胡述寶

（中共鄭州市委黨校 科研處，河南 鄭州450042）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。近年來，鄭州市根據(jù)中央相關(guān)指示精神，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，取得了不小成績，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一些地方一些方面出現(xiàn)了不同程度的冒進(jìn)問題，影響了城鎮(zhèn)化建設(shè)的健康運(yùn)行，深入調(diào)研冒進(jìn)問題，進(jìn)而找出對策，對鄭州市城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)踐具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄭州市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀

三年行動計(jì)劃啟動兩年來，鄭州市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)順利推進(jìn)，截至2013 年底，現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系架構(gòu)初步建立。都市區(qū)交通路網(wǎng)體系建設(shè)成就顯著，中心城區(qū)和縣域組團(tuán)現(xiàn)代化建設(shè)水平得到極大提升，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)完善。但我們也清醒地看到，在鄭州市個(gè)別地方出現(xiàn)了明顯的冒進(jìn)現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.土地城鎮(zhèn)化速度過快。城鎮(zhèn)用地生產(chǎn)效率高、投資高和邊際效益下降快的特點(diǎn)決定了城鎮(zhèn)用地應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于農(nóng)業(yè)用地。但從目前我國城鎮(zhèn)化整體發(fā)展?fàn)顩r看，土地的城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。從1990 年到2000 年10 年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快1.71 倍；2000 年到2010年的數(shù)據(jù)也呈現(xiàn)這一趨勢，土地城鎮(zhèn)化速度快了1.85倍。國際上將二者進(jìn)行比值計(jì)算，叫做彈性系數(shù)，公認(rèn)的彈性系數(shù)是1.12左右。如果低于這個(gè)數(shù)字，說明人口城鎮(zhèn)化緊跟土地城鎮(zhèn)化，可能會出現(xiàn)很多的城市病。如果高出這個(gè)數(shù)字太多，表明土地城鎮(zhèn)化速度過快，土地浪費(fèi)問題凸顯。農(nóng)業(yè)部副部長張?zhí)伊种赋?，“土地的城?zhèn)化快過人的城鎮(zhèn)化，實(shí)際上不是真正的城鎮(zhèn)化”［1］。具體到鄭州，十多年來，鄭州共有16 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“消失”在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中。最近中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所推出《中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量報(bào)告》，首次嘗試對城鎮(zhèn)化質(zhì)量狀況進(jìn)行系統(tǒng)的綜合評價(jià)研究，同時(shí)推出“中國地級以上城市城鎮(zhèn)化質(zhì)量排名”，在公布的排名中，鄭州在超大城市中屬后十位，排在倒數(shù)第六位［2］。由此可見，鄭州市重速度、輕質(zhì)量的問題相當(dāng)嚴(yán)重。

