石智剛 周莉莉

隨著時(shí)代的變革與發(fā)展，人類社會日益演變?yōu)橐粋€(gè)多元異質(zhì)性的社會，諸多差異性訴求往往會引發(fā)對抗或沖突。這也是時(shí)下中國的群體性事件多發(fā)和社會矛盾愈加顯性化的主要原因之一。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期的矛盾多發(fā)階段，中國政府不僅需要構(gòu)建高效的危機(jī)管理應(yīng)急機(jī)制，更需要在充分尊重和包容不同社會主體的多元需求基礎(chǔ)上，構(gòu)建一種政府寬容的機(jī)制，以此回應(yīng)多樣化訴求，理順和滿足不同主體的社會需求，從源頭消解潛在的社會矛盾與沖突。

一、政府寬容:問題提出及內(nèi)涵界定

在日益多元化的社會發(fā)展中，寬容不僅作為一種個(gè)體的行為美德，更作為一種社會的行為機(jī)制而存在，在解決公共領(lǐng)域矛盾中發(fā)揮著巨大作用，從而演變?yōu)楝F(xiàn)代社會發(fā)展和社會調(diào)和中一種不可或缺的制度安排。西方世界的寬容之路由中世紀(jì)的宗教寬容向法律化、制度化的政治寬容制度演進(jìn)。最本質(zhì)的政治寬容被描述為政黨或政治組織之間對持不同政見、價(jià)值、理念和利益的對手的尊重與包容。而我國特色的政治生態(tài)中并不存在對立或?qū)沟恼谓M織和政黨，不同的政治組織和政黨之間的根本利益是一致的，各政黨是在“十六字方針”的指引下“肝膽相照，榮辱與共”，通過協(xié)商合作解決分歧。因而，可以說政治寬容機(jī)制已經(jīng)內(nèi)生于我國的政治制度之中。而現(xiàn)有的政治寬容研究有意或無意地忽視了我國特定的政治生態(tài)背景，必然難以揭示我國政治生活的特質(zhì)，對我國構(gòu)建寬容的政治與公共社會助益不足。與此同時(shí)，在我國公共治理領(lǐng)域出現(xiàn)一些政府公權(quán)力的非寬容景象。如某些地方政府簡單和粗暴執(zhí)法激化潛在的社會矛盾，誘致群體性事件的發(fā)生?！皡潜Ｈ浮?、“王帥案”、“彭水詩案”、“志丹短信案”、“稷山文案”等等，為政府的非寬容行政提供了現(xiàn)實(shí)佐證。在現(xiàn)語境下的中國，關(guān)于政府公權(quán)力的寬容及其機(jī)制構(gòu)建的研究更具現(xiàn)實(shí)意義。然而，理論界卻少有學(xué)者及其著作論及政府寬容問題。毫無疑問，將政府寬容作為一個(gè)獨(dú)特的研究領(lǐng)域，從深層次解構(gòu)和多角度深入探究政府寬容行政，對提升政府的執(zhí)政能力和整個(gè)社會存續(xù)問題意義深遠(yuǎn)。

在此，我們首先得厘清何為政府寬容。筆者認(rèn)為，政府寬容首先表現(xiàn)為一個(gè)政治哲學(xué)命題，即政府在社會治理活動中，應(yīng)該以什么樣的方式對待公民?什么樣的價(jià)值理念和道德原則應(yīng)該成為政府行為的正當(dāng)基礎(chǔ)?其次，政府寬容表現(xiàn)為包容性的社會治理方式，即如何確保政府行為能夠包容多元價(jià)值、理念和利益，確保政府在尊重公民權(quán)利基礎(chǔ)上合理合法地實(shí)施行政行為?由此可見，政府寬容是指政府在社會治理過程中以寬容的價(jià)值和要求來處理政府內(nèi)部、政府與其他組織以及公民之間的矛盾和糾紛，充分考量行政客體的合理訴求，以包容矛盾與沖突的一種治理方式。

