新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的中小城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其防控

東 曉 劉興鵬

城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過(guò)程，是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)由農(nóng)業(yè)社會(huì)走向工業(yè)社會(huì)和現(xiàn)代社會(huì)的必由之路，更是中國(guó)當(dāng)前“四化同步”建設(shè)的重要組成部分。近十年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率年均大約提高1個(gè)百分點(diǎn)，并在2013年首次達(dá)到了53.7%?？焖俚某擎?zhèn)化進(jìn)程極大地改變著中小城市的面貌，同時(shí)也為中小城市的持續(xù)健康發(fā)展埋下了隱憂。

一、新型城鎮(zhèn)化與中小城市發(fā)展

(一)中小城市成為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)

十八大以來(lái)，黨和政府對(duì)新型城鎮(zhèn)化形成漸趨完整的戰(zhàn)略表述，定調(diào)“要增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”，并提出“構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局”等重大決策，為中小城市的發(fā)展開辟了嶄新的機(jī)遇和廣闊的空間?！?〕中小城鎮(zhèn)的發(fā)展后勁十足，日漸成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主力。

1.大城市“城市病”嚴(yán)重，日漸失去活力

“城市病”是指由于城市人口、工業(yè)以及交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)和社會(huì)資源過(guò)度集中而引起的社會(huì)問(wèn)題，它往往是由于城市盲目擴(kuò)張或者過(guò)度使用資源而造成大范圍的交通問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、資源利用問(wèn)題以及人與人之間社會(huì)關(guān)系紊亂等問(wèn)題，使整個(gè)城市處于失衡和無(wú)序的狀態(tài)?！?〕以北京為例，2013年年末，北京常住人口為2114.8萬(wàn)，比上年末增加45.5萬(wàn)。其中，常住外來(lái)人口802.7萬(wàn)，占常住人口的比重為38%。〔3〕這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)務(wù)院批復(fù)的北京城市總體規(guī)劃中設(shè)定的到2020年達(dá)到1800萬(wàn)人口的標(biāo)準(zhǔn)，并還在以每年50萬(wàn)人，幾乎相當(dāng)于一個(gè)中等城市的速度增長(zhǎng)。2013年底，北京市機(jī)動(dòng)車保有量為543.7萬(wàn)輛，比2012年底凈增23.6萬(wàn)輛，而根據(jù)北京市環(huán)境保護(hù)局2013年6月發(fā)布的《2012年北京市環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，機(jī)動(dòng)車排放量已成為北京市污染排放第一大戶，以PM2.5為例，北京市空氣中本地排放源機(jī)動(dòng)車排放占比最高，達(dá)22.2%，目前北京機(jī)動(dòng)車保有量已經(jīng)突破470萬(wàn)輛，2010年凈增機(jī)動(dòng)車就達(dá)到約80萬(wàn)輛。人口無(wú)序的增長(zhǎng)、霧霾天氣的持續(xù)、交通出行的擁堵成為大城市發(fā)展難以根治的“頑疾”。大都市發(fā)展受到“城市病”困擾，處在反思與轉(zhuǎn)變自身發(fā)展方式的關(guān)口，在新型城鎮(zhèn)化中潛力有限。

2.中小城市經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用日益顯著，潛力巨大

根據(jù)日前發(fā)布的《2013中國(guó)中小城市綠皮書》指出，按照新出爐的中小城市劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)共有中小城2816個(gè)，創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的84.5%，然而其直接影響和輻射區(qū)域的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，僅為35.1%。改革開放30多年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加速，城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到52.6%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)，幾乎是世界城市化同期進(jìn)程速度的兩倍。然而，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化程度總體上仍然比較落后，尤其是中小城市及其直接影響和輻射區(qū)域的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，僅為35.1%。