2.弱勢群體數(shù)量增加。冒進(jìn)城鎮(zhèn)化直接導(dǎo)致離農(nóng)人口“兩棲化”，他們是介于市民與農(nóng)民之間的邊緣群體。最突出的表現(xiàn)就是出現(xiàn)數(shù)量巨大的農(nóng)民工。這些農(nóng)民工又分為無地農(nóng)民工和失地農(nóng)民工。第一，無地農(nóng)民工。無地農(nóng)民工中的一部分是計(jì)劃外超生人口，他們受計(jì)劃生育政策影響未能分到集體土地，還有一部分是農(nóng)村土地30年不動政策實(shí)施后的新生兒。這些超生和新生人口長大成人外出務(wù)工，就成了“無地農(nóng)民工”，其年齡層次集中在新生代農(nóng)民工的范圍內(nèi)。第二，失地農(nóng)民工。即在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的失地農(nóng)民。失地農(nóng)民工與無地農(nóng)民工的區(qū)別是失地農(nóng)民工喪失土地的過程是顯性的，他們不僅有一大筆土地補(bǔ)償款，還會被政府納入城鎮(zhèn)職工保障體系，在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面得到政府的照顧?！盁o地農(nóng)民”一直處于隱性狀態(tài)，游離于政府的目光之外，且無法享受到政府的額外關(guān)照和重視。鄭州市流動人口約200 萬，超出鄭州人口的四分之一，這些人作為城鎮(zhèn)化率的分子計(jì)算在城鎮(zhèn)人口里面，卻不能享受政府為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民所提供的就業(yè)、教育、社會保障醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)，不能算作真正的市民或者是城鎮(zhèn)人口，所以以此來判斷，鄭州市66.1%的城鎮(zhèn)化率不確切，農(nóng)民工以非正規(guī)的方式就業(yè)為主，有貧困化的現(xiàn)象。調(diào)查表明，鄭州市有46.9%的新生代農(nóng)民工在城市沒有住房，屬于早出晚歸型，早上趕到城里打工，晚上回到在農(nóng)村的家里休息。有32.5%的新生代農(nóng)民工在城里自己租房居住，居住面積一般在人均20平方米左右。有20.6%的新生代農(nóng)民工居住在單位提供的住房，居住面積較小，一般人均10 平方米以下。只有極個(gè)別的新生代農(nóng)民工在城里面有屬于自己的住房，而這些住房多是其父母購買。與生活的困苦相比，身份與前途的不明朗更讓他們困惑。他們追尋著城市夢，希望成為城市的主人，但是，對于在城里怎么生活、扎根，非常迷茫！有被調(diào)查者說，“城市雖好，但工作生活太累，融入城市太難，找不到家的感覺”，“需要付出的努力太多，看不到明確的目標(biāo)”。

3.“鄉(xiāng)村病”初露端倪。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素高速非農(nóng)化?？焖俪擎?zhèn)化、耕地流失造成的數(shù)百萬失地農(nóng)民、“離村進(jìn)城”的農(nóng)民工，以及上學(xué)靠貸款、畢業(yè)即待業(yè)的數(shù)十萬農(nóng)家學(xué)子形成了“新三農(nóng)”群體。這些“新三農(nóng)”群體大多是“城鄉(xiāng)雙漂”，難以安居樂業(yè)，正成為社會穩(wěn)定與安全的焦點(diǎn)。盡管當(dāng)?shù)卣畬τ诎徇w后的失地農(nóng)民，制定了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的企業(yè)就業(yè)，并實(shí)施專業(yè)技能培訓(xùn)，安排農(nóng)民在區(qū)內(nèi)企業(yè)上班。但相關(guān)政策更多地適合年輕人，對于年過半百、干了一輩子農(nóng)活的農(nóng)民并不適合。農(nóng)村社會主體過快老弱化。婦女、兒童和老人被稱為“三留人口”，成為農(nóng)村社會的主體?！叭羧丝凇彪y以支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與新農(nóng)村建設(shè)，一些鄉(xiāng)村文化衰退、產(chǎn)業(yè)衰落，有地?zé)o人耕、良田被撂荒成為普遍現(xiàn)象，留守人員生活艱難，各種潛在的社會問題令人擔(dān)憂。筆者對新密市、登封市附近的農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三類留守人員情況均不容樂觀。留守婦女的主要困難是生活負(fù)擔(dān)重。隨著大量成年男人外出打工，留守婦女中有36.11%必須獨(dú)自承擔(dān)繁重的農(nóng)活，有69.44%需要照料1～2 個(gè)未成年子女，還有48.33%的留守婦女需要照顧同住的老人，她們普遍感到力不從心，生活負(fù)擔(dān)過重。留守老人孤獨(dú)感強(qiáng)。21.13%的留守老人喪偶，38.91%的獨(dú)居。78.45%在外務(wù)工的子女與老人經(jīng)常聯(lián)系，20.08%偶爾聯(lián)系，完全不聯(lián)系的占1.47%，因此多數(shù)留守老人情感孤獨(dú)，心里寂寞。留守兒童缺少父母關(guān)愛。78.13%的留守兒童和祖父母、外祖父母一起生活，21.87%的和親戚生活在一起或長期寄住在學(xué)校。由于長期缺少父母的親情，致使少數(shù)兒童形成性格上的缺陷和心理障礙。農(nóng)村土地制度安排不足。突出問題就是空心村。筆者在鄭州實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“空心村”現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重。從地理位置上說，“空心村”距鄭州較遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)比較落后，發(fā)展緩慢；從“空心村”的現(xiàn)狀來說，閑置的住房和荒置的耕地隨處可見。經(jīng)濟(jì)及基礎(chǔ)設(shè)施支撐力不足。城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度過快，對應(yīng)的配套措施跟不上，造成了支撐力明顯欠缺。以鞏義市經(jīng)濟(jì)條件較好的小關(guān)鎮(zhèn)為例。2012年全鎮(zhèn)擁有近百家企業(yè)，年上繳稅收突破9000萬元，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)總量位于全市前列。但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，企業(yè)規(guī)模不大，產(chǎn)品科技含量不高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足，不能很好地容納進(jìn)城居民勞動就業(yè)，納稅形成的鎮(zhèn)財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。從鎮(zhèn)、村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來看，近幾年，鎮(zhèn)、村在建設(shè)道路、游園、飲水、衛(wèi)生等方面雖然投入了較多資金，加強(qiáng)了城鎮(zhèn)的基本設(shè)施建設(shè)。但城鎮(zhèn)服務(wù)功能仍不夠完善，按照新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)的要求，缺乏全鎮(zhèn)性的文化娛樂、消費(fèi)購物、餐飲住宿、休閑觀光等服務(wù)設(shè)施，可見經(jīng)濟(jì)及基礎(chǔ)設(shè)施對城建支撐能力不足。