二、公共精神與理性精神的缺失:當(dāng)下政府寬容的實(shí)踐困境

美國哲學(xué)家托馬斯·斯坎倫在《寬容之難》一書中指出，“寬容的態(tài)度是難以保持的?！薄?〕現(xiàn)代多元社會中不同的利益、價(jià)值觀、理念的不可通約性不可避免地造成社會的沖突和緊張。由此可見，社會治理領(lǐng)域的寬容實(shí)踐并非易事。這個(gè)變革的時(shí)代正在呼吁著政府寬容，并以此來回應(yīng)由于變革而日益形成的多元化社會和多元紛呈的社會訴求。政府推動的社會治理活動并非是一種制度化了的程序及其簡單運(yùn)行，而是政府、社會組織和普通民眾通過特定制度安排共同參與的公共管理互動過程，如何使政府寬容在公共管理中合理有效地發(fā)揮功能和作用，涉及到這幾者間的交互配合。而當(dāng)下我國政府寬容實(shí)現(xiàn)之難，最主要的原因可能是作為公共管理主體的政府和公共組織的公共精神缺乏，和作為公共管理參與者及普通公眾的理性精神的不足。

(一)公共精神的缺乏

公共精神是指孕育于現(xiàn)代社會生活之中，位于最深的基本道德和價(jià)值層面，以全體公民和社會整體的生存和發(fā)展為依歸的一種價(jià)值取向，它包含著對民主、平等、自由、秩序、公共利益和責(zé)任等一系列最基本的價(jià)值目標(biāo)的認(rèn)同與追求?！皳Q言之，公共精神就是存在于現(xiàn)代社會之中的一種關(guān)心公共事務(wù)，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建構(gòu)，以營造適于人類生存與發(fā)展的倫理規(guī)范、政治價(jià)值和社會制度?！薄?〕公共精神的培育是建設(shè)寬容的公共領(lǐng)域的基礎(chǔ)，也是形塑政府寬容理念的精神依托。它要求政府堅(jiān)守基本價(jià)值，秉持公共責(zé)任意識而履行職責(zé)，在共同參與的民主過程中、在彼此尊重的相互包容下、在尋求公共利益與社會進(jìn)步中行使權(quán)力。政府的公共責(zé)任是公共精神的重要體現(xiàn)，是創(chuàng)新政府管理的時(shí)代要求。將政府寬容理念貫穿于公共管理具體的政策制定和執(zhí)行過程中，有助于喚醒政府的責(zé)任意識、培養(yǎng)政府的公共精神。因此，在執(zhí)政過程中，政府首先應(yīng)承擔(dān)公共利益責(zé)任，通過向社會輸出合理的公共政策，提供高效的公共物品與服務(wù)，維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)。其次，政府應(yīng)承擔(dān)公平正義的責(zé)任。公平和正義是人類和現(xiàn)代政治生活的永恒價(jià)值，政府理應(yīng)成為公平正義的捍衛(wèi)者，通過構(gòu)建公正的政治制度與經(jīng)濟(jì)制度，制定合理的發(fā)展戰(zhàn)略和政策，確保每個(gè)公民平等的政治自由權(quán)利與經(jīng)濟(jì)上的平等權(quán)利，維護(hù)不同利益群體和不同地域之間的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，從而將公共精神內(nèi)在于政府行政活動之中。

然而，當(dāng)前我國的一些地方政府和公共組織等公共管理主體公共精神的缺乏不容忽視。在一些利益集團(tuán)和政府部門利益的影響下，政府政策制定過程的摩擦日益增大，而具有明顯功利色彩的治理政策又嚴(yán)重制約社會公正的實(shí)現(xiàn)。公共精神的缺乏從根本上弱化了政府執(zhí)行力。更為重要的是，政策制定與執(zhí)行的公共性和包容性未能得到有效彰顯。

(二)理性精神的不足

羅爾斯指出: “公共理性在三個(gè)方面是公共的:作為自身的理性，它是公共的理性;它的目標(biāo)是公共的善和根本性的正義;它的本性和內(nèi)容是公共的?！薄?〕“公共理性觀念具體位于最深的基本道德與政治價(jià)值層面，這些價(jià)值里用以決定憲政民主制政府與其公民之間的關(guān)系，并決定公民與公民之間的相互關(guān)系?！薄?〕由此可見，公共理性既是一種價(jià)值規(guī)范，也是現(xiàn)代多元社會緩解緊張和化解沖突的行動指南。