截至2012年年底，全國(guó)2816個(gè)中小城市直接影響和輻射的區(qū)域，行政區(qū)面積達(dá)934萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的97.3%;總?cè)丝谶_(dá)11.56億，占全國(guó)總?cè)丝诘?5.4%。而在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，2012年中小城市及其影響和輻射區(qū)域的經(jīng)濟(jì)總量達(dá)43.92萬(wàn)億元，占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的84.5%;地方財(cái)政收入達(dá)42，521.8億元，占全國(guó)地方財(cái)政收入的69.62%。中小城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展日漸顯現(xiàn)出巨大的潛力，以至于中小城市論壇組委會(huì)秘書長(zhǎng)楊中川表示:“未來(lái)20年內(nèi)，中小城市將成為提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進(jìn)城鎮(zhèn)化加速進(jìn)行的主要戰(zhàn)場(chǎng)。中小城市在城鎮(zhèn)化中能否得到健康發(fā)展，直接關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的成敗?！薄?〕

(二)保護(hù)中小城市生態(tài)環(huán)境是新型城鎮(zhèn)化的必由之路

大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就應(yīng)當(dāng)走具有中國(guó)特色的道路。走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，意味著徹底揚(yáng)棄傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和模式。一方面，擺脫過(guò)去那種高消耗、高排放、城鄉(xiāng)分割嚴(yán)重、缺乏鮮明特色的城鎮(zhèn)化老路;另一方面，我國(guó)無(wú)法完全照搬其它國(guó)家的城鎮(zhèn)化，要堅(jiān)持從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，走既符合中國(guó)國(guó)情、又符合各地實(shí)際、有特色的新型城鎮(zhèn)化道路。中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，強(qiáng)調(diào)以人為本，走集約型、和諧型、可持續(xù)發(fā)展的綠色發(fā)展道路。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也就必然成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的方向之一。

城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境之間是一種相互依存的關(guān)系。一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)必然會(huì)引起城鎮(zhèn)及其周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改變;另一方面，生態(tài)環(huán)境的變化必然引起城鎮(zhèn)化水平的變化。城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境是一種相互依存、交互耦合的關(guān)系，即城鎮(zhèn)化的各方面與生態(tài)環(huán)境的各要素之間所具有的各種非線性關(guān)系的總和，當(dāng)生態(tài)環(huán)境改善時(shí)可促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提高和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，當(dāng)生態(tài)環(huán)境惡化時(shí)則限制或遏制城市化進(jìn)程?！?〕

生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞與惡化，居民居住環(huán)境的舒適度就會(huì)降低，居民的居住意愿降低，環(huán)境的惡化使得城鎮(zhèn)對(duì)外來(lái)人口的吸引力降低，城鎮(zhèn)化的進(jìn)度就會(huì)受到阻礙;同時(shí)，生態(tài)環(huán)境惡化降低了環(huán)境質(zhì)量進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)投資意愿降低，使得人、財(cái)、物資源遠(yuǎn)離本地，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利，減緩城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度;生態(tài)環(huán)境惡化導(dǎo)致災(zāi)害性事件增多從而會(huì)阻礙甚至中斷城鎮(zhèn)化的進(jìn)程;無(wú)論是中央政府還是地方政府，也包括企業(yè)、行業(yè)，如果要改善與修復(fù)日益惡化的生態(tài)環(huán)境，就必須增加大量人力、物力、財(cái)力投入，這也增大了環(huán)境保護(hù)的難度，減緩了城鎮(zhèn)化步伐。

二、新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的中小城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

1986年，德國(guó)著名的社會(huì)學(xué)家烏爾里希.貝克(Ulrich Beck)出版了德文版的《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書，該書首次使用了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念來(lái)描述當(dāng)今充滿風(fēng)險(xiǎn)的后工業(yè)社會(huì)并提出了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論。幾乎與此同時(shí)，前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站第4號(hào)機(jī)組由于人為原因發(fā)生爆炸，釀成世界性的大災(zāi)難，為貝克的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論提供了有力的佐證。烏爾里希·貝克在其《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中指出，“風(fēng)險(xiǎn)”具體是指環(huán)境污染問(wèn)題及其對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面影響?！拔艺f(shuō)風(fēng)險(xiǎn)，首先是指完全逃脫人類感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴隨的短期和長(zhǎng)期的對(duì)植物、動(dòng)物和人的影響?！薄?〕可以看出，這里貝克所說(shuō)的風(fēng)險(xiǎn)即為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。隨著中小城市的發(fā)展成為新型城鎮(zhèn)化的主力，其所面臨的生態(tài)環(huán)境壓力不容小覷。就目前而言，中小城市面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