二、拉美過度城鎮(zhèn)化存在的問題

城鎮(zhèn)化有著內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，一般來說，城鎮(zhèn)化呈“S”型發(fā)展，即城鎮(zhèn)發(fā)展到一定程度后（一般認(rèn)為城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%），城鎮(zhèn)化便會加速。但是城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速度不能人為或肆意的提升，否則，這種城鎮(zhèn)化加速帶來的負(fù)面效果會非常明顯。20世紀(jì)六七十年代，拉丁美洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較快，大量農(nóng)民離開農(nóng)村，進(jìn)城尋找工作和生活機(jī)會，但因?yàn)檎狈茖W(xué)的城市規(guī)劃，無力提供覆蓋農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的社會保障，造成多數(shù)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口享受不到現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的成果，形成大面積的貧困帶，進(jìn)而導(dǎo)致社會動蕩，政局不穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，陷入城鎮(zhèn)化陷阱。其成因大致有以下幾方面：

1.土地分配不公。在拉丁美洲殖民地時(shí)期，與北美英國殖民地自由交易的土地市場制度不同，西班牙王權(quán)壟斷了殖民地的可耕作土地，并嚴(yán)格限制土地自由交易。拉丁美洲諸國獨(dú)立之后，陸續(xù)推行的土地改革未能根本改變兩極分化的土地占有狀況，時(shí)至今日，拉丁美洲的土地分配不平等程度在全球仍然最高。2003年，南美洲土地基尼系數(shù)平均值達(dá)到79.9%，明顯高于非拉美地區(qū)，其中巴拉圭土地基尼系數(shù)，達(dá)到86.3%全球第一，巴西全球第二，也超過80%（巴西31.6%的農(nóng)戶僅占有全國土地的1.8%；而0.8%的農(nóng)戶卻占有全國土地的31.6%）。在一些拉丁美洲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，為了加快經(jīng)濟(jì)增長速度，采取進(jìn)口替代戰(zhàn)略，實(shí)行重工抑農(nóng)政策，在農(nóng)村提倡土地集約化和機(jī)械化生產(chǎn)經(jīng)營，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的勞動力持續(xù)下降，導(dǎo)致大量農(nóng)民失業(yè)和貧困，如1960～1980 年間，拉丁美洲半數(shù)國家農(nóng)村的貧困率超過50%。在這種背景之下，大量農(nóng)民背井離鄉(xiāng)，涌入城市尋找生機(jī)。

