn)移支付進行獎勵，同時，經(jīng)濟發(fā)展要求各地區(qū)實現(xiàn)資源互補，這就要求建立起能源輸入地對輸出地的橫向財政轉(zhuǎn)移支付；多渠道爭取生態(tài)補償資金，一方面開征環(huán)境稅，另一方面鼓勵社會資本參與生態(tài)環(huán)境建設和修復。

（三）完善生態(tài)文明建設監(jiān)督和參與機制

第一，建立具有中國特色生態(tài)文明建設監(jiān)督機制。一是要加強人大監(jiān)督。人大能夠給政府以建議和意見，要求政府根據(jù)地方實際修改和完善地方生態(tài)建設的政策性法規(guī)，有助于在生態(tài)文明建設過程中更好地發(fā)現(xiàn)和解決問題，起到一定的監(jiān)督作用，在落實的過程中具有法律強制性。二是要加強司法監(jiān)督。通過現(xiàn)代化的傳媒手段，著力宣傳環(huán)境法治文化，讓企業(yè)和社會公眾有明確的環(huán)保意識，對破壞環(huán)境的違法行為，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和“環(huán)境影響評價制度”實行問責。三是要完善我國的環(huán)境公益訴訟制度，真正發(fā)揮司法在生態(tài)文明建設中的作用。四是要強化社會監(jiān)督。積極吸引公眾廣泛參與到生態(tài)文明建設中，讓他們明確自身的責任和使命，通過新媒體合理有效地監(jiān)督政府有關(guān)部門在環(huán)境生態(tài)保護中是否依法行政。第二，完善參與機制。一是政府應當擴大環(huán)境信息公開范圍，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是要建立公眾表達環(huán)境利益訴求的平臺和渠道，讓公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督成為規(guī)范政府、企業(yè)和個人環(huán)境行為的重要手段。三是政府應當引導社會組織在生態(tài)文明建設中發(fā)揮作用。

注釋：

①張鋒、陳曉陽：《環(huán)境損害賠償制度的缺位與立法完善》，《甘肅社會科學》，2012年第5期。