(一)資源能源無(wú)序利用過(guò)度消耗的風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主陣地，是資源能源等生產(chǎn)資料的主要消費(fèi)地。在快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度被擺在了首要位置。高耗能、生產(chǎn)資料高消耗、資源能源利用率低幾乎成為我國(guó)粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的代名詞。“以資源換增長(zhǎng)”的外延式城鎮(zhèn)化發(fā)展道路在短期內(nèi)可能有效，但從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局來(lái)看，這種發(fā)展方式卻無(wú)異于飲鴆止渴。對(duì)于中小城鎮(zhèn)而言，這種問(wèn)題突出表現(xiàn)在以下方面。一是以土地資源為代表的自然資源過(guò)度消耗。城鎮(zhèn)化發(fā)展追求速度，大膽推行各種“造城計(jì)劃”，致使大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被征用為工業(yè)用地建設(shè)各類高新技術(shù)開發(fā)區(qū)。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)業(yè)也不斷侵蝕著現(xiàn)有的土地資源。另一方面，在城鎮(zhèn)化的建設(shè)中規(guī)劃不盡合理，用地結(jié)構(gòu)較為混亂，重復(fù)建設(shè)，無(wú)序建設(shè)形象屢見不鮮，以至于一些地方出現(xiàn)所謂“鬼城”，新建商品住房荒廢，造成土地資源的極大浪費(fèi)。二是人口大量積聚增加了對(duì)一次能源的消費(fèi)。城鎮(zhèn)化帶來(lái)了大量人口的積聚，城市水、電、煤、氣等資源供給日漸吃力。中國(guó)自然資源人均占有量低的不爭(zhēng)事實(shí)始終成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的緊箍咒?！袄l限電”、“限時(shí)供水”的情況在一些城市時(shí)有發(fā)生。建立在資源能源高消耗基礎(chǔ)上的快速城鎮(zhèn)化模式終究是不可持續(xù)的，它給資源環(huán)境帶來(lái)了極大地的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題集中爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

眾所周知，河流、空氣等環(huán)境要素具有整體性、系統(tǒng)性和流動(dòng)性的特點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境的整體性特點(diǎn)決定了環(huán)境污染問(wèn)題很難被限制在某一特定的行政區(qū)范圍內(nèi)。一個(gè)行政區(qū)內(nèi)污染物的排放所造成的污染，往往會(huì)威脅到其他行政區(qū)域，使單一行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染造成的危害突破行政區(qū)邊界，成為跨界問(wèn)題。在快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，一些環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)超出了本地區(qū)的范圍，轉(zhuǎn)變成為跨區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題。最為典型的是區(qū)域性水體污染。如位于湖北省東南部梁子湖區(qū)，東與黃石市大冶市交界，南與咸寧市為鄰，西與武漢市江夏區(qū)接壤，處在武漢、黃石、鄂州、咸寧、黃岡、大冶六市的中心地帶。近年來(lái)由于沿湖市縣排放污水，使得梁子湖湖水水質(zhì)急劇惡化，華仙、花鰍等近10種珍稀魚類已瀕臨絕跡，原本翼陣蔽日的野鴨等禽類如今絕少光顧?！?〕小范圍的環(huán)境污染終究演變成為了區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題。此外，諸如空氣、固體廢棄物等等都存在著污染擴(kuò)散爆發(fā)的危險(xiǎn)性。2013年初各大城市先后出現(xiàn)霧霆天氣。一些城市上空難以散去的霧霾微粒 (PM2.5)的大量積聚，殃及毗鄰的其他市。于是，我國(guó)多個(gè)城市的醫(yī)院呼吸科一時(shí)人滿為患。這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)是中小城鎮(zhèn)建設(shè)中所必須防范的。

