20世紀(jì)80年代以來(lái)西方國(guó)家行政問(wèn)責(zé)之研究:一個(gè)基本知識(shí)層面的分析

姚 莉

一、問(wèn)責(zé)概念之厘定

如果僅從行政問(wèn)責(zé)概念的詞組構(gòu)成來(lái)看，它是由“行政+問(wèn)責(zé)”兩個(gè)部分構(gòu)成，其中問(wèn)責(zé)是其內(nèi)涵的核心，行政是其外延的界定，〔1〕問(wèn)責(zé)一般被定義為某人必須對(duì)其行為向他人做出解答的狀況，因而其中涉及到誰(shuí)應(yīng)該對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，在什么情況下負(fù)什么責(zé)任等問(wèn)題，暗含對(duì)行為結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或處罰之意?！?〕國(guó)外對(duì)問(wèn)責(zé)內(nèi)涵的研究，主要形成了三種觀點(diǎn):

其一，問(wèn)責(zé)是一種行為，即向具有獎(jiǎng)懲權(quán)的公眾證明某人的作為和不作為是合理的或正當(dāng)?shù)?，而他是否受到?jiǎng)懲則依賴于公眾的評(píng)價(jià)?！?〕其二，問(wèn)責(zé)是一個(gè)過(guò)程。問(wèn)責(zé)的過(guò)程應(yīng)具備的要素或特征是:(1)問(wèn)責(zé)是問(wèn)責(zé)者和被問(wèn)責(zé)者之間關(guān)系的一種結(jié)果表征。(2)問(wèn)責(zé)是雙向責(zé)任，不僅被問(wèn)責(zé)者應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé);而且問(wèn)責(zé)者也有責(zé)任讓被問(wèn)責(zé)者負(fù)責(zé)。這就意味著，問(wèn)責(zé)者應(yīng)該建立一個(gè)保證被問(wèn)責(zé)者承擔(dān)責(zé)任的合理過(guò)程。(3)問(wèn)責(zé)者有權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰和制裁被問(wèn)責(zé)者，以保障被問(wèn)責(zé)者符合問(wèn)責(zé)者的期望。(4)問(wèn)責(zé)的過(guò)程既包括直接對(duì)問(wèn)責(zé)事件的監(jiān)督，也包括對(duì)被問(wèn)責(zé)者的決定、作為和不作為的檢查。(5)問(wèn)責(zé)過(guò)程包括事前和事后的監(jiān)督。不僅聚焦于被問(wèn)責(zé)者的決定已經(jīng)帶來(lái)的結(jié)果，而且還要注重將要帶來(lái)的結(jié)果?！?〕其三，問(wèn)責(zé)是一種關(guān)系。問(wèn)責(zé)是以“為行為說(shuō)明理由或被要求說(shuō)明理由”為特征的社會(huì)關(guān)系。〔5〕而且，問(wèn)責(zé)者與被問(wèn)責(zé)者之間的關(guān)系是不對(duì)等的，那些需要負(fù)責(zé)的人服從于監(jiān)督他們行為的人，接受他們的監(jiān)督并要向他們?yōu)樽约旱男袨檎f(shuō)明理由?！?〕

問(wèn)責(zé)與責(zé)任既有區(qū)別又有聯(lián)系。從責(zé)任承擔(dān)的過(guò)程分析，二者是相聯(lián)系的，官員對(duì)體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)、個(gè)人或已經(jīng)分配了的職責(zé)承擔(dān)責(zé)任，這意味著，他們要在一種關(guān)系背景下行事，就是他們需向上述機(jī)構(gòu)或個(gè)人為他們或他們的下屬的作為和不作為做出說(shuō)明，這樣，責(zé)任的本質(zhì)要求他們的行為表現(xiàn)是可問(wèn)責(zé)的，需服從于制度或個(gè)人的監(jiān)督、指示和要求，問(wèn)責(zé)和責(zé)任是整個(gè)過(guò)程中相聯(lián)系的兩個(gè)部分。〔7〕問(wèn)責(zé)與責(zé)任也有相區(qū)別的一面，責(zé)任是依據(jù)組織內(nèi)上下級(jí)權(quán)力關(guān)系而明確劃分的客觀職責(zé)，而問(wèn)責(zé)則是對(duì)相關(guān)人員是否承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)督和根據(jù)監(jiān)督結(jié)果采取獎(jiǎng)懲措施的過(guò)程，問(wèn)責(zé)是對(duì)指定角色范圍內(nèi)行為、決定、決策和產(chǎn)出的責(zé)任認(rèn)定與承擔(dān)?！?〕問(wèn)責(zé)囊括所有責(zé)任，責(zé)任被解釋為職責(zé)的分配，而不指對(duì)未履行職責(zé)或失敗的履職行為追究責(zé)任的過(guò)程?！?〕責(zé)任是問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)，沒(méi)有明確的責(zé)任劃分，問(wèn)責(zé)將無(wú)的放矢，問(wèn)責(zé)的主要內(nèi)容和依據(jù)就是責(zé)任是否被履行，問(wèn)責(zé)的結(jié)果之一也是為了問(wèn)責(zé)客體能較好地履行職責(zé)。關(guān)于問(wèn)責(zé)與責(zé)任的這一理解，在區(qū)分問(wèn)責(zé)的維度和構(gòu)成要素時(shí)更為明顯。問(wèn)責(zé)有三個(gè)要素，即責(zé)任性、可問(wèn)責(zé)性和義務(wù)。責(zé)任是有職權(quán)行事、有權(quán)力控制、可自由決定、能明辨是非，行使內(nèi)部判斷的行為合理、可靠，具有一致性和真實(shí)可信?？蓡?wèn)責(zé)是通過(guò)報(bào)告、解釋、說(shuō)明理由、做出反應(yīng)、承擔(dān)義務(wù)、公開(kāi)帳目、提交內(nèi)部和外部的評(píng)價(jià)等對(duì)某人的責(zé)任負(fù)責(zé)。義務(wù)則是把應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任承擔(dān)好并對(duì)錯(cuò)誤的行為和低下的判斷進(jìn)行賠償、補(bǔ)償和恢復(fù)?！?0〕