2.嚴(yán)重的收入不平等。農(nóng)村大量勞動力涌入城市導(dǎo)致勞動力供給和需求失衡，大量勞動者失業(yè)或者僅在非正規(guī)部門獲得微薄的收入。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力教育水平較低且缺乏必要的技能培訓(xùn)，只能從事一些低收入的臨時(shí)性工作，特別容易受到各種沖擊，陷入貧困。20 世紀(jì)八九十年代，拉丁美洲有50%的勞動者在非正規(guī)部門就業(yè)，總體失業(yè)率維持在10%左右。而且，在城鎮(zhèn)新提供的就業(yè)崗位中，有80%是非正規(guī)就業(yè)崗位。土地分配不合理、城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會的缺乏和教育技能水平的差異等因素使得拉丁美洲地區(qū)居民收入分配差距加大，而且，這種收入不平等具有持續(xù)性，造成了貧困的代際遺傳，削弱了城鎮(zhèn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)在基礎(chǔ)。拉丁美洲的基尼系數(shù)平均比非洲和亞洲地區(qū)高出12～15 個(gè)百分點(diǎn)，比發(fā)達(dá)國家高出13～16 個(gè)百分點(diǎn)；而且，拉丁美洲整個(gè)20 世紀(jì)后半葉的收入分配不平等不僅沒有下降，還呈輕微上升趨勢，即便是在經(jīng)濟(jì)增長相對較快的1950～1960 年代也沒有下降。

3.社會保障制度不完善。社會保障制度不完善和存在隱患的養(yǎng)老金制度改革使得城鎮(zhèn)貧困人口難以獲得保障，進(jìn)而加劇了城市貧困與落后。20世紀(jì)八十年代開始，在世界銀行的主導(dǎo)之下，拉丁美洲國家開始了社會保障制度改革，其主要思路是建立三個(gè)層次的養(yǎng)老金制度體系。但這種養(yǎng)老金主要建立在個(gè)人繳費(fèi)基礎(chǔ)之上，不能有效改善收入分配狀況。在拉美社會保障制度改革中，正規(guī)部門就業(yè)的勞動者覆蓋率呈現(xiàn)提高或保持相對穩(wěn)定狀態(tài)，非正規(guī)部門勞動者社會保障覆蓋率則普遍出現(xiàn)下降趨勢。有數(shù)字顯示，1980～2002 年拉美國家的非正規(guī)部門社會保障覆蓋率從三分之二降到三分之一，下降了一半左右。1986～2003年智利正規(guī)部門雇員的參保率從63.3%上升到76.3%，但自雇人員的參保率卻從12.2%下降到6.5%，在此期間未參保的自雇人員數(shù)量從88萬上升到158萬人，在2003年已達(dá)到勞動力人口的20%以上［3］。

4.城市社會問題突出。高失業(yè)率、收入不平等、缺乏社會保護(hù)等導(dǎo)致拉丁美洲國家城市社會問題突出。世界銀行和拉丁美洲發(fā)展銀行的多項(xiàng)研究都顯示，拉丁美洲地區(qū)已經(jīng)成為世界上犯罪率最高的地區(qū)之一，其犯罪率是世界平均水平的兩倍，和非洲、中東發(fā)生戰(zhàn)亂的國家不相上下。在一些拉丁美洲國家的城鎮(zhèn)地區(qū)，警察無法維持正常治安，城鎮(zhèn)部分街道被黑幫控制，部分國家和地區(qū)甚至只能依靠軍隊(duì)來維持社會治安。一方面，經(jīng)濟(jì)問題帶來了社會問題，另一方面，社會問題使得經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步惡化。一個(gè)穩(wěn)定的社會環(huán)境是外商持續(xù)投資所必需的，也是民眾安居樂業(yè)的基礎(chǔ)。拉丁美洲社會環(huán)境的惡化使得國外商人投資止步，削弱了經(jīng)濟(jì)增長速度，據(jù)美洲發(fā)展銀行估計(jì)，如果拉丁美洲城鎮(zhèn)地區(qū)的犯罪率下降到世界平均水平，其國民生產(chǎn)總值將會提高25%。世界銀行的研究則表明，拉丁美洲犯罪等社會問題與不平等和經(jīng)濟(jì)停滯已經(jīng)形成了惡性循環(huán)，由于犯罪率高，經(jīng)濟(jì)增長受到威脅，而缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)機(jī)會又進(jìn)一步導(dǎo)致了更高的犯罪率。