(三)生態(tài)失衡引發(fā)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

生態(tài)平衡 (ecological equilibrium)是指在一定時(shí)間內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)中的生物和環(huán)境之間、生物各個(gè)種群之間，通過(guò)能量流動(dòng)、物質(zhì)循環(huán)和信息傳遞，使它們相互之間達(dá)到高度適應(yīng)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的狀態(tài)。在當(dāng)今社會(huì)，由于受到人類活動(dòng)的不良影響，生態(tài)平衡被打破。1950—2006年，伴隨著我國(guó)城市化水平的提高，我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)由0.6667下降到0.4287，生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展能力在逐漸減弱?！?〕在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，伴隨著人口、資源等在城市的積聚，城市濕地、水體、生物多樣性等受到極大地減少。以武漢為例，上世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著武漢城市建設(shè)的發(fā)展，許多城區(qū)的濕地被填占，一座座高樓大廈在原來(lái)的濕地上拔地而起。相關(guān)調(diào)查表明，主城區(qū)的35個(gè)湖泊在上世紀(jì)80年代末期面積達(dá)6 334 km2，隨著城市建設(shè)用地的征用，上世紀(jì)90年代末湖泊面積減少到6 000km2，其中漢口地區(qū)湖泊面積減少率達(dá)42.2%?！?〕上世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著旅游度假村的興起和房地產(chǎn)的迅速發(fā)展，城郊濕地被大量占用，濕地面積進(jìn)一步萎縮，嚴(yán)重影響了濕地生態(tài)功能的發(fā)揮。遙感影像數(shù)據(jù)分析表明，1991～2002年，武漢市主城區(qū)湖泊水域面積減少了3 867km2?！?0〕濕地萎縮造成的危害主要表現(xiàn)在以下三方面:一是水體、水面大幅減少后，水體納污凈化能力衰退甚至喪失，湖泊水質(zhì)惡化加速。二是蓄水調(diào)節(jié)功能減弱，滯澇災(zāi)害的機(jī)會(huì)增多，受災(zāi)程度增加，防洪排澇壓力加重。三是湖泊水面萎縮，城市原有的自然環(huán)境特性被改變，特別是水生類動(dòng)植物、水禽等的生存環(huán)境遭到破壞，其種類和數(shù)量大量減少。城鎮(zhèn)化對(duì)于生態(tài)環(huán)境造成極大的威脅，使得生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)能力不斷降低，生態(tài)失衡風(fēng)險(xiǎn)加重。

(四)環(huán)境群體性事件頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾環(huán)境意識(shí)逐漸覺醒，日漸重視自己生活和工作的環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)而對(duì)自己周邊進(jìn)駐的項(xiàng)目和企業(yè)的關(guān)注度也不斷提高。部分群眾由于感到自身生存環(huán)境將會(huì)受到不良影響，在談及那些有環(huán)境隱患的項(xiàng)目時(shí)，往往心生恐慌，甚至“談虎色變”，對(duì)于這類新建項(xiàng)目大都采取了各種各樣的反對(duì)與抵制。環(huán)境群體性事件的發(fā)生多是因?yàn)槭掳l(fā)區(qū)域環(huán)境污染加劇，較大程度損害了社會(huì)成員的環(huán)境權(quán)益。環(huán)境群體性事件往往是由于社會(huì)成員的合理訴求得不到及時(shí)、有效的回應(yīng)，環(huán)境權(quán)益得不到滿足，不滿情緒不斷累積，而在一定的時(shí)間和場(chǎng)景下爆發(fā)出來(lái)的。

近年來(lái)國(guó)內(nèi)發(fā)生了許多與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的群體性事件，其中廣受社會(huì)關(guān)注的包括:2007年廈門PX事件，2008年上海磁懸浮事件，2009年全國(guó)六大垃圾焚燒事件，2011年大連PX事件，以及2012年什邡事件、啟東事件和寧波PX事件廠。以2012年7月江蘇啟東事件為例。啟東市民反對(duì)南通政府批準(zhǔn)日本王子造紙廠之制紙排海工程項(xiàng)目，數(shù)萬(wàn)人在市政府門前集結(jié)示威。該事件以政府妥協(xié)，永遠(yuǎn)取消有關(guān)王子制紙排海工程項(xiàng)目告終。環(huán)境群體事件的規(guī)模日益擴(kuò)大、對(duì)抗性增強(qiáng)，這無(wú)疑挑戰(zhàn)著政府的應(yīng)對(duì)能力。大城市中屢屢發(fā)生的環(huán)境群體性事件也日漸成為轉(zhuǎn)型中國(guó)社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突新的誘發(fā)因素，以及導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源?！?1〕