二、行政問(wèn)責(zé)類型、涵義之歸納

無(wú)論把問(wèn)責(zé)看作是一種行為，或是一個(gè)過(guò)程，還是不對(duì)稱的關(guān)系，其涵義都具有共同之處，即被問(wèn)責(zé)方有義務(wù)對(duì)問(wèn)責(zé)事由提出解釋并作出回應(yīng)。行政問(wèn)責(zé)因而可被定義為一個(gè)公共機(jī)構(gòu) (或者可能是個(gè)人)對(duì)別的機(jī)構(gòu)負(fù)有報(bào)告的法定義務(wù)來(lái)解釋自己的行為。①注:原文將問(wèn)責(zé)翻譯為職責(zé)，但其英文標(biāo)注是accountability，故作者將原文的職責(zé)修改為問(wèn)責(zé)?！?1〕這是對(duì)行政問(wèn)責(zé)較為寬泛的界定。如果要全面剖析西方國(guó)家行政問(wèn)責(zé)之內(nèi)涵，就需要具體分析其類型。

行政問(wèn)責(zé)類型的經(jīng)典劃分是由Romzek＆Dubnick提出的，他們認(rèn)同問(wèn)責(zé)是一種方式的觀點(diǎn)，把行政問(wèn)責(zé)看作是期望管理的方式，指出行政問(wèn)責(zé)是公共機(jī)構(gòu)及其工作人員管理由組織內(nèi)外引起的多樣化期望的方式或手段。從這個(gè)角度出發(fā)，影響行政問(wèn)責(zé)的兩個(gè)因素是，是否有能力控制影響期望管理的因素和控制的程度如何，因而按照控制程度大小和控制資源來(lái)源的內(nèi)外有別，區(qū)分了官僚(Bureaucratic)問(wèn)責(zé)、法律 (legal)問(wèn)責(zé)、專業(yè)(professional)問(wèn)責(zé)和政治 (political)問(wèn)責(zé)四種(見(jiàn)表1)，并把它們看作問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的基本構(gòu)成，分析了它們內(nèi)部的關(guān)系組成 (見(jiàn)表2)。〔12〕20世紀(jì)80年代以后，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，公共行政范式逐漸為管理主義所代替，問(wèn)責(zé)的形式也隨之發(fā)生了變化，類型更加豐富。如有研究提出問(wèn)責(zé)類型可分為議會(huì)控制、管理主義問(wèn)責(zé)、司法/準(zhǔn)司法審判、選區(qū)關(guān)系和市場(chǎng)問(wèn)責(zé)五種，并提出這五種問(wèn)責(zé)類型的關(guān)系基礎(chǔ)和關(guān)系模式 (見(jiàn)表3)?！?3〕有研究則將問(wèn)責(zé)歸納為政治問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)、行政問(wèn)責(zé)、專業(yè)問(wèn)責(zé)和社會(huì) (social)問(wèn)責(zé)五種。〔14〕還有研究提出道德(ethics)問(wèn)責(zé)、行政問(wèn)責(zé)、政治問(wèn)責(zé)、管理(managerialism/management)問(wèn)責(zé)、市場(chǎng) (market)問(wèn)責(zé)、司法 (judicial)問(wèn)責(zé)、選區(qū)問(wèn)責(zé)和專業(yè)問(wèn)責(zé)八種類型，并指出，政治問(wèn)責(zé)與政府、公務(wù)員和政治家緊密相關(guān)，行政問(wèn)責(zé)是向公務(wù)員和政府官員提出的，市場(chǎng)問(wèn)責(zé)則要求服務(wù)提供者以“顧客導(dǎo)向”的方式行事?！?5〕這些問(wèn)責(zé)類型的研究中既有傳統(tǒng)的行政問(wèn)責(zé)形式，也有諸如市場(chǎng)問(wèn)責(zé)、分權(quán)問(wèn)責(zé)等適應(yīng)西方國(guó)家行政變革而產(chǎn)生的新興形式，顯然用傳統(tǒng)的行政問(wèn)責(zé)概念已經(jīng)不能夠涵蓋這些問(wèn)責(zé)形式了。因此，西方學(xué)界開(kāi)始逐漸用公共問(wèn)責(zé) (public accountability)替代傳統(tǒng)的行政問(wèn)責(zé)概念，把傳統(tǒng)和新興問(wèn)責(zé)的類別納入到公共問(wèn)責(zé)的研究范疇，公共問(wèn)責(zé)也成為一個(gè)“傘狀概念”(Umbrella Term)，輻射了公共領(lǐng)域內(nèi)各種各樣的問(wèn)責(zé)關(guān)系，〔16〕具有廣泛的包容性。