三、拉美過度城鎮(zhèn)化的啟示

1.力防“大城市化”。拉美地區(qū)城鎮(zhèn)化最主要的失誤就是“大城市化”與“超大城市化”?！俺鞘谢迸c“城鎮(zhèn)化”不過一字之差，卻是兩種根本不同的概念。我國城市發(fā)展的主要著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是在加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上努力推動中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。在實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”的過程中，應(yīng)當(dāng)限制規(guī)模，防止將城鎮(zhèn)變?yōu)樾〕鞘校〕鞘凶兂芍械瘸鞘?，中等城市又?jǐn)U張為大城市。預(yù)防不加節(jié)制的“城市化”，造成資源的浪費(fèi)、環(huán)境的破壞及各種社會問題的嚴(yán)重困擾，并為此付出高昂代價(jià)。

2.夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化大都建立在農(nóng)業(yè)進(jìn)步的基礎(chǔ)之上，農(nóng)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化之間形成互利的良性循環(huán)。與發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅提升基礎(chǔ)上自然產(chǎn)生的城市化不同，拉美的城市化并非源自本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是在本國農(nóng)業(yè)還沒有取得突破性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力還未達(dá)到相應(yīng)高度的情況下由外力推動的。事實(shí)證明，在農(nóng)業(yè)相對停滯的基礎(chǔ)上進(jìn)行的拉美國家城鎮(zhèn)化，不僅使農(nóng)村在發(fā)展中日益貧困，而且也導(dǎo)致了城市的貧困和危機(jī)，使城鎮(zhèn)化走入歧途。我國現(xiàn)在越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，留守人員問題凸顯，一些地方甚至土地落荒，無人耕種，這對于我們這個(gè)土地緊缺，糧食需要大量進(jìn)口的農(nóng)業(yè)國來說，在發(fā)展戰(zhàn)略上是值得深思的。

3.著力解決就業(yè)問題。拉美國家城鎮(zhèn)化教訓(xùn)表明，城鎮(zhèn)化不能過于超前，應(yīng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，避免滋生“城市病”。提供就業(yè)崗位是農(nóng)村人口流向城市的首要條件，為此，應(yīng)制定有利于促進(jìn)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、適度壓縮資金密集型產(chǎn)業(yè)過度發(fā)展的政策，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。就業(yè)崗位的創(chuàng)造依然是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的迫切問題，應(yīng)努力使農(nóng)村進(jìn)城人口具有相對穩(wěn)定的職業(yè)。

4.防止出現(xiàn)“貧民窟”現(xiàn)象。拉美地區(qū)平均城鎮(zhèn)化率為80%，人口過分集中于大城市，就業(yè)問題又解決得不好，結(jié)果造成大量城市貧困人口。這些人買不起住房，大都在城鄉(xiāng)結(jié)合部搶占地皮，自行搭建簡陋住所，逐漸形成大規(guī)模的貧民窟，給城市帶來一系列嚴(yán)重問題。2001年，拉美城市貧民窟居民達(dá)到1.27 億，占城市人口的1/3。一些大城市，如墨西哥城、里約熱內(nèi)盧、利馬等，都被大片貧民窟包圍。貧民窟通常沒有正規(guī)道路或街道以及供水、供電系統(tǒng)，其水電供應(yīng)往往是從城市供水、供電系統(tǒng)“偷”來的，也沒有公共環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)。貧民窟居民在物質(zhì)與生存層面難以與所在城市融合，在文化層面上也融合不到一起。更嚴(yán)重的是，這類地區(qū)社會治安情況不好，黑社會勢力橫行，非法槍支泛濫，各類犯罪活動猖獗。貧困人口在大城市大量集中，也是拉美國家容易發(fā)生社會動蕩的一個(gè)重要原因。

