韓娜娜

(吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000)

公共政策在國(guó)家公共管理活動(dòng)中居于核心地位。有學(xué)者［1］(P36)指出，在政府行政管理采取的多種手段中，執(zhí)行和實(shí)施公共政策是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下行政管理的最好措施。在整個(gè)公共政策過(guò)程中，政策的執(zhí)行決定了政策目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)，社會(huì)問(wèn)題是否能夠解決。正如美國(guó)著名政策學(xué)者艾利森所言:“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”［2］。既然公共政策執(zhí)行如此重要，對(duì)公共政策執(zhí)行的研究就顯得愈發(fā)重要，其能夠促進(jìn)人們對(duì)公共政策執(zhí)行的反思，并不改善政策執(zhí)行效果?；诖?，本文將對(duì)中國(guó)公共政策執(zhí)行的研究情況進(jìn)行綜述，并展望未來(lái)中國(guó)公共政策執(zhí)行的研究重點(diǎn)和方向。

一、中國(guó)公共政策執(zhí)行研究概覽

中國(guó)對(duì)于公共政策的研究起步于20世紀(jì)80年代，之后的十年間，學(xué)者們主要致力于國(guó)外公共政策著作觀點(diǎn)的介紹，如在這一時(shí)期中國(guó)學(xué)者將林德布洛姆的《政策制定過(guò)程》、安德森的《公共決策》、納格爾的《政策研究百科全書》等著作介紹到了中國(guó)，也有為數(shù)不多的政策學(xué)著作面世，如林水波的《公共政策》、張尚仁的《現(xiàn)代決策方法學(xué)》等。但是此時(shí)的著作較少涉及到公共政策的執(zhí)行研究。

20世紀(jì)90年代期，中國(guó)學(xué)術(shù)界開始關(guān)注公共政策執(zhí)行的研究，并形成一批研究成果。中國(guó)學(xué)者丁煌、景躍進(jìn)、徐湘林，陳振明等較早并系統(tǒng)從事了政策執(zhí)行的研究，如丁煌形成《論政策執(zhí)行》、《關(guān)于政策執(zhí)行的若干問(wèn)題》、 《傳統(tǒng)的“人情面子”觀念及其當(dāng)前政策執(zhí)行的影響》等成果;景躍進(jìn)發(fā)表了《政策執(zhí)行的研究取向及其爭(zhēng)論》;徐湘林發(fā)表了《論美國(guó)公共政策制定與執(zhí)行中的中央與地方關(guān)系》等。雖然此時(shí)學(xué)者們已逐漸注意到政策執(zhí)行研究的重要性，但絕大部分相關(guān)成果只是在有關(guān)教科書中將公共政策執(zhí)行作為其中一個(gè)章節(jié)進(jìn)行描述。

新世紀(jì)以來(lái)公共政策執(zhí)行研究在中國(guó)逐漸深入，系統(tǒng)創(chuàng)新的研究著作和學(xué)術(shù)論文陸續(xù)出版。從已有的學(xué)術(shù)成果來(lái)看，既有理論分析，又有案例研究;既有對(duì)西方公共政策執(zhí)行研究成果的借鑒，也有對(duì)中國(guó)本土公共政策執(zhí)行的研究;既有工具取向的研究，又有價(jià)值取向的研究?？傮w上，此時(shí)期對(duì)于公共政策執(zhí)行過(guò)程的研究主要集中在以下五個(gè)方面。

1.介紹西方公共政策執(zhí)行理論演變過(guò)程。此方面研究主要集中在西方公共政策執(zhí)行理論研究成果的介紹。一些學(xué)者圍繞各種公共政策執(zhí)行模式進(jìn)行比較研究，如陳振明［3］、賀東航［4］、劉穎［5］、涂曉芳［6］、曹堂哲［7］等都對(duì)圍繞政策執(zhí)行的 “自上而下”、“自下而上”、“整合式”模式展開比較與討論;畢正宇［8］介紹了過(guò)程模式、互適模式、循環(huán)模式、博弈模式、系統(tǒng)模式、綜合模式、組織模式等七種西方公共政策執(zhí)行模式，并對(duì)以上模式優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了評(píng)析。一些學(xué)者對(duì)整個(gè)西方公共政策執(zhí)行研究的發(fā)展過(guò)程進(jìn)行了研究，如高建華［9］認(rèn)為公共政策執(zhí)行研究在理論淵源上經(jīng)歷了政策學(xué)－行政學(xué)－公共政策學(xué)－公共政策執(zhí)行等一系列的歷史轉(zhuǎn)變;曹建樹［10］對(duì)公共政策執(zhí)行理論發(fā)展的三個(gè)階段進(jìn)行了介紹。