表1 問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的類型 (Romzek＆Dubnick，1987)

表2 問(wèn)責(zé)系統(tǒng)內(nèi)的關(guān)系 (Romzek＆Dubnick，1987)

表3 問(wèn)責(zé)系統(tǒng)內(nèi)的關(guān)系 (Bruce＆Stone，1995)

綜上所述，行政問(wèn)責(zé)的概念有廣義和狹義之分。從廣義來(lái)看，所有對(duì)政府或公務(wù)員形成的問(wèn)責(zé)機(jī)制都被看作是行政問(wèn)責(zé)，即行政問(wèn)責(zé)是各種有權(quán)問(wèn)責(zé)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人對(duì)政府或公務(wù)員的問(wèn)責(zé)。在這個(gè)意義上，行政問(wèn)責(zé)等同于政府問(wèn)責(zé)，包含政治問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)、專業(yè)問(wèn)責(zé)、倫理問(wèn)責(zé)等。從狹義來(lái)看，行政問(wèn)責(zé)是與政治問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)、倫理問(wèn)責(zé)相對(duì)的政府內(nèi)部的責(zé)任控制機(jī)制，如行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的監(jiān)督、行政救濟(jì)和行政復(fù)議等。廣義的定義比狹義的界定更能揭示行政問(wèn)責(zé)的權(quán)力制約和控制之本質(zhì)，因此，行政問(wèn)責(zé)是指政府對(duì)其作為和不作為提出解釋做出回應(yīng)并承擔(dān)責(zé)任的過(guò)程。

三、行政問(wèn)責(zé)機(jī)制之梳理

雖然行政問(wèn)責(zé)的類型沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的劃分標(biāo)準(zhǔn)，但卻與各國(guó)政治制度、司法體制，和不同機(jī)構(gòu)、個(gè)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制存在密切的聯(lián)系。正是由于不同問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)在政治和司法制度下與行政機(jī)關(guān)發(fā)生的監(jiān)督和控制關(guān)系不同，形成了不同的問(wèn)責(zé)類型、原則、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制 (見(jiàn)表4)。

表4 西方國(guó)家行政問(wèn)責(zé) (廣義)的類型和機(jī)制

政治問(wèn)責(zé)的機(jī)制主要根植于威斯敏斯特民主制(Westminster Democracies)，它主要是泛指一種廣義上的民主模式。在這種體制下，由選民選舉的議會(huì)對(duì)公眾負(fù)責(zé)，內(nèi)閣官員如部長(zhǎng)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，而公務(wù)員僅對(duì)部長(zhǎng)問(wèn)責(zé)，形成了公民——議會(huì)——部長(zhǎng)——公務(wù)員的問(wèn)責(zé)鏈(accountability chain)。正如密爾在《代議制政府》中指出，代議制議會(huì)的適當(dāng)職能不是管理—這是它完全不適合的—而是監(jiān)督和控制政府:把政府的行為公開(kāi)出來(lái)，迫使其對(duì)人們認(rèn)為有問(wèn)題的一切行為做出充分說(shuō)明和辯解;譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同國(guó)民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實(shí)上任命其后繼人?！薄?7〕這段話明確表達(dá)了議會(huì)與政府之間存在的問(wèn)責(zé)與被問(wèn)責(zé)的關(guān)系。同時(shí)，在議會(huì)制傳統(tǒng)中，部長(zhǎng)應(yīng)對(duì)自己部門中發(fā)生的情況負(fù)責(zé)，在原則上，他或她必須對(duì)部門內(nèi)公務(wù)員的行為有所交代，而無(wú)論該公務(wù)員是服從了部長(zhǎng)的命令還是僅僅進(jìn)行了合法的自由裁量，〔18〕當(dāng)公務(wù)員行為不當(dāng)時(shí)，部長(zhǎng)應(yīng)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，這被稱為部長(zhǎng)問(wèn)責(zé)(minister accountability)。在一個(gè)總的憲法權(quán)力關(guān)系下理解政治問(wèn)責(zé)，就是“部長(zhǎng)要對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，而公務(wù)員僅對(duì)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，這種問(wèn)責(zé)要求一種直接的權(quán)力關(guān)系，即被問(wèn)責(zé)方要對(duì)問(wèn)責(zé)方證明其表現(xiàn)是否符合所賦予的職能和任務(wù)需要”。〔19〕在威斯敏斯特國(guó)家，典型的政治問(wèn)責(zé)的機(jī)構(gòu)是在議會(huì)內(nèi)部建立申訴專員機(jī)構(gòu)(Ombudsman institutions)，如在瑞典、丹麥和澳大利亞都設(shè)有議會(huì)行政專員，英國(guó)北愛(ài)爾蘭則設(shè)投訴專員辦公室，主要職責(zé)是通過(guò)調(diào)查行政失責(zé)行為，避免行政權(quán)力的濫用。

