王江虹

一、前言

政府投資項目是指以政府為主導(dǎo)，以滿足公共需求為目的，以公務(wù)公產(chǎn)和公有公共設(shè)施公產(chǎn)為內(nèi)容，以國有資產(chǎn)投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性項目。政府投資是國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的必要手段，對社會投資和資源配置起著重要的引導(dǎo)作用。政府投資可以彌補市場失靈，協(xié)調(diào)社會的重大投資比例關(guān)系，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

可行性研究是投資決策的基礎(chǔ)和重要依據(jù)，以滿足項目科學(xué)決策、指導(dǎo)項目實施、規(guī)避重大失誤與風(fēng)險為目標(biāo)，需要調(diào)查研究與項目有關(guān)的法律政策和相關(guān)資料、數(shù)據(jù)，對項目的建設(shè)背景、建設(shè)條件、工藝工程技術(shù)方案、保護(hù)環(huán)境、能源消耗及投資、資金籌措等方面進(jìn)行充分論證和分析，從而提出項目是否具備投資價值的結(jié)論和意見。

政府項目投資可行性研究是由政府相關(guān)部門在調(diào)查、分析、論證的基礎(chǔ)上，對全部或部分財政投資項目的根本性問題做出的判斷和決定。根本性問題包括擬建項目的建設(shè)與否、項目選址是否合理以及建設(shè)方案的確定等重大問題。

二、政府投資項目的特點

由于政府投資項目是以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體的項目，所以其具有與一般投資項目不同的特點。首先，政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)的非盈利性公益性項目。第二，由于政府在國家利益關(guān)系中肩負(fù)的重任，一些超大型政府投資項目比一般項目投資大、風(fēng)險大、影響面大。第三，政府出于要在納稅人中樹立廉潔、高效的形象，同時為了保證政府投資項目的投資效益，一般采取了更嚴(yán)格的管理程序。政府投資項目的這些特征決定了政府必須對其投資項目進(jìn)行嚴(yán)格的可行性研究，以保證其做出正確的投資決策。

三、政府投資項目可行性探討

可行性研究的主要任務(wù)是圍繞項目的必要性和可行性進(jìn)行研究。具體包括項目建設(shè)提出的背景及必要性、投資方向、市場需求、建設(shè)條件、工程建設(shè)規(guī)模、工程技術(shù)方案、投資規(guī)模、資金籌措方案及財務(wù)評價、環(huán)境影響分析、能耗分析、風(fēng)險識別及應(yīng)對措施、結(jié)論與建議。針對政府投資項目的特點，本文僅從投資方向、工程建設(shè)規(guī)模及投資規(guī)模3方面來對政府投資項目的可行性研究做進(jìn)一步的分析探討。

1.關(guān)于投資方向

政府投資是國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段之一，在引導(dǎo)投資方向和資源配置中起著非常重要的作用。政府投資可以對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，主要是通過調(diào)整社會投資總量和投資結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)；政府投資可以彌補市場調(diào)節(jié)的不足，為社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府已不再是唯一的出資人，國家無論對重點扶持的基礎(chǔ)設(shè)施，還是其他重要產(chǎn)業(yè)都鼓勵引入社會資金，但政府投資能起到引領(lǐng)和示范作用，其通過直接投資以及投資補貼、投資抵免、貸款貼息等方式，引導(dǎo)整個社會資金更多地投到國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域中。因此，政府投資項目的可行性研究更應(yīng)重點關(guān)注國家最新產(chǎn)業(yè)政策，只有深入研究項目的建設(shè)是否符合國家及地方的相關(guān)產(chǎn)業(yè)方向，才能清晰地論述項目建設(shè)的背景、必要性，準(zhǔn)確預(yù)測市場，正確進(jìn)行需求分析，從根本上把握好政府投資項目的投資方向。

2.工程建設(shè)規(guī)模

按計劃管理要求劃分，政府工程建設(shè)項目可分為基本建設(shè)項目、更新改造項目、商品房屋建設(shè)項目及其他固定資產(chǎn)投資項目，不同類型的建設(shè)項目其規(guī)模的確定是不同的。以公益性項目建設(shè)為例，公益性項目是指那些非贏利性和具有社會效益性的項目。廣義的公益性項目是指為社會大眾或社會中某些人口群體的利益而實施的項目，既包括政府部門發(fā)起實施的農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、教育、交通等項目，也包括民間組織發(fā)起實施的扶貧、婦女兒童發(fā)展等項目。公益性項目的投資應(yīng)當(dāng)是政府投資首選并優(yōu)先保證的領(lǐng)域。公益性項目的門類很多，功能要求各不相同，現(xiàn)有規(guī)范、規(guī)定不可能全部覆蓋。在沒有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的情況下，項目實施過程容易各行其是，導(dǎo)致建設(shè)規(guī)模難以控制。公益性項目建設(shè)規(guī)模的確定要充分考慮到項目的基本功能和特殊功能，基本功能是指為完成項目總體目標(biāo)必須具備的功能，如黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的辦公室用房、公共服務(wù)用房、設(shè)備用房、附屬用房4項基本功能，綜合醫(yī)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中急診部、門診部、住院部、醫(yī)技系統(tǒng)、保障系統(tǒng)、行政管理、生活用房的7項基本功能，以及中小學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、普通高等學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的基本功能等，以上列舉的是國家主管部門制定了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，而對于目前尚未明確規(guī)定的，政府部門就應(yīng)仔細(xì)剖析其使用要求，列出基本功能。此外，公益性項目建設(shè)規(guī)模的確定還要充分考慮項目的特殊功能。特殊功能是指項目為完成其總體目標(biāo)，根據(jù)其業(yè)務(wù)特點要求還須設(shè)置必要的其他功能。在確定建設(shè)規(guī)模時，需要注意到特殊功能使用面積是否包括在基本功能的綜合指標(biāo)中，避免重復(fù)。