2.中國(guó)公共政策執(zhí)行模型構(gòu)建研究。有的學(xué)者致力于中國(guó)社會(huì)環(huán)境下政策執(zhí)行模式的構(gòu)建，提出了官僚制模式、政治動(dòng)員模型、博弈模型、執(zhí)行結(jié)構(gòu)—政策執(zhí)行—執(zhí)行結(jié)果的分析模型、政策網(wǎng)絡(luò)分析模型等。如龔虹波［11，12］對(duì)于國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于中國(guó)公共政策執(zhí)行研究的理論解釋概括為官僚制模型、政治動(dòng)員模型和博弈模型，在這三種模型對(duì)于分析的基礎(chǔ)上指出可以運(yùn)用“執(zhí)行結(jié)構(gòu)—政策執(zhí)行—執(zhí)行結(jié)果”分析框架構(gòu)建本土理論模型，此模型從“結(jié)構(gòu)－行為”互動(dòng)的視角出發(fā)，將政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)作為自變量、政策執(zhí)行過(guò)程作為中間變量、政策執(zhí)行結(jié)果作為因變量，來(lái)考察公共政策執(zhí)行中的三者之間的關(guān)系。譚英?。?3］則借鑒西方政策網(wǎng)絡(luò)理論，試圖構(gòu)建將政府、利益集團(tuán)、民間組織和公民、社會(huì)資本、文化網(wǎng)絡(luò)和非正式關(guān)系等都納入政策分析的框架，并認(rèn)為這是一種走向有效的公共政策執(zhí)行的模式。

3.影響中國(guó)公共政策執(zhí)行因素的探討研究。哪些因素會(huì)影響公共政策落實(shí)的實(shí)際效果，這一直是公共政策執(zhí)行研究以來(lái)討論的問(wèn)題。中國(guó)對(duì)于這方面的研究也比較多，研究路徑有兩種:一些學(xué)者試圖從總體上概括公共政策執(zhí)行的影響因素，另一些學(xué)者則專注于某種因素影響公共政策執(zhí)行的機(jī)理。

(1)公共政策執(zhí)行影響因素的概論［14－21］。通過(guò)對(duì)中國(guó)公共政策執(zhí)行情況的分析，將影響公共政策執(zhí)行效果的影響因素概括為以下幾種:公共政策執(zhí)行者 (執(zhí)行人員和組織機(jī)構(gòu))、公共政策執(zhí)行環(huán)境 (政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境等)、公共政策執(zhí)行資源 (人力、物力、財(cái)力、信息)、公共政策自身 (政策類型、政策的完善程度等)、執(zhí)行機(jī)制 (權(quán)力配置機(jī)制、信息溝通機(jī)制、監(jiān)督控制機(jī)制、評(píng)估機(jī)制等)、公共政策受眾 (普通民眾、利益集團(tuán)等)。

(2)單一因素影響公共政策執(zhí)行的機(jī)理研究。學(xué)者們針對(duì)一些影響公共政策的重要因素進(jìn)行了大量有益探討，主要集中在以下幾個(gè)方面:a.公共政策執(zhí)行主體對(duì)政策執(zhí)行的影響。如莫勇波［22］通過(guò)對(duì)廣西縣級(jí)政府公共政策執(zhí)行中政府執(zhí)行力進(jìn)行評(píng)估，探討了影響政府執(zhí)行力要素，并提出了治理策略;徐珊珊［23］提出官僚制組織機(jī)構(gòu)追求穩(wěn)固化傾向、組織目標(biāo)多樣化和結(jié)構(gòu)多層次性等固有的結(jié)構(gòu)性因素均可能造成公共政策執(zhí)行困境。高建華［24］認(rèn)為公共政策執(zhí)行偏差主要源于公共政策執(zhí)行主體“理性逐利”的結(jié)果。b.利益集團(tuán)及其之間的博弈對(duì)公共政策執(zhí)行的影響。如韓淑豐［25］對(duì)我國(guó)利益集團(tuán)對(duì)公共政策執(zhí)行的影響進(jìn)行了深入分析，包括影響公共政策的方式、消極影響、積極影響、原因分析等。更多的學(xué)者則基于各種利益集團(tuán)博弈的視角，對(duì)利益集團(tuán)如何影響公共政策執(zhí)行進(jìn)行了研究。如韓永軍［26］對(duì)房地產(chǎn)公共政策執(zhí)行中中央政府、地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)博弈進(jìn)行了研究。謝煒［27］則全面地對(duì)公共政策執(zhí)行中中央政府與地方政府、行政人、政府和目標(biāo)群體利益、政府和大眾傳媒及公共輿論等各種利益博弈進(jìn)行了分析研究。c.公民參與對(duì)公共政策執(zhí)行的影響。隨著中國(guó)公民自主性的成長(zhǎng)，公民參與對(duì)公共政策執(zhí)行的影響也受到越來(lái)越多的關(guān)注。如朱占奎［28］、李煥然［29］、楊靜［30］等都對(duì)公民參與對(duì)公共政策的影響進(jìn)行了探究。d.其他因素。也有學(xué)者從制度［31］、文化［32］等方面對(duì)公共政策執(zhí)行的影響進(jìn)行了分析。

