鄭寧波

（西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院 陜西 西安 710061）

一、政府公信力的內(nèi)涵及功能

政府公信力是指政府在施政過程中通過合理、有效地履行其功能和職責(zé)而獲得社會公眾信任的能力，表現(xiàn)為政府對公眾的影響力、感召力和凝聚力。政府公信力實質(zhì)上體現(xiàn)的是政府的軟實力和巧實力，依賴于政府所擁有的信用資源，包括意識形態(tài)的感召力、政治合法性的說服力、領(lǐng)導(dǎo)力和實際執(zhí)行力、政府制度及公共政策過程的被認(rèn)同力、政府及公務(wù)人員在公眾心目中的影響力等多個方面。

政府公信力有兩個重要功能：第一，簡化社會復(fù)雜性,維持穩(wěn)定的社會秩序。作為一種執(zhí)政資源,政府公信力在公民與政府之間架起一座橋梁,在復(fù)雜的社會中維持公眾與政府關(guān)系的持續(xù)性,構(gòu)成整個社會穩(wěn)定的中樞,以某種確定性來應(yīng)對不確定性，實際上確定性意味著一定的強制力量，這種強制力量與民眾基于信任在心中形成的自愿性結(jié)合在一起維持政治和社會的穩(wěn)定【1】。第二，為公共權(quán)力提供連續(xù)的合法性基礎(chǔ)。政府公信力與公共權(quán)力、政治權(quán)威是平行共生的機制，它們互相促進，為政府的存在和運行提供合法性【2】。政府行使公共權(quán)力的合法性來自公民的認(rèn)可、支持和信任，這來源于公民對政府提供公共物品和公共服務(wù)的能力的信任，并在這種信任關(guān)系的基礎(chǔ)上，在政府的公共權(quán)力與責(zé)任和公民的權(quán)利與義務(wù)之間營造出某種良性的動態(tài)平衡關(guān)系。

二、社會管理創(chuàng)新與提升政府公信力之間的關(guān)系

社會管理創(chuàng)新與提升政府公信力之間存在互為因果的辯證關(guān)系。社會管理創(chuàng)新是為適應(yīng)新的社會發(fā)展形勢，對現(xiàn)有社會管理模式進行改進和突破，以破解制約社會發(fā)展進步、影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題，是在現(xiàn)有的社會資源和管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，引入新的社會管理理念、知識和方法，對傳統(tǒng)的社會管理模式及管理方法進行完善，從而建構(gòu)新的社會管理機制，形成更為良好的社會秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟和社會效益。經(jīng)濟市場化、政治民主化、社會多元化的時代呼吁政府管理理念、管理方式的創(chuàng)新，如果不加強和創(chuàng)新社會管理，黨的領(lǐng)導(dǎo)能力就會削弱，黨在人民群眾中的威信就會受到損害，甚至威脅到黨的執(zhí)政地位。

（一） 良好的政府公信力是社會管理創(chuàng)新的必要條件

作為社會管理中的主要責(zé)任者，政府創(chuàng)新社會管理手段，積極履行職責(zé)愿望的實現(xiàn)需要社會各方的協(xié)同、參與。政府公信力高，就能夠取得公眾足夠的理解、信任和支持，從而減少管理創(chuàng)新中的阻力；反之政府公信力不高，就會有令難行、有禁難止，政府的管理創(chuàng)新必然阻力重重，所以，公眾信賴政府是社會管理創(chuàng)新順利推進的前提。政府公信力作為執(zhí)政能力的重要組成要素，反映了公眾對政府管理行為的接受與認(rèn)可程度，良好的政府公信力可以轉(zhuǎn)化成政府社會管理創(chuàng)新的動力，提高公眾對政府管理活動的支持度，進而提高政府管理工作的有效程度。