行政問(wèn)責(zé)主要是通過(guò)官僚制組織自上而下的垂直權(quán)力關(guān)系，建立自頂層起的上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督控制關(guān)系。上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的范圍相對(duì)廣泛，主要集中在是否按照已經(jīng)明確說(shuō)明的制度、規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)的操作程序行事，下級(jí)因組織命令關(guān)系的存在也必須接受上級(jí)的監(jiān)督和控制，當(dāng)下級(jí)行為超出既定規(guī)則、規(guī)范和程序的范圍時(shí)，上級(jí)可對(duì)下級(jí)問(wèn)責(zé)。韋伯對(duì)官僚制中上下級(jí)間的監(jiān)督控制關(guān)系做了明確的描述，“機(jī)構(gòu)等級(jí)和多級(jí)權(quán)力層次原則意味著一個(gè)嚴(yán)格規(guī)定的上下級(jí)制度，在這一制度中，高一級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)督低一級(jí)機(jī)構(gòu)”?！?0〕上級(jí)之所以能對(duì)下級(jí)問(wèn)責(zé)，其根本原因可歸結(jié)為官僚組織本身所形成的上級(jí)對(duì)下級(jí)的獎(jiǎng)懲權(quán)力，上級(jí)可以利用工資報(bào)酬、職位升遷等報(bào)酬性和制度性的權(quán)力，對(duì)下屬失職行為進(jìn)行監(jiān)督控制。官僚問(wèn)責(zé)是行政問(wèn)責(zé)的最主要的表現(xiàn)形式，它是傳統(tǒng)的過(guò)程導(dǎo)向的、與規(guī)則約束相關(guān)的控制類型，它的特征表現(xiàn)為上下級(jí)之間的垂直監(jiān)督和指導(dǎo)。〔21〕除了由官僚組織形成的上下級(jí)之間固有的問(wèn)責(zé)關(guān)系外，西方國(guó)家還在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立了專門的行政問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)，英國(guó)的國(guó)家審計(jì)署 (National Audit Office，NAO)和美國(guó)的政府問(wèn)責(zé)辦公室 (Government Accountability Office，GAO)是其中的典型。