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中中小城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的誘因

(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史原因

改革開放以來(lái)，雖然國(guó)家對(duì)原有的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了大幅度調(diào)整，但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然長(zhǎng)期存在，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)始終沒(méi)有完全建立起來(lái)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由兩大主要弊端:一是不合理的戶籍制度成為享受不同福利的依據(jù)，成為人口在城鄉(xiāng)之間自由合理流動(dòng)的障礙;二是城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)使得資源難以在空間上得到最優(yōu)化的配置。這些因素大大地影響了工業(yè)的集中以及人口的聚集，同時(shí)也成為中國(guó)城市化帶來(lái)的負(fù)面社會(huì)影響的根本原因。城市外來(lái)人員在教育、醫(yī)療、社保、住房、就業(yè)等方面均無(wú)法與享受與本地居民相當(dāng)?shù)拇?，他們被排斥在了城市社?huì)系統(tǒng)之外。

同時(shí)，由于資源不斷涌向城市，城市的發(fā)展走上了瘋狂擴(kuò)張的道路，大上項(xiàng)目、大搞建設(shè)成為了城市發(fā)展的縮影。這樣，城市由于自身的“吸引力”產(chǎn)生所謂的聚集效應(yīng)，相應(yīng)的中國(guó)城鎮(zhèn)化的比率從2008年的45.68%到2013年的53.73%，城鎮(zhèn)化亦成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。但是，一個(gè)無(wú)法忽視的事實(shí)卻是，中小城市城鎮(zhèn)化模式呈現(xiàn)出“粗放型、外延式、低水平”的特征。經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體質(zhì)量不高、農(nóng)民融入程度較低、資源環(huán)境代價(jià)較大不僅成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的亟須破解的難題，而且也對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)GDP崇拜的經(jīng)濟(jì)誘因

長(zhǎng)期以來(lái)，GDP是我國(guó)評(píng)價(jià)考核城市發(fā)展的重要指標(biāo)，也是考核城市管理者工作成績(jī)的重要指標(biāo)，“唯GDP論”直接導(dǎo)致城市發(fā)展走上規(guī)模擴(kuò)張之路?！?2〕盡管GDP主義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念早已被執(zhí)政者所摒棄，但為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府仍然癡迷于GDP的增長(zhǎng)，稅收財(cái)源的擴(kuò)大，速度的趕超、上級(jí)指標(biāo)的完成都需要經(jīng)濟(jì)總量來(lái)支撐。因此，當(dāng)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染治理發(fā)生沖突時(shí)，環(huán)境的好壞往往被拋在腦后，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展始終被擺在首位。目前有些地方政府一味追求政績(jī)，在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，胡亂引進(jìn)項(xiàng)目，例如發(fā)達(dá)國(guó)家淘汰的重污染高耗能項(xiàng)目，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，為增加地方財(cái)政收入甚至淪為污染企業(yè)的保護(hù)傘。在這種體制下，城市雖然可能獲得一時(shí)的快速發(fā)展，但這種城市發(fā)展的道路是不可持續(xù)的，掏空了城市發(fā)展的潛力，為城市未來(lái)發(fā)展埋下了隱患。在城市發(fā)展過(guò)程中缺乏科學(xué)規(guī)劃，使得城市形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)方式等方面的趨同化較為突出，城市個(gè)性和特色不突出;重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，導(dǎo)致土地資源和資金的浪費(fèi)。城市政府具有的這種“經(jīng)濟(jì)人”特征，傾向于以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，必將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的加大。

