湖北工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 鞠歡

我國《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱“十一五”規(guī)劃綱要)提出了編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的任務(wù)，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)域，其目的就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)主要承載發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)城鎮(zhèn)及集聚人口等功能；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)主要承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)等功能?！笆濉币?guī)劃綱要在“十一五”規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了四類主體功能區(qū)域的發(fā)展方向，即：“統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，引導(dǎo)人口和經(jīng)濟(jì)向適宜開發(fā)的區(qū)域集聚，保護(hù)農(nóng)業(yè)和生態(tài)發(fā)展空間，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。對人口密集、開發(fā)強(qiáng)度偏高、資源環(huán)境負(fù)荷過重的部分城市化地區(qū)要優(yōu)化開發(fā)。對資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口和經(jīng)濟(jì)條件較好的城市化地區(qū)要重點(diǎn)開發(fā)?！?/p>

因此，要推進(jìn)主體功能區(qū)的形成，必須對現(xiàn)行的環(huán)境政策體系進(jìn)行修正和完善。比如，環(huán)境保護(hù)必須納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要作用；改變現(xiàn)行環(huán)境管理體制，從決策層奠定環(huán)境政策再突破行政區(qū)劃和部門管理的條塊限制；加強(qiáng)各類環(huán)境政策之間的互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性，針對不同的主體功能區(qū)構(gòu)建各有側(cè)重的政策組合；構(gòu)建和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，確保限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)、恢復(fù)和建設(shè)；進(jìn)一步理順自然保護(hù)區(qū)的管理體制，確保禁止開發(fā)區(qū)得到強(qiáng)制性保護(hù)。研究主要內(nèi)容包括：實(shí)施主體功能區(qū)環(huán)境政策的目的和意義；提出構(gòu)建適用該省主體功能區(qū)實(shí)施的環(huán)境政策體系基本思路及框架；對于相關(guān)環(huán)境政策在不同主體功能區(qū)實(shí)施的政策總體取向和實(shí)施力度進(jìn)行分述，為開展分類指導(dǎo)提供依據(jù)；提出政策保障機(jī)制。對于一些需要通過機(jī)制、體制創(chuàng)新實(shí)施的政策，以及需要開展后續(xù)深入研究逐步出臺(tái)的政策提出建議[1]。

1 概念界定

主體功能區(qū)是為規(guī)范和優(yōu)化空間開發(fā)秩序，根據(jù)區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力，按照一定指標(biāo)劃定的在全國或上級區(qū)域中承擔(dān)特定主體功能定位的地域[2]。本文出現(xiàn)的主體功能區(qū)概念是指基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，將特定區(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元。

2 湖北省省情及形勢分析

湖北全省國土空間被分為三大類——重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，限制開發(fā)區(qū)域又分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。湖北省103個(gè)縣級行政單位中，國家層面、省級層面的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域共44個(gè)；國家層面重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)29個(gè)；國家層面、省級層面重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)共28個(gè)。禁止開發(fā)區(qū)域包括自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、蓄滯洪區(qū)等七大類，約占全省國土面積的31.3%[3]。

2004年至2011年間湖北省自然保護(hù)區(qū)個(gè)數(shù)、國家級自然保護(hù)區(qū)基本保持在穩(wěn)定的緩慢增長狀態(tài)，但是自然保護(hù)區(qū)面積卻有逐年減少的趨勢，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策已經(jīng)刻不容緩。同時(shí)，環(huán)境污染治理的力度并沒有加強(qiáng)，這種只發(fā)展但不考慮持續(xù)發(fā)展和生態(tài)的維系的狀態(tài)不會(huì)持續(xù)很長時(shí)間，資源并沒有增加，污染也沒有減少，反而治理的力度卻沒有跟上湖北省工業(yè)污染治理投資完成情況。

湖北省作為在中部地區(qū)大省，應(yīng)當(dāng)率先按照人口資源環(huán)境相均衡，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，從整體角度來謀劃國土空間開發(fā)，科學(xué)地布局生產(chǎn)、生活以及生態(tài)空間，給人類子孫后代留下更多自然生態(tài)修復(fù)空間。從主體功能區(qū)戰(zhàn)略角度來看，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照禁止開發(fā)、限制開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)的主體功能區(qū)域定位，劃定并且嚴(yán)格遵守生態(tài)紅線，構(gòu)建更加科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)安全的格局，建設(shè)國家和區(qū)域生態(tài)安全屏障，提高生態(tài)的服務(wù)功能。

3 湖北省主體功能區(qū)環(huán)境政策結(jié)構(gòu)體系

配套的環(huán)境政策研究亟需提出也至關(guān)重要，需要在充分了解《湖北省主題功能區(qū)區(qū)劃》所制定的四大區(qū)域分配并大量調(diào)研及對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量體系評估判斷，才能作出合理的與之配套的環(huán)境政策體系。