4.通過(guò)案例對(duì)某類公共政策的執(zhí)行情況進(jìn)行分析。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)分析，以案例作為切入點(diǎn)對(duì)公共政策執(zhí)行進(jìn)行實(shí)證研究已經(jīng)成為一個(gè)重要的趨勢(shì)，并且研究案例的選擇逐漸涵蓋至各個(gè)領(lǐng)域的公共政策?，F(xiàn)有研究主要涉及以下方面的公共政策:教育政策、環(huán)境保護(hù)政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、食品安全政策、就業(yè)政策、社會(huì)保障政策、生育移民政策、土地房地產(chǎn)政策、產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策、交通政策等。

5.公共危機(jī)政策執(zhí)行的研究。隨著2003年非典危機(jī)的爆發(fā)，中國(guó)政府、學(xué)者甚至社會(huì)公眾開始真正重視公共危機(jī)管理，自此政府和學(xué)術(shù)界開始展開大量公共危機(jī)管理研究及工作。因此國(guó)內(nèi)關(guān)于公共危機(jī)政策的研究基本都產(chǎn)生于2003年之后，包括公共危機(jī)政策制定和研究。目前對(duì)于公共危機(jī)政策執(zhí)行的研究較少，國(guó)內(nèi)研究中查到的相關(guān)文獻(xiàn)資料不到20篇，但是無(wú)容置疑公共危機(jī)政策執(zhí)行的研究已開啟一個(gè)新的探索方向。公共危機(jī)政策執(zhí)行研究主題涉及以下方面:

(1)危機(jī)恢復(fù)管理政策的執(zhí)行研究。董曉松［33］等從政策依從的角度，以5.12大地震后四川某災(zāi)區(qū)為例進(jìn)行實(shí)證分析，認(rèn)為為了提升政策依從度，加速處于危機(jī)中的社會(huì)恢復(fù)，政府必須采取整合協(xié)商式政策執(zhí)行模式。彭鈺琦［34］以地震災(zāi)后重建為例，考察了我國(guó)災(zāi)后重建政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，從政策問(wèn)題特性、政策本身問(wèn)題、政策以外的因素等方面分析了問(wèn)題的原因，并提出了優(yōu)化建議。(2)危機(jī)公共政策執(zhí)行影響因素及困境分析。楊芳［1］(P35－40)提出有限時(shí)間、艱巨的執(zhí)行任務(wù)、短缺的執(zhí)行資源和惡劣的執(zhí)行環(huán)境造成了危機(jī)狀態(tài)下公共政策執(zhí)行的困境。阮博［35］認(rèn)為公共政策的執(zhí)行面臨著“先天缺陷”、認(rèn)同障礙、參與困惑和價(jià)值糾結(jié)等困境。(3)公共危機(jī)政策執(zhí)行機(jī)制。朱正威［36］提出政府必須要有一套適合于危機(jī)管理的系統(tǒng)化的公共政策執(zhí)行機(jī)制，包括危機(jī)信息溝通機(jī)制、公民參與機(jī)制、財(cái)政資源保障機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、應(yīng)急法律機(jī)制等。