政治問(wèn)責(zé)和行政問(wèn)責(zé)既有區(qū)別又有聯(lián)系。其區(qū)別在于，在代議制體制下，公眾與議會(huì)之間有直接的問(wèn)責(zé)與被問(wèn)責(zé)的關(guān)系，而公眾與行政機(jī)構(gòu)內(nèi)的政府部門、部長(zhǎng)或公務(wù)員之間沒(méi)有直接的問(wèn)責(zé)與被問(wèn)責(zé)的關(guān)系。這體現(xiàn)為公務(wù)員須堅(jiān)守政治中立的原則，政治中立作為西方國(guó)家公務(wù)員制度的基本原則，明確了公務(wù)員只對(duì)上級(jí)行政首長(zhǎng)承擔(dān)責(zé)任，不直接對(duì)議會(huì)或人民負(fù)責(zé)。政治責(zé)任只由行政首長(zhǎng)(部長(zhǎng))來(lái)承擔(dān)，而不由其下屬承擔(dān)，公務(wù)員享有的匿名權(quán)就是對(duì)其不受公民和議會(huì)直接問(wèn)責(zé)的保障。公務(wù)員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是由官僚問(wèn)責(zé)的機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，議會(huì)對(duì)公務(wù)員形成的是間接問(wèn)責(zé)的關(guān)系。但在復(fù)雜的政府管理背景下，分清政治問(wèn)責(zé)應(yīng)該在哪里開(kāi)始，而行者問(wèn)責(zé)又應(yīng)該在哪里結(jié)束，是很困難的事情，反之亦然，〔22〕二者很難涇渭分明地被區(qū)分開(kāi)來(lái)，存在密切的聯(lián)系。這主要表現(xiàn)在:其一，二者都遵循正當(dāng)程序的原則，遵循相似的問(wèn)責(zé)過(guò)程或程序。其二，二者采取大致相同的問(wèn)責(zé)方式，包括財(cái)政問(wèn)責(zé)、審計(jì)問(wèn)責(zé)、道德問(wèn)責(zé)等。財(cái)政問(wèn)責(zé)主要是對(duì)政府部門或公務(wù)員的財(cái)政支出和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行程序問(wèn)責(zé)。財(cái)政約束通常被認(rèn)為是制衡行政機(jī)關(guān)的重要工具，立法機(jī)關(guān)與行政部門共同擁有預(yù)算職責(zé)。〔23〕道德問(wèn)責(zé)，是指行政官員的個(gè)體責(zé)任，他應(yīng)當(dāng)以一種符合最好的職業(yè)操作的方式執(zhí)行其裁量行為，個(gè)體公務(wù)員應(yīng)服從從職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和信念中衍生出的內(nèi)部控制的意識(shí)?！?4〕其三，二者問(wèn)責(zé)的目標(biāo)取向在差別中保持一致。一方面，政治與行政二分的存在，使政治問(wèn)責(zé)和行政問(wèn)責(zé)在目標(biāo)取向上存在差別。政治是意志的表達(dá)，需要人們有充分的表達(dá)，議會(huì)主要承擔(dān)了意志表達(dá)的功能。其目的是為了每一個(gè)團(tuán)體都有平等地表達(dá)利益的機(jī)會(huì)，最終是以公平、平等為追求目標(biāo)，并通過(guò)嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)程序保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政被界定為國(guó)家意志的執(zhí)行，執(zhí)行的目標(biāo)之一就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志所表達(dá)功能 (政策的制定)。古德諾特別指出，民治的政府要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，因?yàn)楹笳呃硭?dāng)然地比執(zhí)行機(jī)構(gòu)更能夠代表人民。〔25〕這表明執(zhí)行的根本目標(biāo)與政治是有一致性的。另一方面，行政問(wèn)責(zé)的目標(biāo)不僅包括公平而且還包括效率。政策執(zhí)行的質(zhì)量好環(huán)、效率高低要視官僚制系統(tǒng)自身的運(yùn)作是否能有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，同時(shí)，由于行政從屬于政治，在傳統(tǒng)的問(wèn)責(zé)體系中，效率目標(biāo)也應(yīng)從屬于公平目標(biāo)。

政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員不僅要接受來(lái)自選民、議會(huì)和上級(jí)主管部門的問(wèn)責(zé)，還要接受來(lái)自司法部門的問(wèn)責(zé)，由司法機(jī)構(gòu)依據(jù)已制定的法律法規(guī)發(fā)起的問(wèn)責(zé)可稱為法律問(wèn)責(zé)。法律問(wèn)責(zé)和行政問(wèn)責(zé)的相似之處在于，它也是對(duì)行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的廣泛活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與控制，二者問(wèn)責(zé)的范圍和內(nèi)容存在重合之處。然而，行政問(wèn)責(zé)是官僚制組織內(nèi)生的問(wèn)責(zé)機(jī)制，法律問(wèn)責(zé)則是官僚組織外的問(wèn)責(zé)機(jī)制。前者是內(nèi)部問(wèn)責(zé)，后者是外部問(wèn)責(zé)，因而問(wèn)責(zé)雙方在不同機(jī)制下形成的關(guān)系也是不同的。前者是行政上下級(jí)關(guān)系，且由于上級(jí)擁有賞罰的權(quán)力，上下級(jí)關(guān)系不對(duì)等，下級(jí)的自主權(quán)較小;而后者問(wèn)責(zé)雙方的自主權(quán)是平等的，問(wèn)責(zé)方需要委托法院專門的審理機(jī)構(gòu)以法律程序?qū)φ畽C(jī)構(gòu)和公務(wù)員實(shí)施監(jiān)督和控制，法院并沒(méi)有直接參與問(wèn)責(zé)的活動(dòng)，而是以代理人的身份保障問(wèn)責(zé)過(guò)程和結(jié)果的公平。比如，西方國(guó)家的憲法法院或行政法庭 (如英國(guó)的行政上訴審裁處，Administrative Appeals Tribunal，AAT)可根據(jù)公民自主提出的申訴請(qǐng)求，對(duì)行政部門的立法行為進(jìn)行法律審查。法律問(wèn)責(zé)的主要目的之一是為了保護(hù)公民的基本權(quán)利，使其利益免受行政機(jī)關(guān)決定和多數(shù)人暴政的侵犯?！?6〕司法部門問(wèn)責(zé)的權(quán)力來(lái)自于政治制度和憲法法律賦予的制度性和強(qiáng)制性權(quán)力，因而法律問(wèn)責(zé)及其典型形式司法問(wèn)責(zé)帶有強(qiáng)制性，行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員有義務(wù)執(zhí)行司法裁決或?qū)徟械慕Y(jié)果。雖然憲法法院或行政法庭有權(quán)改變行政決定，但這并不意味著公務(wù)員要對(duì)法庭負(fù)責(zé)，只是以法律裁決的形式對(duì)選民無(wú)法通過(guò)政治的和行政的渠道進(jìn)行問(wèn)責(zé)的內(nèi)容予以補(bǔ)充。因此，法律問(wèn)責(zé)是政治問(wèn)責(zé)的重要補(bǔ)充形式。