(三)環(huán)境管理體制機(jī)制誘因

1.地方政府環(huán)境保護(hù)部門地位的邊緣化

雖然前國(guó)家環(huán)保總局己于2008年升格為環(huán)境保護(hù)部，由國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)變?yōu)閲?guó)務(wù)院組成部門，其部門權(quán)威和職能得到提升和強(qiáng)化。但是，地方各級(jí)環(huán)保部門的改革遠(yuǎn)沒(méi)有跟上國(guó)家環(huán)保部門改革的步伐。在復(fù)雜的權(quán)力配置與利益分配關(guān)系格局中，多數(shù)地方環(huán)保部門依然被邊緣化。雖然國(guó)家在法律上賦予了環(huán)保部門開展環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，并要求環(huán)保部門要從嚴(yán)執(zhí)法，加大執(zhí)法力度;但是，法律卻沒(méi)有賦予環(huán)保部門更多的、強(qiáng)有力的、直接的執(zhí)法權(quán)，環(huán)保部門在具體的環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中感到無(wú)所適從。

2.環(huán)境管理體制的分割化

現(xiàn)行分割的行政體制使地方政府在跨界水污染治理過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)了“集體行動(dòng)的困境”，從而導(dǎo)致中國(guó)環(huán)境“跨界污染”得不到有效解決。〔13〕首先，缺少必要的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)。除在重點(diǎn)流域和極個(gè)別地區(qū)建立了流域或區(qū)域尺度上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，其它地區(qū)尚沒(méi)有相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。對(duì)于日漸增多的跨界環(huán)境問(wèn)題，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺失問(wèn)題愈顯突出。其次，各行政區(qū)域之間缺乏溝通和協(xié)作。分散的環(huán)境管理模式導(dǎo)致各行政區(qū)各自為政，彼此相互脫節(jié)，加之信息溝通不暢，往往陷入環(huán)境管理“囚徒困境”。第三，已有的跨行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)問(wèn)題突出。流域管理機(jī)構(gòu)存在著行政級(jí)別低、不具執(zhí)法權(quán)、職能單一、權(quán)責(zé)不明等諸多問(wèn)題，嚴(yán)重影響了協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。已有的區(qū)域性環(huán)境合作組織在合作的領(lǐng)域、深度以及合作制度化等方面都有待加強(qiáng)。

(四)社會(huì)公眾參與環(huán)境事務(wù)的渠道缺失

面對(duì)大氣污染、水質(zhì)惡化等多項(xiàng)環(huán)境問(wèn)題，公眾開始注意到維護(hù)自身的環(huán)境權(quán)利。但是，在當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，雖然法律中已經(jīng)有關(guān)于社會(huì)成員的環(huán)境保護(hù)和參與權(quán)利的規(guī)定，但是規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，不具可操作性，缺乏有效的環(huán)境權(quán)利保護(hù)和參與機(jī)制。比如，按照相關(guān)法律制度，重大項(xiàng)目在建設(shè)之前必須經(jīng)過(guò)環(huán)保部門全面的環(huán)境評(píng)估，而現(xiàn)行的環(huán)境評(píng)估制度在實(shí)施過(guò)程中缺少公眾參與、聽證等重要環(huán)節(jié)。由于缺乏參與環(huán)境評(píng)估的渠道，民眾普遍認(rèn)為環(huán)評(píng)制度不完善、不合理，環(huán)評(píng)工作只是走過(guò)場(chǎng)。〔14〕同時(shí)，政府環(huán)境信息公開性不足，與公眾的合理溝通缺乏。政府部門在最初并未公布完整的信息，未與公眾進(jìn)行合理溝通、聽取公眾意見，就直接決定了相關(guān)項(xiàng)目的上馬。公眾在事后了解到實(shí)情時(shí)會(huì)認(rèn)為政府部門故意隱瞞，進(jìn)而對(duì)政府的公信度產(chǎn)生質(zhì)疑。大多環(huán)境群體性事件中，社會(huì)公眾往往是在污染項(xiàng)目已經(jīng)造成了環(huán)境污染之后或者是項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中，群眾才知道在建的是污染項(xiàng)目。也就是說(shuō)，政府在引進(jìn)這些污染項(xiàng)目時(shí)，群眾大多是不知情的。這樣的做法使公眾產(chǎn)生被欺騙的感覺，心中存在不滿的情緒，最終積蓄演變成環(huán)境群體性事件。