然而，公共選擇理論以經(jīng)驗(yàn)實(shí)證地告訴我們，政府及其行政官員在進(jìn)行集體決策時(shí)往往遵循“經(jīng)濟(jì)人”行動邏輯。也就是說，政府及其行政公務(wù)人員有可能是基于“私人理性”，為追求個(gè)人利益、特定群體利益或部門利益的最大化而作出相關(guān)決策，履行相應(yīng)職能。這一點(diǎn)可以從某些地方政府的行政實(shí)踐中得以驗(yàn)證。地方政府大搞形象工程;GDP導(dǎo)向的政績觀;為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而犧牲居住環(huán)境和公民健康;為拓展城市空間，發(fā)展城市規(guī)模而消極鼓勵(lì)強(qiáng)拆、強(qiáng)遷等等，忽視民生和社會正義的事件時(shí)有發(fā)生。此類現(xiàn)象恰恰說明一些地方政府和部門可能是基于“私人理性”而非“公共理性”決策和行政。

隨著經(jīng)濟(jì)體制變革的不斷推進(jìn)，我國傳統(tǒng)的同質(zhì)性社會在變革過程中不斷消解，伴著人的主體性和平等意識的蘇醒以及社會的不斷分化，多元且異質(zhì)的社會得以形成。不同個(gè)體、組織與政府間的信仰、利益、價(jià)值觀、理念的不可通約性不可避免地造成不同主體間的矛盾、分歧甚至沖突。我們需要借助“公共理性”的精神化解沖突，實(shí)現(xiàn)社會的有序治理。公共理性具有信任、寬容、妥協(xié)、協(xié)商等表現(xiàn)形式，是多元社會中解決不同主體間的沖突，達(dá)成共識并走向有序、和諧的社會規(guī)則。政府及其公務(wù)人員必須從狹隘的“私人理性”中走向“公共理性”，從“經(jīng)濟(jì)人”的行動邏輯走向“公共人”的行動邏輯，作為公共利益的維護(hù)者和保護(hù)者，在權(quán)力的行使和責(zé)任的擔(dān)負(fù)中凸顯公共理性精神。只有“出于公共理性的動機(jī)并按照公共理性去行動的時(shí)候，當(dāng)他們向其他公民解釋他們用以支持根本性政治立場的理由的時(shí)候，而且這種解釋又是他們以為最合理的有關(guān)正義的政治概念意義上作出來的情況下，公共理性的理想就成為可以實(shí)現(xiàn)并能夠達(dá)成的理想?！薄?〕即只有政府基于公共理性精神，勿將部門和個(gè)體利益與偏好置于優(yōu)先地位，那么，寬容而和諧的社會才能實(shí)現(xiàn)。

毫無疑問，在變革和多元紛呈的時(shí)代，公共理性精神理應(yīng)是政府堅(jiān)守的符合政治正義的行為規(guī)范。因?yàn)?，“現(xiàn)實(shí)的中國正在經(jīng)歷著向工業(yè)化社會的轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化官僚理性應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建當(dāng)代中國公共行政模式的重點(diǎn)?！薄?〕只有政府和公民的行為都遵循公共理性的指導(dǎo)，才能實(shí)現(xiàn)政府、社會組織與公民之間理性的和解，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同主體之間相互包容、妥協(xié)和溝通，實(shí)現(xiàn)社會的良性治理。

三、政府寬容機(jī)制構(gòu)建的基本思路

現(xiàn)代多元社會秩序要求各社會主體間的多元共處，利益共享、價(jià)值共存與和而不同，實(shí)現(xiàn)寬容社會發(fā)展的理想狀態(tài)。政府寬容的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長期、漸進(jìn)的過程，日益多元的社會發(fā)展亟需我們探究以一種良好的機(jī)制來確保與促進(jìn)政府寬容的實(shí)現(xiàn)。政府寬容的生成是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包含必要的寬容環(huán)境的塑造、合理的寬容文化的培養(yǎng)以及有效的寬容制度的設(shè)定。

(一)政府寬容的環(huán)境塑造

“社會有機(jī)體的健康與可持續(xù)發(fā)展必須建立在社會各個(gè)階層互相支撐、互相尊重和互相體諒基礎(chǔ)之上，否則就會出現(xiàn)社會的隔絕、對立和崩解?！薄?〕基于社會分化加劇和多元社會的形成，政府必須承擔(dān)的職責(zé)之一是營造寬容的良好環(huán)境，在追求和諧融洽、相互包容與尊重中凸顯寬容的價(jià)值功能。