四、行政問(wèn)責(zé)研究之趨向

新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)，政府公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)生了明顯的變化，即更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需求?！诋a(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會(huì)其他機(jī)構(gòu)作用?！?7〕政府與其他組織，如具有公共性質(zhì)的企業(yè)、私人組織和非政府組織在公共服務(wù)供給方面形成了公私伙伴關(guān)系(public-privatepartnerships，PPPs)，即指公共和私營(yíng)部門共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的任何安排，〔28〕政府與公共部門雖然以“伙伴”來(lái)標(biāo)識(shí)雙方的合作關(guān)系，卻并沒(méi)有明確各自的權(quán)責(zé)劃分。隨著公私伙伴關(guān)系在公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，學(xué)校、醫(yī)院和公共安全服務(wù)，廢水處理以及應(yīng)急管理等，政府和公共項(xiàng)目管理的性質(zhì)也發(fā)生了深刻的變化，產(chǎn)生了嚴(yán)重的問(wèn)責(zé)問(wèn)題，因?yàn)樵谶@些項(xiàng)目中行使公共權(quán)力的人，只是對(duì)被選出制定和監(jiān)督項(xiàng)目的官員有一些無(wú)關(guān)痛癢的責(zé)任?！?9〕上述行政問(wèn)責(zé)機(jī)制已經(jīng)不能涵蓋第三方問(wèn)責(zé)問(wèn)題，公共問(wèn)責(zé)因而為學(xué)界所接受并逐漸推廣開(kāi)來(lái)。公共問(wèn)責(zé)主要衡量社會(huì)在何種程度上對(duì)公共機(jī)構(gòu)中公共代理人的行為進(jìn)行控制。〔30〕

PPPs中的公共問(wèn)責(zé)是目前西方行政問(wèn)責(zé)研究中的主要趨向之一。PPPs中的公共問(wèn)責(zé)與傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)相比有如下變化:一是問(wèn)責(zé)的性質(zhì)由傳統(tǒng)的垂直問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)樗絾?wèn)責(zé)。傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)是通過(guò)政府內(nèi)部自上而下的垂直問(wèn)責(zé)鏈建立起來(lái)的，而在PPPs中，伙伴關(guān)系的結(jié)構(gòu)意味著伙伴間各自自主權(quán)和相互合作的協(xié)同效應(yīng)的作用和平衡，相互尊重、彼此透明、平等參與公共決策的制定，成為伙伴合作的基礎(chǔ)，〔31〕傳統(tǒng)垂直問(wèn)責(zé)機(jī)制在這種情況下難以發(fā)揮作用。二是問(wèn)責(zé)主體由權(quán)力機(jī)關(guān)變成利益相關(guān)者。PPPs中的管理者不僅要接受傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)中正式的和非正式的控制機(jī)制的問(wèn)責(zé)，還要接受包括利益團(tuán)體、客戶、媒體和其他相關(guān)者的問(wèn)責(zé)。公共管理者的問(wèn)責(zé)系統(tǒng)更加復(fù)雜，有時(shí)甚至要面臨相互沖突的利益相關(guān)者的問(wèn)責(zé)。三是問(wèn)責(zé)的方式由程序問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)榭?jī)效問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)主客體間關(guān)系的變化導(dǎo)致傳統(tǒng)財(cái)政控制和行政程序的問(wèn)責(zé)方式和管理技術(shù)不再適應(yīng)PPPs中的公共問(wèn)責(zé)，至少這些方法不能滿足政府以外的利益相關(guān)者的需求，PPPs中問(wèn)責(zé)的有效性最終還是要依靠清晰合理的責(zé)任劃分，以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理，從產(chǎn)出的角度明晰公私部門之間的關(guān)系。以績(jī)效為導(dǎo)向的公共問(wèn)責(zé)有很多的衡量維度，從公共服務(wù)的質(zhì)量、效率、滿意度到政策產(chǎn)出、結(jié)果，再到公平感知甚至是公眾參與度，都可以納入到問(wèn)責(zé)的范疇。