（二）社會管理創(chuàng)新能夠提升政府公信力

一個政府合法性地存在本身就代表著一定的公信力，但是隨著社會的發(fā)展，持續(xù)而穩(wěn)固的公信力依賴于政府管理行為不斷地創(chuàng)新完善。如果政府的管理水平一直停滯不前，不能回應(yīng)公眾變化著的訴求，那么公眾與政府的距離就會越來越遠，關(guān)系僵化，因為公眾對政府可以“信”,也可以“不信”,政府只能通過善治來證明自己是值得信賴的，比如社會管理的公正、民主、高效、負(fù)責(zé)等，即在經(jīng)濟和政治發(fā)展中有較高的政治自覺性，主動提升管理水平，秉持公正立場，不謀私利，也不被特殊利益集團俘獲。加強公共制度、公共規(guī)則和公共政策的供給能力和創(chuàng)新能力，就是政府既要管好自己，也要管好社會。所以，政府公信力的基礎(chǔ)歸根到底就是政府滿足公民期望與需求的能力，是政府履行其法定責(zé)任的能力。

三、社會管理創(chuàng)新視域下提升政府公信力的出發(fā)點和著力點

社會管理創(chuàng)新是繼承與創(chuàng)新的辯證統(tǒng)一，不通思變，變中有不變。創(chuàng)新我國社會管理體制，必須從我國實際出發(fā)，完善和發(fā)展我國社會主義社會管理體制，正確處理發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢同與時俱進、創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)系，不能全盤否定過去，對科學(xué)的機制和方法要繼續(xù)保留，同時在繼承中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展。對于如何提高政府公信力，我們不可能面面俱到，更不能陷入循環(huán)論證，立足當(dāng)下中國實際，筆者認(rèn)為，從宏觀上來看以下三方面的管理創(chuàng)新對于提升政府公信力可謂是蛇之七寸，即理念上的服務(wù)型政府、體制上的控制行政權(quán)力和機制上的培育公民社會。

（一）樹立服務(wù)理念，破解政府信用缺失問題

正確的社會管理理念是社會管理創(chuàng)新的思想前提，是確保社會管理創(chuàng)新實效性和持續(xù)性的重要基礎(chǔ)，現(xiàn)代政府必須實現(xiàn)以經(jīng)濟建設(shè)為主到以公共服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變，由管理型政府走向服務(wù)型政府。眾所周知，理論在一個國家實現(xiàn)的程度，取決于該理論滿足這個國家需要的程度，從實踐來看，不能有效履行管理職責(zé)和低下的服務(wù)職能水平已經(jīng)成為我國基層政府公信力的軟肋，再加上21世紀(jì)以來復(fù)雜的國際國內(nèi)經(jīng)濟、政治形勢，國家開始反思市場因素的作用，考慮突出公平因素，中央政府工作報告多次提出轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，提升政府公信力，毫無疑問，這是政府進行管理創(chuàng)新，面對社會生態(tài)急劇變化的能動適應(yīng)【3】。

1.服務(wù)型政府的標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)型政府以建立合理的政府與社會、政府與市場、政府與公民這三對關(guān)系為目的，主要行使經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能。不論是從現(xiàn)代政府發(fā)展的一般規(guī)律看，還是從我國的現(xiàn)實需要出發(fā)，政府的核心職責(zé)都應(yīng)當(dāng)是關(guān)注民生，扮演好公共服務(wù)組織者、協(xié)調(diào)者和公共產(chǎn)品主要提供者的角色。其實，社會管理不僅包含著政府利用行政、法律等強制手段進行的管制、約束和規(guī)范，還包括政府與其他社會組織提供的公共服務(wù)和社會的自我管理，因為服務(wù)本身也是一種重要的管理方式，早在2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中就明確提出要在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。服務(wù)型政府的標(biāo)準(zhǔn)可以概括為：（1）政府與公民之間是一種真正的平等合作關(guān)系；（2）政府職能結(jié)構(gòu)中公共服務(wù)職能處于優(yōu)勢主導(dǎo)地位；（3）建立了完善的政府決策、行政執(zhí)行和服務(wù)質(zhì)量評價與問責(zé)全過程的公民參與機制。