首先，政府應(yīng)超脫傳統(tǒng)的管理有效性視角，系統(tǒng)思考其與其他主體的各種關(guān)系，在充分尊重和理解不同利益與價(jià)值紛爭基礎(chǔ)上，通過制定具有廣泛包容性的公共政策回應(yīng)和包容不同的社會訴求。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)相對中立地整合社會利益，引導(dǎo)社會利益整合的方向，兼顧不同的群體利益。在政府施政的過程中，要強(qiáng)調(diào)樹立公平處理社會利益的核心價(jià)值觀，最大程度地使政府寬容的價(jià)值及于每個(gè)公民。

其次，政府應(yīng)理性而積極地對待社會輿論和批評，從對差異的承認(rèn)走向與他者真正的對話與交流。在多元而異質(zhì)的社會中，政府與其他社會組織、普通民眾之間的利益并不總是一致的，信仰、價(jià)值觀念和行為方式也必然不能完全通約?；诓煌牧觯鐣越M織與民眾會對政府某些行為持有異議，并自發(fā)地借助輿論和其他途徑發(fā)表不同意見和看法，甚至是提出批評和抗議。由此，多元社會中不同主體間的矛盾、沖突與對抗不可避免，甚至成為社會發(fā)展過程中的一種常態(tài)。地方政府必須拋卻傳統(tǒng)的強(qiáng)制手段，傾聽、吸納和包容來自社會的不同聲音，理性且積極地對待輿論批評，在承認(rèn)社會差異與多元的基礎(chǔ)上，通過積極的對話和交流與其他主體達(dá)成共識，從而形成政府的輿論寬容環(huán)境。

再次，政府應(yīng)推進(jìn)社會公眾參與政府寬容環(huán)境建設(shè)。政府寬容反映出政府面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公平正義的矛盾時(shí)所采取的博弈行為，更反映了普通民眾對于自身生存與發(fā)展的環(huán)境所擁有的話語權(quán)的表達(dá)程度。它是行政管理問題公眾化、社會化的一種新的開放而包容的形式，必須有廣大公眾的政治參與。政府應(yīng)重視構(gòu)建公眾參與的平臺，密切與民間組織的關(guān)系，不僅采取多種渠道和方式吸收其建議，更應(yīng)該采取一種寬容的態(tài)度傾聽不同的聲音和意見，加強(qiáng)寬容環(huán)境構(gòu)建的制度建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)政府寬容理念、政府寬容環(huán)境的良性運(yùn)行。

(二)政府寬容的文化培養(yǎng)

任何社會行動都是一種文化行動，任何社會行動都不能脫離文化的制約。政府寬容是人類政治文明的內(nèi)在特點(diǎn)，是現(xiàn)代社會寬容原則在公共管理領(lǐng)域中的表現(xiàn)。處于轉(zhuǎn)型期的中國亟需將寬容的文化與精神融入政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活的各個(gè)層面，以此為塑造政府寬容機(jī)制提供文化支撐。

在道德倫理層面，政府應(yīng)該借鑒和吸收傳統(tǒng)文化中的包容思想，形成寬容行政的倫理價(jià)值。我國傳統(tǒng)文化中的合理部分應(yīng)該得到詳細(xì)的梳理、分析和吸納繼承，特別是“仁政”思想和人我關(guān)系的寬容，理應(yīng)在現(xiàn)時(shí)代的中國政府行政活動中嫁接成活，構(gòu)成當(dāng)代中國政府寬容精神的文化組成部分。在行為方式層面，主要是指寬容精神與政府及其公務(wù)人員的日常行為方式及思維方式溝通相融。政府寬容“不僅僅是政府的號召、媒體的宣傳……，而是要融入人們的日常生活，演化為社會的風(fēng)俗習(xí)慣，成為人們社會政治生活中的當(dāng)然內(nèi)涵。”〔8〕這種政府寬容文化構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜的和需要一定時(shí)限的社會整合過程，是將一種新的更具服務(wù)性和救濟(jì)性的政府寬容理念社會化為人們的觀念和意識的過程。當(dāng)寬容成為一種內(nèi)化的行為模式和基本理念時(shí)，寬容就不再是一種精神追求，而是一種習(xí)慣。

當(dāng)傳統(tǒng)的寬容精神充分走出傳統(tǒng)，與時(shí)代需求相結(jié)合;當(dāng)現(xiàn)代的寬容思想能規(guī)制行為，最終成為公民、政府及其公務(wù)人員的常識性的理念精神和內(nèi)在修養(yǎng)，并融入日常生活的時(shí)候，政府寬容文化才能得以形成。