可見，政府投資項目的可行性研究，重點在于建設(shè)規(guī)模的確定，只有規(guī)模測算準(zhǔn)確，控制好建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，才能從根本上控制好項目的總投資。

3.關(guān)于投資規(guī)模

目前，我國政府投資項目每年約為2500億元，投資規(guī)模巨大，項目管理及投資效果往往是社會關(guān)注的焦點，而且對引導(dǎo)市場有重要作用。因此，控制好政府投資項目的投資是關(guān)系到政府投資效率和效益、規(guī)范建設(shè)市場秩序的大問題。政府投資項目普遍存在投資失控問題，“三超”現(xiàn)象和釣魚工程還大量存在，要想控制投資規(guī)模，在可行性研究階段就要對項目的投資估算嚴(yán)格把關(guān)。只有按照國家相關(guān)部門的規(guī)定及實際使用功能，測算項目建設(shè)規(guī)模，優(yōu)化設(shè)計方案，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，才能從根本上控制投資規(guī)模。

建設(shè)項目可行性研究的過程是方案比選和擇優(yōu)的過程，不僅要比選工程、工藝技術(shù)方案，還要與投資相結(jié)合，進(jìn)行多方案比選論證、優(yōu)化方案，比如在建設(shè)規(guī)模、選址、總圖布置、設(shè)備選型、保護(hù)環(huán)境、節(jié)約能源和工程造價等方面，其核心是對工程方案的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行比較。多方案的經(jīng)濟(jì)比選既要考慮控制項目的資金投入，又要考慮項目建成后的運行成本及各種經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，同時又要把環(huán)境保護(hù)、節(jié)約能源及社會效益等因素結(jié)合起來綜合考慮，最后給政府決策部門推薦出最好的工程方案，以便做出科學(xué)決策。

項目可行性研究中，在確定了建設(shè)規(guī)模后，接下來就要確定項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，即項目定位，這決定了項目建筑設(shè)計的規(guī)模和檔次。建設(shè)項目的類型不同，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也不同。如黨政機(jī)關(guān)辦公樓的建設(shè)，國家對辦公用房建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)是有嚴(yán)格規(guī)定的，其建設(shè)水平，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，做到因地制宜、實事求是、簡潔、實用。不同級別的部門，人均建筑面積指標(biāo)和裝修標(biāo)準(zhǔn)都是不同的，單位造價也不同，超過標(biāo)準(zhǔn)是絕不允許的，對這類項目，只需要根據(jù)不同級別選擇對應(yīng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。圖書館、學(xué)校、醫(yī)院、博物館等公共設(shè)施類建設(shè)項目，除了國家有關(guān)部門制定了相關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)內(nèi)對這類項目也有劃分標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了各級別的設(shè)施硬件、軟件配備的要求及單位面積指標(biāo)等，因此，這一類項目首先對其建設(shè)級別要有個定位，再根據(jù)相應(yīng)的等級確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；對于具有特殊性的工程，例如，因其特殊的地理位置和功能，要求建設(shè)成為地標(biāo)性建筑的，對其外型或內(nèi)部硬件配置有一定的要求，相應(yīng)會提高項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，如機(jī)場、港口、橋梁、水利及城市排水供氣等項目，有各自的設(shè)計規(guī)范，按照相應(yīng)的規(guī)定設(shè)計即可。對于國家和行業(yè)沒有具體規(guī)定其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，可參照國內(nèi)具有可比性的同類工程的建設(shè)情況，結(jié)合擬建項目的實際情況，綜合考慮確定。

目前，隨著政府服務(wù)意識的提升，政府投資項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定按照經(jīng)濟(jì)適用的原則，不再追求高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次。政府辦公用房要簡約、實用，公共服務(wù)設(shè)施遵循先進(jìn)、便利的原則。另外，具有示范和引領(lǐng)作用的公共設(shè)施其標(biāo)準(zhǔn)可能會適度超前，確定合理的建設(shè)規(guī)模后，只有根據(jù)使用功能優(yōu)化設(shè)計，選取適用的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，才能在可行性研究過程中，控制好政府投資項目的投資規(guī)模。

四、結(jié)束語

政府投資項目可行性研究是政府投資項目前期工作的重點環(huán)節(jié)，是控制項目規(guī)模和投資的重要依據(jù)，也是項目成功與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。投資體制改革以來，政府作為實際投資主體，對使用財政資金的項目，越來越重視項目的可行性和合理性；在可行性研究中，政府越來越關(guān)注項目是否是國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域；對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資的控制也越來越嚴(yán)格。

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