2.服務(wù)型政府與政府公信力的關(guān)系。從服務(wù)型政府的理論邏輯來看，政府公信力建設(shè)與服務(wù)型政府理念高度契合。一方面，在服務(wù)型政府治理模式下，政府與公民的關(guān)系是一種建立在雙方互信基礎(chǔ)上的平等合作關(guān)系，因為合作總是與信任聯(lián)系在一起的，信任不僅能為合作雙方提供心理資源，同時也會生成一種合作的秩序，政府與公民間的信任關(guān)系從政府的角度來說就是政府公信力，所以服務(wù)型政府治理模式必須建立在良好的政府公信力基礎(chǔ)上【4】。另一方面，在服務(wù)型政府的職能結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)職能是占優(yōu)勢主導(dǎo)地位的職能，而政府公信力的獲得主要就是建立在政府提供服務(wù)的過程能否得到公民的認(rèn)同以及政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量能否滿足公民需要的基礎(chǔ)上的，因此，服務(wù)型政府的建設(shè)與政府公信力的建設(shè)是同一個進程的兩個方面。

3.服務(wù)型政府的建設(shè)。首先，明晰政府角色。政府識別不清自身角色就難以界定與民眾之間的互動關(guān)系，一旦恣意妄為，必然造成政府公信力的下降。政府角色的再定位，實質(zhì)上就是調(diào)整自身與民眾之間的互動關(guān)系，使得政府能夠在良好的政群關(guān)系中良性運作，由傳統(tǒng)科層型管理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型。表現(xiàn)為：由以往管理中的注重技術(shù)轉(zhuǎn)為注重人文情懷，以人為本；由單向度的命令型轉(zhuǎn)變?yōu)榛邮降拇枭绦停挥深I(lǐng)導(dǎo)式的施予型轉(zhuǎn)變?yōu)楣褪降姆?wù)型。總之，實施開放決策、透明決策、協(xié)商決策、參與式?jīng)Q策，實現(xiàn)以優(yōu)質(zhì)服務(wù)、以回應(yīng)與問責(zé)換取公民的自愿服從與主動合作是有效的社會治理的必然路徑【5】。其次，管理方式上堅持以人為本。從社會管理的本質(zhì)來說，管理不是目的，服務(wù)才是根本，在社會管理中，不重視做人的工作，結(jié)果往往會事與愿違，因為每個人不僅有具體的利益訴求，也有被理解、被關(guān)懷的情感訴求，還有公平、正義的價值追求。我國社會中的官本位思想、特權(quán)思想、重管理輕服務(wù)思想都給社會管理帶來障礙，甚至給社會造成傷害。政府要加快職能轉(zhuǎn)變，強化公共管理和公共服務(wù)職能，既要有硬措施，也要善于運用軟方法，從主要依靠管、控、壓、罰等方式實施社會管理向主要通過對話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等方式解決社會問題轉(zhuǎn)變【6】。積極順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，實現(xiàn)管理理念由防范、控制型轉(zhuǎn)為人性化、服務(wù)型，綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、教育等現(xiàn)代管理方式。最后，孕育服務(wù)型政府的文化氛圍。統(tǒng)治型模式下的權(quán)力關(guān)系是按照層級組織結(jié)構(gòu)體系確立的一種不平等的等級關(guān)系；管理型治理模式中的法律關(guān)系只是形式上的平等，人與人的實質(zhì)平等只能存在于服務(wù)型政府的社會治理模式中，這是一種包含公平、正義、包容、仁愛等價值的高級倫理形態(tài)，是指導(dǎo)公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、日常生活領(lǐng)域的總道德規(guī)范，與農(nóng)業(yè)社會的工具性倫理與工業(yè)社會個人至上的功利性倫理不同，服務(wù)型政府治理模式下的行政倫理是一種實質(zhì)性平等【7】。服務(wù)型政府治理模式需要參與公共生活的所有人員都樹立為社會、為人民、為國家服務(wù)的意識，并把這種服務(wù)意識內(nèi)化為能與行政倫理關(guān)系契合的道德自覺，從而推動公共利益的真正實現(xiàn)。

(二)限制行政權(quán)力，增加政府自信力

社會管理創(chuàng)新并不意味著否定法治，那是工具主義的邏輯，相反，筆者認(rèn)為在我國社會主義法律體系初步建成的此時，創(chuàng)新社會管理的方式、方法是為了更好地實施法律，因為法律的相對確定性與社會管理的復(fù)雜性決定了管理創(chuàng)新的必要性，所以，社會管理創(chuàng)新是手段，法治是目的。法治的本質(zhì)就在于用憲法和其他公法規(guī)則對權(quán)力部門施加于社會的權(quán)力予以制約和規(guī)范，行政權(quán)力做為社會管理中最大量使用的一種公權(quán)力，能夠支配大量的社會資源，具有無限擴張、易于濫用的特性，必須沿著法治的軌道行駛，這就要求政府及其官員必須具有極強的法治意識，只有這樣，才能在社會管理中擁有自信力，才能保持獨立，勇于擔(dān)當(dāng)，勇于承擔(dān)責(zé)任，而政府只有真正履行和承擔(dān)公民所賦予的責(zé)任時才是合法的政府，才能贏得公民的信任和支持。