5.合理引導(dǎo)和調(diào)控人口流動。政府管理缺位及政策導(dǎo)向失誤是拉美城鎮(zhèn)化失控的重要原因。第一，拉美國家農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移長期處于一種無序狀態(tài)，政府沒有及時(shí)合理地遏制和引導(dǎo)國內(nèi)移民潮，先是放任自流，后是束手無策。這是導(dǎo)致城市人口失控的重要原因。第二，在進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，拉美政府沒有及時(shí)探索并找出一條適合本國國情的城市化道路而是放任其城鎮(zhèn)化沿著以大城市急劇擴(kuò)張為中心的路子發(fā)展，以致大城市人口壓力過大。原本以為可以緩解的農(nóng)村社會沖突，也隨之轉(zhuǎn)移到了城市，造成諸多更難解決的城市問題，政府此時(shí)再想去遏制移民潮已經(jīng)很困難了。為了緩解壓力，政府只能加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資，改善城市的社會生活條件，結(jié)果又導(dǎo)致城市吸引力的增加和更多移民的涌入，拉美的城市化因此陷入惡性循環(huán)。

四、汲取拉美過度城鎮(zhèn)化教訓(xùn)，科學(xué)推進(jìn)鄭州城鎮(zhèn)化進(jìn)程

新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會的各個(gè)方面，必須科學(xué)地穩(wěn)步推進(jìn)。2013 年9 月中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)提出了城鎮(zhèn)化發(fā)展拐點(diǎn)新思維，“因地制宜、尊重規(guī)律，實(shí)現(xiàn)大中小城市和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。黨的十八屆三中全會《決定》又明確提出“以人為核心的城鎮(zhèn)化”的新理念，這為鄭州市新型城鎮(zhèn)化指明了方向。

1.堅(jiān)持鄭州特色。2014年2月20日馬懿市長在《鄭州市政府工作報(bào)告》中指出，“堅(jiān)持以人為本，著力提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。以人的城鎮(zhèn)化為核心，提高新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)性和實(shí)效性。堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)。持續(xù)優(yōu)化全域空間布局規(guī)劃，提高規(guī)劃水平和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格林地、耕地、園地保護(hù)，形成邊界紅線，促進(jìn)人口增長與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和縣城落戶限制，推動城中村、城郊村和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)村莊的農(nóng)業(yè)人口成建制轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口；推行居住證管理制度，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對常住人口全覆蓋；建立健全農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移促進(jìn)機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的動力”。從《報(bào)告》中可以看出鄭州的新特色，即從農(nóng)村切入推進(jìn)城鎮(zhèn)化、不犧牲農(nóng)業(yè)和環(huán)境、農(nóng)民可以就近轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)中去、不再區(qū)分農(nóng)民市民身份、農(nóng)民和市民享受一樣的居住環(huán)境和公共服務(wù)、以城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。報(bào)告還體現(xiàn)了鄭州理念，即堅(jiān)持抓基層、打基礎(chǔ)、項(xiàng)目推動發(fā)展的理念；堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展的理念；堅(jiān)持以交通為先導(dǎo)的城鎮(zhèn)開發(fā)理念；堅(jiān)持“運(yùn)營城市”的理念；堅(jiān)持做環(huán)境平臺、促產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的理念；堅(jiān)持發(fā)展依靠群眾、發(fā)展服務(wù)群眾的理念；強(qiáng)化開放創(chuàng)新雙驅(qū)動的理念。通過這些特征和新理念，把鄭州特色深深烙在新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐活動中。