西方新公共管理改革不僅推動(dòng)了PPPs在公共服務(wù)提供方面的發(fā)展，而且還促進(jìn)了地方政府的分權(quán)改革，擴(kuò)大了地方治理的自主性，其政治制度也因此而發(fā)生了變化。地方分權(quán)改革背景下的地方政府問(wèn)責(zé)是西方行政問(wèn)責(zé)研究的第二個(gè)趨向。分權(quán)改革重構(gòu)了地方政府的政治制度、形成了地方官員與選民的新關(guān)系、改變了自治地區(qū)的規(guī)模、修改或重新制定了地方選舉法、改變了立法機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)、重新定義了代表和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等，這些變化對(duì)中央和地方政府的傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制產(chǎn)生了重大影響。傳統(tǒng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制難以解決分權(quán)關(guān)系中中央政府對(duì)地方政府的控制，以及地方政府如何接受中央政府的監(jiān)督等問(wèn)題。如果中央政府控制過(guò)度，分權(quán)自治可能就失去意義。如果控制不足，則可能出現(xiàn)地方權(quán)力監(jiān)督的真空。如果要解決中央政府對(duì)地方政府的適度控制問(wèn)題，就需要建立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)仲裁、平衡和協(xié)調(diào)上下級(jí)政府在分權(quán)和問(wèn)責(zé)間的矛盾。此外，分權(quán)改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，財(cái)政的、政治的和行政的各種改革是不可能同步進(jìn)行的，問(wèn)責(zé)的情況也會(huì)因此而變得更復(fù)雜。政治改革偏向于深化民主和公民監(jiān)督的潛能，卻忽視了財(cái)政基礎(chǔ)工作的重要性;財(cái)政分權(quán)改革的資源再配置，能刺激地方精英捕獲改革利益，但有可能削弱政治改革的動(dòng)力?！?2〕這對(duì)中央和地方政府來(lái)說(shuō)充滿挑戰(zhàn)，也留下許多學(xué)術(shù)研究的空間，地方政府如何重建問(wèn)責(zé)系統(tǒng)，改革問(wèn)責(zé)激勵(lì)結(jié)構(gòu)，以獲得更多的響應(yīng)和負(fù)責(zé)任的治理是主要的研究?jī)?nèi)容。

西方行政問(wèn)責(zé)研究的第三個(gè)趨向是社會(huì)問(wèn)責(zé)的研究成為潮流。傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)中問(wèn)責(zé)的主體是“公民”，公民與議會(huì)和政府部門形成的問(wèn)責(zé)關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督、審查與報(bào)告等類似于垂直管理的上下級(jí)關(guān)系。但是，在公共問(wèn)責(zé)中， “利益相關(guān)者”的概念取代了“公民”的概念。傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制中，公民既不參與決策的制定，也不參與決策的執(zhí)行，不能對(duì)具體政策提出批評(píng)和問(wèn)責(zé)，只能對(duì)政治機(jī)構(gòu)、政府部門和人員的整體表現(xiàn)形成一個(gè)評(píng)價(jià)，并通過(guò)議會(huì)以政治問(wèn)責(zé)機(jī)制在事后進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定和獎(jiǎng)懲，公民很難直接對(duì)政府部門和公務(wù)員問(wèn)責(zé)。公民轉(zhuǎn)換成利益相關(guān)者后，實(shí)際上是由國(guó)家主人地位轉(zhuǎn)變?yōu)槔﹃P(guān)系人，利益相關(guān)者的概念突出了其在公共問(wèn)責(zé)過(guò)程中問(wèn)責(zé)的主體地位，公民或者與政府決策制定和執(zhí)行利益相關(guān)的那部分公民，可以憑借利益相關(guān)者的身份通過(guò)協(xié)商論壇 (consultative forums)的形式參與決策，行使自己的權(quán)力，公民問(wèn)責(zé)的性質(zhì)也從間接的事后垂直問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)換為直接的事前的水平問(wèn)責(zé)。與之相應(yīng)，公民參與公共問(wèn)責(zé)即社會(huì)問(wèn)責(zé)的研究，成為西方國(guó)家行政問(wèn)責(zé)發(fā)展的主要趨勢(shì)之一。社會(huì)問(wèn)責(zé)和公共問(wèn)責(zé)的側(cè)重點(diǎn)不同，公共問(wèn)責(zé)強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)客體的公共性，并不特別關(guān)注公共問(wèn)責(zé)的形式，更關(guān)注問(wèn)責(zé)的結(jié)果即是否有效;社會(huì)問(wèn)責(zé)側(cè)重問(wèn)責(zé)主體即社會(huì)公眾在問(wèn)責(zé)中的角色和參與的形式，關(guān)注問(wèn)責(zé)結(jié)果的公共性。社會(huì)問(wèn)責(zé)是依賴于公民參與的問(wèn)責(zé)方式，即它是普通公民和市民社會(huì)組織直接或間接參與問(wèn)責(zé)的方式。社會(huì)問(wèn)責(zé)的形式多種多樣，既包括傳統(tǒng)的形式，如公眾示威、宣傳和新聞?wù){(diào)查，又包括最近興起的公民報(bào)告卡、參與公共決策、公共支出跟蹤，以及通過(guò)公民參與的公共委員會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)等形式，以提高政府內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制的有效性。當(dāng)這些問(wèn)責(zé)形式被制度化后，或者上述內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制更加開(kāi)放和透明后，社會(huì)問(wèn)責(zé)才是最有效的?！?3〕