1.以法律制約行政權(quán)力。法律制約行政權(quán)力表現(xiàn)為制約主體根據(jù)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、程序，對行政權(quán)力主體行使行政行為的控制、約束、阻止，強調(diào)對行政權(quán)力的授予、運行、監(jiān)督做出以法律為保證和支持的制度安排。對易滋生腐敗的重要行政管理領(lǐng)域細化監(jiān)督，在行政審批制度、財政管理制度、政府采購制度、投資制度等方面充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，防范行政權(quán)力越位。

2.以其他公權(quán)力制約行政權(quán)力。以權(quán)力制約權(quán)力的核心是構(gòu)建分權(quán)與制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)謹(jǐn)、制約有效的權(quán)力運行機制，使權(quán)力行為主體既各司其職、各負(fù)其責(zé)，又相互牽制，實現(xiàn)權(quán)力資源的合理配置。政府要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，推進公開透明的權(quán)力運行程序，保證行政權(quán)力依法運行、最大限度地防止濫用。

3.以公民權(quán)利制約行政權(quán)力。權(quán)力來源于權(quán)利、受托于權(quán)利，因此權(quán)力必須以權(quán)利為界限、由權(quán)利來制約，人民通過自己的委托、控制、收回等權(quán)利實現(xiàn)對行政權(quán)力的約束和限制體現(xiàn)著作為社會化了的人的自主性和主體地位?，F(xiàn)代國家政治文明的核心是通過民主和法治程序?qū)?quán)力運作加以規(guī)范來限制國家權(quán)力，保障公民選舉權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的實現(xiàn)?！?】憲政意義上的公民權(quán)利包括民生權(quán)利和民主權(quán)利兩個層面，民生權(quán)利諸如居住權(quán)、教育權(quán)、醫(yī)療權(quán)、最低生活保障權(quán)、就業(yè)和收入保障權(quán)、財產(chǎn)保障權(quán)、貧困救濟權(quán)、養(yǎng)老權(quán)、環(huán)保權(quán)、治安權(quán)等；民主權(quán)利包括對公共事務(wù)和公共需求的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、結(jié)社權(quán)，以及相應(yīng)的選任權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。唯有對公民權(quán)利的切實保障、實現(xiàn)才能劃定公權(quán)邊界，避免因利益越界而損公肥私。

4.以道德制約行政權(quán)力。法國著名社會學(xué)家迪爾凱姆主張全面強化道德規(guī)范的控制與調(diào)節(jié)功能，認(rèn)為只有當(dāng)?shù)赖乱?guī)范轉(zhuǎn)化成內(nèi)在意識之后，才能有效地指導(dǎo)和控制個人行為，這時權(quán)力行使者不再需要外部強制力，而是自覺踐行道德義務(wù)，這是最強大的保障。通過公共行政文化感召與民主制度的建設(shè)培育倫理性的公共行政文化是加強道德建設(shè)的關(guān)鍵，對行政人員惡的一面加以限制，喚醒和激發(fā)善的一面。另外，還應(yīng)進行道德激勵，給予作出善德選擇的行政人員一定的精神獎勵和物質(zhì)補償，使其在履行道德義務(wù)、遵循道德規(guī)范、塑造健康德性的過程中支出的道德成本得到認(rèn)可，讓犧牲了自身利益的行政人員的勞動得到承認(rèn)和尊重。