四、對(duì)中小城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控的思路

中小城市和小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中的功能定位尤為重要。中小城市的城鎮(zhèn)化面臨重大機(jī)遇，同時(shí)，大城市城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的問(wèn)題令我們警醒。正如奧斯本所言“有預(yù)見力的政府應(yīng)該集中精力做好兩件事情。他們使用很少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療;他們?cè)谧龀鰶Q定時(shí)，盡一切可能考慮到未來(lái)”?！?5〕中小城市的管理者應(yīng)當(dāng)具有這種預(yù)見性，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中注重對(duì)可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防控。

(一)大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

城鄉(xiāng)之間巨大的差距導(dǎo)致資源在大城市和小城鎮(zhèn)之間的分布極不均衡，在給城市發(fā)展提供了資源的同時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力。要推進(jìn)中小城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，就必須要實(shí)行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。加快完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)管理等方面推進(jìn)一體化?！?6〕首先要推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，即要統(tǒng)籌科學(xué)規(guī)劃、鄉(xiāng)村分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等，逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。其次是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化。要不斷推進(jìn)科技興農(nóng)、以工促農(nóng)，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延伸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)附加值。再次是要推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。即要統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把城鄉(xiāng)道路、網(wǎng)絡(luò)通信、公共交通等統(tǒng)籌合理布局，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用。最后是城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。即要深化財(cái)政體制改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂(lè)、體育設(shè)施和配套的環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)同等發(fā)展，城市市民和鄉(xiāng)村農(nóng)民享受到同等水平的基本公共服務(wù)。

(二)找準(zhǔn)城市功能定位，搞好城市生態(tài)規(guī)劃

新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)型的城鎮(zhèn)化。它從根本上改變了我國(guó)的城市發(fā)展理念，突出了生態(tài)文明建設(shè)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重要地位，推動(dòng)未來(lái)城鎮(zhèn)化向低碳、綠色、智慧、生態(tài)、宜居的方向發(fā)展。〔17〕過(guò)去的城鎮(zhèn)化發(fā)展表現(xiàn)為“造城運(yùn)動(dòng)”，因而更多地表現(xiàn)為單純的“房地產(chǎn)化”，不僅導(dǎo)致城市房?jī)r(jià)的非理性化暴漲，加劇了社會(huì)貧富矛盾，給社會(huì)制造緊張和分裂，而且還消耗了大量資源，使得生態(tài)環(huán)境不斷惡化?！靶滦统擎?zhèn)化”在城市建設(shè)中融入生態(tài)系統(tǒng)理念，強(qiáng)調(diào)從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、消費(fèi)模式等多個(gè)維度將低碳環(huán)保的“綠色發(fā)展”理念植入其中。通過(guò)倡導(dǎo)綠色的生產(chǎn)、生活和消費(fèi)方式，構(gòu)建環(huán)境友好型的生態(tài)城鎮(zhèn)、生態(tài)園區(qū)、生態(tài)企業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，進(jìn)而營(yíng)造一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)優(yōu)美的宜居環(huán)境。同時(shí)，以建設(shè)生態(tài)城市的定位來(lái)開展城市規(guī)劃，根據(jù)自然資源的承載力和生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀來(lái)確定城市的邊界，著力引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)要素進(jìn)行合理布局。生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間得到合理劃分，城市的功能與發(fā)展得以與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，盡可能地降低環(huán)境污染與破壞，預(yù)防可能出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