(三)政府寬容的制度設(shè)定

政府寬容不僅僅是一種價(jià)值理念，也是一種行動機(jī)制，是一種實(shí)現(xiàn)包容異見和分歧并與之平等對話、合作的機(jī)制，使得社會各主體的利益和價(jià)值能夠在這個(gè)平臺上得到真正的體現(xiàn)和維護(hù)。由此可見，政府寬容是制度化的寬容形式，需要借助于相對完備的制度設(shè)定，以確保其價(jià)值和社會利益的實(shí)現(xiàn)，促使寬容真正成為公權(quán)力行使的行動準(zhǔn)則。

1.制度規(guī)則的包容性:政府寬容的基石。政府寬容由價(jià)值追求轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?shí)踐，需構(gòu)建在包容性制度基石之上。也就是說，政府在制定各種制度和行政規(guī)章時(shí)要充分吸納少數(shù)人的合理建議，尊重社會弱勢的權(quán)利，在承認(rèn)差異性的基礎(chǔ)上捍衛(wèi)差異性，平等、公正地包容和保護(hù)不同價(jià)值和利益，并且將其融入現(xiàn)有的制度體系、權(quán)力運(yùn)作過程和行政法規(guī)中，使其不受人事變動、環(huán)境變遷等因素的影響，實(shí)現(xiàn)政府寬容的制度化。

2.政府行政的民主化:政府寬容的運(yùn)作機(jī)制。在時(shí)下的中國，社會的分化日益強(qiáng)化并得到承認(rèn)，多元社會也日益要求政府在社會治理模式變革上作出回應(yīng)。集權(quán)主義的權(quán)力架構(gòu)、強(qiáng)制的單邊行動和簡單且暴戾的管理方式無助于解決多元社會的任何分歧，只可能激化而不是化解社會矛盾和沖突。面對社會變遷，我們需要構(gòu)建新型的政府寬容行政模式，政府應(yīng)將不同利益主體納入社會治理架構(gòu)中，強(qiáng)化不同利益方的社會治理主體地位，在溝通、對話、妥協(xié)與合作中實(shí)現(xiàn)不同利益、價(jià)值觀念的優(yōu)化整合和共生共存。

3.權(quán)力的有限性和程序化:政府寬容的基本保障。合理而有限的權(quán)力及權(quán)力行使的程序化，是界定政府行動范圍、明確政府行動方式、還權(quán)于社會，為社會的自我存續(xù)留有合理發(fā)展空間的重要措施，也是柔性執(zhí)法和寬容行政的基本保障。有限的權(quán)力是一種法定的權(quán)力，它以法律的明確授予為邊界，確定政府只做該做的事;權(quán)力行使的程序化說明政府行政只能依法定的程序進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)行政的公正與公平。權(quán)力的有限性和程序化能突顯政府寬容的基本價(jià)值，為政府行政與施政引導(dǎo)方向。

四、結(jié) 語

當(dāng)下，我國正處在一個(gè)社會變遷的特殊時(shí)期，不同主體之間的價(jià)值和利益的差異化，造成各自在表達(dá)和維護(hù)不同訴求時(shí)分歧、爭論與沖突的不可避免。與此同時(shí)，我國傳統(tǒng)的政府管理模式尚未完全轉(zhuǎn)變，社會問題紛繁復(fù)雜且日益尖銳，處理不當(dāng)就有可能激化社會矛盾引發(fā)群體性沖突，因此，我們必須考量政府寬容的管理模式之于社會和諧、有序發(fā)展的時(shí)代意義。當(dāng)我們以一種更寬容的姿態(tài)對待社會轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的問題和沖突、對待社會上的不同價(jià)值與利益的紛爭，構(gòu)建寬容的制度和表達(dá)平臺、形成平等的對話和溝通機(jī)制，良性與和諧的社會治理可能就是水到渠成的事情?？梢哉f，政府寬容恰恰是對這種社會變遷的一種積極而有效的回應(yīng)，它是值得我們嘗試的一種契合時(shí)代變化的新型政府治理模式。

〔1〕〔美〕托馬斯·斯坎倫.寬容之難〔M〕.楊偉清，陳代東等譯，人民出版社，2008.210－226.

〔2〕何植民，李彥婭.公共精神:提升地方政府政策執(zhí)行力的關(guān)鍵因素〔J〕.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009.(6).

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〔7〕彭立群.公共領(lǐng)域與寬容〔M〕.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.256.

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