3.1 確保污染物排放總量得以控制

污染物排放需指定不同區(qū)域不同指標(biāo)控制，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域要根據(jù)自身環(huán)境容量，實(shí)施嚴(yán)格的污染物排放總量控制指標(biāo)，極大程度上減少污染物排放總量，合理處理排放污染物。限制及禁止開發(fā)區(qū)域要通過把關(guān)治理、限制或禁止污染物排放企業(yè)等手段，做到污染物排放總量持續(xù)穩(wěn)定下降及環(huán)境綜合質(zhì)量狀況達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，禁止開發(fā)區(qū)域要依法確保污染物真正達(dá)到“零排放”，不合規(guī)定的必須限期整改或遷出。

3.2 實(shí)行環(huán)境準(zhǔn)入制度

禁止開發(fā)區(qū)域按照強(qiáng)制保護(hù)原則設(shè)置產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域,按照國內(nèi)先進(jìn)水平，根據(jù)環(huán)境容量的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)逐步提高行業(yè)準(zhǔn)入，限制高耗能和高污染、簡單的產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目。

3.3 全面推行排污許可證制度

禁止開發(fā)區(qū)域建議禁止發(fā)放排污許可證。其他區(qū)域根據(jù)區(qū)域總量控制的要求，可利用排污許可證發(fā)放和實(shí)施總量控制污染源頭及污染企業(yè)，落實(shí)好誰污染誰負(fù)責(zé)，并突出確保污染追責(zé)終身制。

3.4 嚴(yán)格履行環(huán)境影響評價(jià)程序

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，要從源頭上遏制污染，凡應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的重點(diǎn)地區(qū)和流域的開發(fā)、建設(shè)項(xiàng)目以及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，必須嚴(yán)格按照環(huán)境影響評價(jià)程序執(zhí)行。

3.5 落實(shí)節(jié)能環(huán)保稅收優(yōu)惠政策

完善環(huán)境資源有償使用制度，按照保護(hù)對象的生態(tài)價(jià)值及區(qū)域發(fā)展權(quán)的損失建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式。積極推行綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色證券等。

3.6 加強(qiáng)水資源保護(hù)

禁止開發(fā)區(qū)域嚴(yán)格禁止不利于水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的水資源開發(fā)活動(dòng)，實(shí)行嚴(yán)格的水資源保護(hù)政策；限制開發(fā)區(qū)域要加大水資源保護(hù)力度，適度開發(fā)利用水資源，實(shí)行全面節(jié)水，滿足基本的農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水需求，加強(qiáng)水土保持和生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域在加強(qiáng)節(jié)水的同時(shí)，限制入江入河排污總量，保護(hù)好水資源和水環(huán)境。

4 總結(jié)與思考

由于“十一五”規(guī)劃綱要中關(guān)于主體功能區(qū)建設(shè)的闡述，尚未提及環(huán)境政策的配套調(diào)整和完善，因此，主體功能區(qū)環(huán)境政策的研究相對滯后[4]。主體功能區(qū)戰(zhàn)略尚還未得以全面開展，能否達(dá)到預(yù)期的效果，很大程度上依賴相關(guān)配套政策的完善與落實(shí)?？傊?，配套政策的研究、制定和完善落實(shí)需要一段艱辛的路程。本文初涉湖北省主體功能區(qū)戰(zhàn)略理念及附有區(qū)域差別化的框架體系，從區(qū)域環(huán)境政策范圍、手段、目標(biāo)三個(gè)層面，對相關(guān)政策內(nèi)容進(jìn)行了研究，為今后關(guān)于湖北省主體功能區(qū)環(huán)境政策研究提供了一些思路。本文以主體功能區(qū)為切入點(diǎn)，基于公共行政學(xué)科的視角，以可持續(xù)發(fā)展為動(dòng)力，以“資源節(jié)約，環(huán)境友好”為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)湖北省環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，探討湖北省主體功能區(qū)環(huán)境保護(hù)政策的構(gòu)建。

本文立足于公共行政學(xué)科的角度，充分挖掘“主體功能區(qū)”內(nèi)涵，架構(gòu)湖北省主體功能區(qū)劃下的環(huán)境政策體系。當(dāng)前相關(guān)環(huán)境政策理論學(xué)術(shù)界研究可能不是很多，本文研究嘗試構(gòu)建湖北省主體功能區(qū)環(huán)保政策體系，也期待能為這方面的研究做出自己的貢獻(xiàn)。

[1] 胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[R].中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)報(bào)告,2012-11-8.

[2] 郭培坤.主體功能區(qū)環(huán)境政策體系研究[D].南京大學(xué)碩士論文,2011.

[3] 賴華東.主體功能區(qū)分類區(qū)域政策研究[D].華中師范大學(xué),2008.

[4] http://leaders.people.com.cn/n/2013/0301/c217816-20642477.html,2013-03-01.

[5] 杜黎明.主體功能區(qū)配套政策體系研究[J].開發(fā)研究,2010(01).