2.提高農(nóng)民素質(zhì)。提高農(nóng)民素質(zhì)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化精神內(nèi)核。城鎮(zhèn)化的主體是農(nóng)民、農(nóng)業(yè)，農(nóng)民對城鎮(zhèn)化的認(rèn)知度和參與度，將直接影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其實(shí)現(xiàn)。在各級基層政府對城鎮(zhèn)化理解的調(diào)整仍需要一段時(shí)間的過程中，在征地制度仍不夠完善的情況下，進(jìn)行一系列的培訓(xùn)和講座，開展關(guān)于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的宣傳活動，提高農(nóng)民的素質(zhì)顯得尤為重要。培養(yǎng)農(nóng)民的參與意識，鼓勵(lì)他們積極投身到城鎮(zhèn)化建設(shè)中去，及時(shí)反饋當(dāng)?shù)卣牟环ㄕ鞯匦袨?，有利于糾正和完善征地制度，促進(jìn)規(guī)范政府行為。提高農(nóng)民素質(zhì)還包括對失地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)，只有完成了農(nóng)民現(xiàn)代化才意味著真正完成了城鎮(zhèn)化，才有助于緩解現(xiàn)階段冒進(jìn)式城鎮(zhèn)化引發(fā)的一系列問題。在暫時(shí)解決了農(nóng)民的就業(yè)問題后，還應(yīng)該關(guān)注農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民過程中的精神動態(tài)，完善其知識結(jié)構(gòu)，充分重視人力資源的深度開發(fā)，及時(shí)讓他們走出邊緣化的兩難境地，增強(qiáng)對城市的適應(yīng)能力，最終完成人的現(xiàn)代化。

3.打破居住隔離。從國際經(jīng)驗(yàn)看，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，隨著勞動分工和階層分化，城市居民在生活與居住空間上隨之分化。如果這種分化一旦朝著“極化”的方向演進(jìn)，就會脫離良性軌道，甚至引發(fā)居住隔離現(xiàn)象的產(chǎn)生，即由于種族、宗教、職業(yè)、貧富差距、生活習(xí)慣、文化水準(zhǔn)等原因，導(dǎo)致不同社會群體居住在不同社區(qū)中，進(jìn)而產(chǎn)生隔離、歧視現(xiàn)象。近年來，鄭州市同全國各地大城市一樣，同樣出現(xiàn)了這種不好的苗頭。在鄭州市的大街小巷，充斥各式各樣的地產(chǎn)廣告，譬如“國際高尚生活社區(qū)”“尊貴歐式貴族風(fēng)情”“皇宮、御府”……透過這些“響亮”的廣告語，折射出一種社會現(xiàn)象，即城市原有的各階層“混居”格局正在逐漸消失，取而代之的是為各階層量身打造的專屬社區(qū)。這一現(xiàn)象反映出在住宅商品化過程中，通過房價(jià)的過濾作用，各階層在居住模式和區(qū)位上出現(xiàn)了明顯分化，居住隔離現(xiàn)象初步顯現(xiàn)。大批高檔住宅項(xiàng)目開始出現(xiàn)，逐漸成為“富人區(qū)”；一些生活設(shè)施和居住環(huán)境較差的舊街區(qū)，逐步成為低收入群體的聚集區(qū)；城鄉(xiāng)結(jié)合部和“城中村”則成為流動人口的集散地；面向中低收入群體的保障性住房往往出于成本考慮而選址于城市邊緣地區(qū)，加劇了居住空間的分化與隔離。隨著城市居住隔離現(xiàn)象的逐漸顯露，其弊病也開始顯現(xiàn)。一方面，居住隔離成為農(nóng)民工融入城市的巨大屏障，隔斷了不同階層之間的交流與融合。另一方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部和“城中村”，往往也是公共管理的末梢部位，容易滑向“問題街區(qū)”，甚至成為滋生犯罪和群體性事件的高危區(qū)。為了社會和諧以及城鎮(zhèn)化的健康推進(jìn)，應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的治理與緩解措施，如城市規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)公共利益本位的回歸、強(qiáng)化對房地產(chǎn)市場的調(diào)控、倡導(dǎo)多元混居的異質(zhì)化社區(qū)、制定合理的人口容量和分布戰(zhàn)略等。另外，在保障房政策推進(jìn)過程中，應(yīng)避免將各類保障房集中于某些特定區(qū)域，人為形成新的居住隔離。目前，國內(nèi)一些城市將保障房選址于商品房聚集區(qū)，同時(shí)在一些商品房樓盤中混入部分保障房，這種區(qū)位和樓盤的雙重“插花”式布局值得鄭州借鑒推廣。