（三）培育公民社會，增強政府他信力

1.公民社會的興起是歷史發(fā)展的必然趨勢。公民社會或者說市民社會泛指各種非國家或非政府的社會組織，是社會利益表達和協(xié)商機制的重要載體。它們往往圍繞著共同的利益、目的和價值進行非強制性的集體行為。首先，公民只有參與到社會管理之中承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，才能培養(yǎng)起對政府的認(rèn)同、對國家的熱愛，通過體制機制創(chuàng)新，激發(fā)公民和社會組織的社會責(zé)任感，讓社會每一個細胞都煥發(fā)活力，才能有和諧穩(wěn)定的社會秩序。其次，人民群眾既是社會管理和服務(wù)的對象，也是社會管理和服務(wù)的智慧源泉。人民群眾以公民的主體意識參與到社會管理過程中來能調(diào)動其積極性、主動性、創(chuàng)造性，從黨政決策到基層自治、從培育社會組織到發(fā)動群防群治，人民群眾是無窮力量的源泉，因為社會中蘊涵著無限生機活力。最后，從世界歷史發(fā)展考量，一個健康、成熟發(fā)展的公民社會是法治國家的堅實基礎(chǔ)。公民作為社會的主體、國家的主人，是國家權(quán)力與法的來源，社會管理的法治化理當(dāng)有公民的參與。積極推動公民社會建設(shè)，發(fā)揮公民文化功能，形成公民文化生活和公民文化的自覺意識不僅是培育法治的深層根基，也是當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型的根本動力。

2.社會管理創(chuàng)新不能缺失公民社會。一方面，他信力要求政府及官員必須信得過他人，即信賴公民和社會組織。社會管理既是政府的社會管理職能，也是基層自治體、社會組織的自我管理和服務(wù)范疇，現(xiàn)代社會管理取決于社會成員、社會組織以及公民與政府之間的普遍合作，如果彼此之間缺乏信任，合作便難以達成，即便真能達成合作，也要付出高昂代價?！?】所以，政府要相信每個社會組織都有自己合理的權(quán)利，并且具有社會管理和社會服務(wù)的功能，必須勇于進行社會管理創(chuàng)新，尋求平等協(xié)商、合作治理；政府要相信每個人都可以促進繁榮、追求幸福，必須尊重公民的尊嚴(yán)和福利，甘愿授權(quán)，下放權(quán)力。另一方面，政府難免會有失靈之時，它不可能也無法預(yù)計、滿足不同群體千差萬別的利益需要，尤其是弱勢群體，這導(dǎo)致社會資源不能得到有效的配置和利用，一部分社會成員的利益受損，而另一部分得益。這種情況下，如果缺乏利益表達和協(xié)商機制，就會給社會穩(wěn)定埋下隱患。為了減少、避免政府失靈，增強政府政策、制度的公平與正義，給弱勢群體提供利益表達與協(xié)商機會，必須有另外一種力量進行政治參與、民主監(jiān)督，而這一力量的最重要來源只能是公民社會。最后，我國現(xiàn)有的政府職能應(yīng)該進行有序轉(zhuǎn)移，讓社會組織承擔(dān)一部分社會治理職能和社會責(zé)任，實現(xiàn)共同治理。社會組織能夠更好地關(guān)照到社會各階層、群體的利益，自下而上地影響、制衡政府政策和制度的制定，為公民向政府進行利益表達提供一種緩沖機制，起著充當(dāng)公民與政府之間橋梁和紐帶的作用。通過社會組織來制衡政府行為可以劃清政府行為的界限、限制國家權(quán)力的擴張，這有利于實現(xiàn)社會各階層、群體的利益，促進社會的公平和正義，消除不穩(wěn)定隱患。

3.培育公民社會是新時期發(fā)展群眾工作的重要舉措。黨和政府如何去培育、引導(dǎo)、管理社會組織，讓其在社會管理中發(fā)揮積極作用是黨的群眾工作在社會管理創(chuàng)新中的關(guān)鍵。處理各種復(fù)雜的社會矛盾亟需強有力的社會組織系統(tǒng)承擔(dān)利益表達、折衷、綜合的作用，分散地、個別地利益訴求內(nèi)容差別性大，政府不能有效地集中意見，不能很好地做到從群眾中來；同時，社會組織起到聯(lián)系、團結(jié)分散的廣大群眾的作用，這樣的話，政府的正確主張可以切實地貫徹下去，真正回到群眾中去，妥善處理社會矛盾?？梢?，培育公民社會是政府在市場經(jīng)濟條件下搞好群眾工作、貫徹群眾路線之必需。

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