二、當(dāng)前中國(guó)公共政策執(zhí)行研究的反思和展望

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)回顧，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)公共管理學(xué)者越來(lái)越關(guān)注中國(guó)公共政策的執(zhí)行情況，并得出了很多有益觀點(diǎn)，但是當(dāng)前研究也存在一些不足。

1.原創(chuàng)性理論研究缺乏。從已有文獻(xiàn)看，中國(guó)公共政策執(zhí)行研究熱情高漲，成果數(shù)量呈現(xiàn)快速增加趨勢(shì)，已經(jīng)形成了龐大的研究規(guī)模，但總體研究深度不夠，系統(tǒng)性不足，側(cè)重于對(duì)于西方公共政策執(zhí)行模式的介紹，或者針對(duì)某些具體政策問(wèn)題進(jìn)行現(xiàn)狀分析，缺乏原創(chuàng)性公共政策執(zhí)行理論的提出與研究。

2.適合中國(guó)國(guó)情的公共政策執(zhí)行理論需進(jìn)一步深入。在借鑒西方公共政策執(zhí)行理論的基礎(chǔ)上，已有學(xué)者根據(jù)中國(guó)社會(huì)文化情景提出具有中國(guó)特色的公共政策執(zhí)行，如根植于中國(guó)深厚官僚體制的官僚制模式、政治模式等;隨著中國(guó)多元參與的發(fā)展，也有人提出了順應(yīng)國(guó)際潮流的政策模型，如政策網(wǎng)絡(luò)模型。但是總體來(lái)看，中國(guó)公共政策執(zhí)行理論成果還相對(duì)較少，且尚未形成共識(shí)。在這方面的深入研究將仍舊是一個(gè)重大課題。

3.多個(gè)因素對(duì)公共政策執(zhí)行的綜合影響機(jī)制有待研究。針對(duì)公共政策執(zhí)行的影響因素研究成果比較多，既有多因素全面探討，也有單一因素深入研究。對(duì)于公共政策執(zhí)行影響因素的探討比較全面，而且很多研究是將西方研究?jī)?nèi)容植入中國(guó)情景下進(jìn)行的。對(duì)于單因素研究的個(gè)別問(wèn)題討論比較深入，如對(duì)執(zhí)行主體、利益集團(tuán)博弈的探討。隨著社會(huì)發(fā)展改革的深入，公民參與、文化制度等影響因素也正逐漸成為熱點(diǎn)問(wèn)題。但是對(duì)于各種因素的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即各種因素如何通過(guò)互動(dòng)機(jī)制綜合影響公共政策執(zhí)行還有待探討。

4.案例研究的指導(dǎo)作用有待上升到政府應(yīng)用層面。案例實(shí)證分析已經(jīng)成為一個(gè)重要的研究方向，但是此方面的研究還只是處于最原始階段，其應(yīng)用指導(dǎo)價(jià)值未得到很好開發(fā)。目前需要對(duì)某一行業(yè)的案例研究得出一些共性的可借鑒的成果，進(jìn)而對(duì)政府在某一行業(yè)的公共政策方案執(zhí)行甚至公共政策制定進(jìn)行指導(dǎo)。

5.公共危機(jī)政策執(zhí)行成為一個(gè)新的探索方向。隨著人們對(duì)公共危機(jī)愈發(fā)重視，公共危機(jī)政策成為新的關(guān)注領(lǐng)域，而公共危機(jī)政策執(zhí)行的研究非常薄弱，可以說(shuō)是初步介入，一方面表現(xiàn)為關(guān)于公共危機(jī)政策執(zhí)行的關(guān)注不夠，表現(xiàn)為文獻(xiàn)資料非常少;更重要的是對(duì)于公共政策制定的研究不夠深入，基本上都是淺嘗輒止，但也有三四篇研究成果很具有啟發(fā)性，讓我們看到公共政策研究亮點(diǎn)和研究潛力。

同時(shí)根據(jù)2013年5月中國(guó)財(cái)經(jīng)網(wǎng)中“2012十大公共危機(jī)案例研究報(bào)告”［37］，10件公共危機(jī)案件中，政府得分情況為:1案85分，1案60分，3案10—45分，其他案件均為0分。這一定程度上顯示了我國(guó)各地政府公共危機(jī)政策執(zhí)行情況整體不佳。因此，公共危機(jī)政策執(zhí)行的研究在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中必將有所作為，將成為公共政策執(zhí)行的一個(gè)新的研究方向。

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