4.解決“人的城鎮(zhèn)化”的后顧之憂。城鎮(zhèn)化主要是人的城鎮(zhèn)化，通俗地講，就是農(nóng)民變市民，是將進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為真正的城市居民，不僅為工業(yè)化提供人力資源，而且不斷擴(kuò)大市場需求，為經(jīng)濟(jì)增長提供新的動力。這個(gè)過程一定要結(jié)合本地實(shí)際，穩(wěn)步推進(jìn)。在農(nóng)民真正融入城市，變成市民前，可以先實(shí)施緩沖措施。“有地市民”，也就是允許農(nóng)民進(jìn)了城，通過流轉(zhuǎn)租賃，在當(dāng)?shù)厝匀挥械?。因?yàn)橥恋貙r(nóng)民來講，既是生產(chǎn)資料，又是生活資料。在農(nóng)民進(jìn)城之后，就業(yè)和各種保障都不穩(wěn)定的情況下，允許農(nóng)民保留土地帶著土地當(dāng)市民，應(yīng)該是必然的選擇。否則，農(nóng)民進(jìn)了城，在城市的就業(yè)、收入不穩(wěn)定，生活無保障、回村沒退路，農(nóng)民取得一個(gè)名義上的“市民”，實(shí)際上沒有任何意義。對于“有業(yè)農(nóng)民”，即在城市里有職業(yè)的農(nóng)民，在擁有一份長期穩(wěn)定的或臨時(shí)的職業(yè)的同時(shí)可保留原有土地，農(nóng)民的身份不被強(qiáng)制改變。在長時(shí)間內(nèi)，同時(shí)具備以上兩種身份，有助于農(nóng)民市民化的步伐更穩(wěn)健。

5.凸顯農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)在新型城鎮(zhèn)化中的特殊作用。當(dāng)前，鄭州市正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展期，工業(yè)化需要空間，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也需要空間，城鎮(zhèn)發(fā)展本身就是空間拓展的過程，空間問題是制約發(fā)展的突出矛盾，要解決資源短缺和空間需求大這一矛盾，只能從提升空間使用效率上尋求突破口，而這個(gè)突破口就是以農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)為切入點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化。通過農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)人口集聚，讓更多的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，既為更多的工業(yè)項(xiàng)目落地騰出更多的土地資源，加快工業(yè)化進(jìn)程；也為土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模化提供廣闊空間。但目前，農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，面臨規(guī)劃、資金、土地、就業(yè)等一系列問題，我們雖然已經(jīng)進(jìn)行了大量探索，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但是，因?yàn)檫@項(xiàng)工作涉及的問題非常多，成熟的、適合各地的經(jīng)驗(yàn)還非常有限。所以，一定要因

地制宜，實(shí)事求是，堅(jiān)持分類指導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、群眾自愿、就業(yè)為本、量力而行、盡力而為，積極穩(wěn)妥開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。積極推進(jìn)合村并點(diǎn)。對于具備多村聯(lián)建的村莊，按照城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)選址，聯(lián)合建設(shè)；不具備多村聯(lián)建的，按照相對集中、共享資源的要求進(jìn)行建設(shè)。積極推進(jìn)合村并鎮(zhèn)。充分利用中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施資源，把中心鎮(zhèn)周邊的村莊，納入到中心鎮(zhèn)的規(guī)劃中，進(jìn)行一體化建設(shè)。積極推進(jìn)合村并城。按照政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、民生為本的原則，對市區(qū)建成區(qū)以外、規(guī)劃控制區(qū)范圍以內(nèi)的村莊，整體合并到城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，進(jìn)行現(xiàn)代化城市社區(qū)建設(shè)。積極推進(jìn)移民搬遷。按照搬得出、穩(wěn)得住、能致富的要求，集中建設(shè)移民搬遷住宅區(qū)，把全市貧困村群眾分期分批統(tǒng)一安置，徹底改善貧困山區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件。

［1］張?zhí)伊?別讓土地的城鎮(zhèn)化快過人的城鎮(zhèn)化［N］.中國青年報(bào)，2013-03-14.

［2］魏后凱等.中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量綜合評價(jià)報(bào)告［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2013，（31）.

［3］Carolin A. Carbbe. A Quarter Century of Pension Reform in Latin America and the Caribbean：Lessons Learned and Next Steps ［R］. Inter-American Development Bank，2005.