(三)建立生態(tài)績(jī)效考核體系與環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制

中小城市應(yīng)當(dāng)建立起“生態(tài)政績(jī)”考核體系，這種考核體系旨在提升民生水平，服務(wù)城市的良性發(fā)展。首先，要將生態(tài)保護(hù)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，加大對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)的扶持力度，大力推進(jìn)生態(tài)發(fā)展模式，追求綠色的GDP政績(jī)。其次，政績(jī)考核體系當(dāng)中應(yīng)當(dāng)加入生態(tài)政績(jī)指標(biāo)，弱化政府經(jīng)濟(jì)剛性考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化生態(tài)績(jī)效指標(biāo)比重，建立新的生態(tài)環(huán)境考核指標(biāo)體系。生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)考核的目的就是規(guī)范、引導(dǎo)干部樹立可持續(xù)發(fā)展理念，走可持續(xù)發(fā)展之路。生態(tài)績(jī)效考核應(yīng)充分體現(xiàn)生態(tài)文明的“綠色”內(nèi)涵，既考慮到可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，又估計(jì)到發(fā)展目標(biāo)的可及性問(wèn)題，從而達(dá)到既能真實(shí)地體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和生態(tài)文明建設(shè)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的客觀要求，又能對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的行為加以約束、引導(dǎo)，使之向可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)不斷努力。最后，要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制。做到“有錯(cuò)必糾，過(guò)罰相稱”，使政府環(huán)境問(wèn)責(zé)制對(duì)政府部門的環(huán)境違法行為起到震懾的作用。對(duì)政府部門及政府官員的環(huán)境管理行為進(jìn)行強(qiáng)有力的約束，讓環(huán)境違法的官員受到追究和懲處，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，才能有效督促相關(guān)人員不懈怠。

(四)理順環(huán)境管理體制機(jī)制，發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)效

一方面，要賦予環(huán)境保護(hù)部門以實(shí)際的權(quán)力。一是要增強(qiáng)環(huán)境法律法規(guī)的可執(zhí)行性，制定和修改部分環(huán)保法律的實(shí)施細(xì)則，理順現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)之間的關(guān)系，增加可操作性條款，使環(huán)境執(zhí)法有明確的執(zhí)法依據(jù)。二是要加大環(huán)境違法處罰力度，取消環(huán)境違法罰款上限，根據(jù)造成污染的程度來(lái)確定罰款額度，改變“守法成本高，違法成本低”的局面，提高企業(yè)的違法成本。三是賦予環(huán)境執(zhí)法部門對(duì)違法行為的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，從法律上進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法主體的地位，將關(guān)、停、查、扣、封等必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予環(huán)境執(zhí)法部門。另一方面，要探索環(huán)境管理機(jī)制創(chuàng)新，設(shè)置跨區(qū)域的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局將全美50個(gè)州劃分為10個(gè)大區(qū)進(jìn)行管理，是最典型的分區(qū)管理模式?！?8〕我們可以借鑒外國(guó)跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，建立更高規(guī)格的跨界環(huán)境污染管理機(jī)構(gòu)，走出現(xiàn)存的受到行政區(qū)劃限制的六大環(huán)境督查中心的制約。該機(jī)構(gòu)在環(huán)境污染管理與風(fēng)險(xiǎn)防范中的權(quán)能高于地方政府與部門，可以有效地防止地區(qū)之間、部門之間推諉扯皮，提升環(huán)境治理效能，預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

(五)構(gòu)建公眾參與環(huán)境事務(wù)的平臺(tái)

公眾參與可以有效監(jiān)督環(huán)境污染源的產(chǎn)生，消除矛盾，具有很強(qiáng)的社會(huì)效果。應(yīng)該拓寬民眾參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的途徑，構(gòu)建環(huán)?；顒?dòng)平臺(tái)，讓更多的人參與生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。面對(duì)環(huán)境群體性事件，政府需要給予民眾更多的理解并且與其加強(qiáng)溝通交流，使公眾能夠充分表達(dá)自己的意見并且參與到相關(guān)問(wèn)題的處理中來(lái)。確保公眾投訴得到及時(shí)受理、聽證權(quán)利得到充分保障、環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾得到切實(shí)參與。環(huán)境質(zhì)量和污染事故等信息應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)確公開，切實(shí)讓群眾知道環(huán)境現(xiàn)況，并參與到保護(hù)環(huán)境、監(jiān)督環(huán)境污染的行列中。同時(shí)，注重培育民間環(huán)保組織，架起民眾與政府溝通的橋梁。民間環(huán)保組織在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)中可以充當(dāng)政府和民眾的橋梁，能夠緩和矛盾。環(huán)保組織具有一定的專業(yè)性，可以對(duì)政府和企業(yè)生態(tài)保護(hù)的自覺性進(jìn)行監(jiān)督。政府應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策制定、環(huán)境污染治理和監(jiān)督的過(guò)程中給予民間生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織更多的機(jī)會(huì)，相互合作，共同促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

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