五、結(jié) 語(yǔ)

西方國(guó)家的行政問(wèn)責(zé)具有問(wèn)責(zé)類型多元、問(wèn)責(zé)機(jī)制內(nèi)嵌、問(wèn)責(zé)方式互補(bǔ)、問(wèn)責(zé)形式動(dòng)態(tài)的特征，但無(wú)論如何變化，西方行政問(wèn)責(zé)都主要回答了如下的問(wèn)題，即誰(shuí)向誰(shuí)問(wèn)責(zé)?被問(wèn)責(zé)者應(yīng)對(duì)什么負(fù)責(zé)?問(wèn)責(zé)過(guò)程是什么樣的?應(yīng)負(fù)責(zé)的行為由什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定?不遵守標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有什么后果?具體而言，西方行政問(wèn)責(zé)機(jī)制中可以借鑒的策略有:建立明確的責(zé)任鏈，每一鏈接點(diǎn)都有特定的負(fù)責(zé)人;根據(jù)不同責(zé)任鏈的權(quán)力來(lái)源和特點(diǎn)形成不同的監(jiān)督控制過(guò)程，且盡量做到相互補(bǔ)充、高效及時(shí);制定有效的激勵(lì)公共機(jī)構(gòu)及其工作人員的政策，以及合理的可強(qiáng)制的懲罰政策;確立被問(wèn)責(zé)者向問(wèn)責(zé)者定期報(bào)告說(shuō)明的程序，內(nèi)含程序啟動(dòng)和監(jiān)督控制的過(guò)程;強(qiáng)化公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)控能力，必要時(shí)建立具有自主權(quán)和獨(dú)立性的評(píng)估機(jī)構(gòu);建立政府投入與產(chǎn)出、結(jié)果的評(píng)估過(guò)程，并根據(jù)可衡量的績(jī)效指標(biāo)做出評(píng)估;推動(dòng)以信息公開(kāi)為基礎(chǔ)的公眾監(jiān)督的發(fā)展等。與之相比較，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)中突出存在的問(wèn)題有:行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任鏈還未形成，公職人員不能真正承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;大多數(shù)問(wèn)責(zé)是事后問(wèn)題，沒(méi)有形成全過(guò)程的監(jiān)督和制約機(jī)制;沒(méi)有客觀有效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，無(wú)法確定什么人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任;信息公開(kāi)制度還處于探索中，公民參與問(wèn)責(zé)的機(jī)制有待確立等。此外，本文只是對(duì)西方國(guó)家行政問(wèn)責(zé)研究的基本知識(shí)脈絡(luò)進(jìn)行了梳理，其中并不包括圍繞不同知識(shí)之間所進(jìn)行的深入研究，比如腐敗、權(quán)力濫用、利益沖突、行政失當(dāng)、不道德行為、鋪張浪費(fèi)、公平缺失等都可以納入問(wèn)責(zé)的范圍，那么，具體到哪一種情形在什么情況下啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，對(duì)同一種問(wèn)責(zé)內(nèi)容多種問(wèn)責(zé)機(jī)制是如何相互作用的?又如，公共問(wèn)責(zé)在多大程度上取代或代替了傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)?公共問(wèn)責(zé)的效用是理論上的還是實(shí)踐的?實(shí)踐是如何證明的?傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)和公共問(wèn)責(zé)是否沖突，在哪些方面存在沖突?績(jī)效問(wèn)責(zé)和社會(huì)問(wèn)責(zé)的實(shí)際效用如何，是否真能促進(jìn)公共部門問(wèn)責(zé)的效用?這些有價(jià)值的研究議題有待我們進(jìn)一步探討。

〔1〕宋濤.行政問(wèn)責(zé)概念及內(nèi)涵辨析〔J〕.深圳大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社會(huì)科學(xué)版)，2005，(2).

〔2〕 〔22〕R.L.Gagne，“Accountability and Public Administration”，Canadian Pubic Administration，Vol.39，No.2，1996，pp.213-225.

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