魏 奇

（上海開放大學(xué)， 上海 200086）

近年來， 學(xué)分銀行制度的政策與實踐在我國受到了政府教育行政部門的極大關(guān)注。 學(xué)分銀行是以學(xué)分為計量單位， 對學(xué)習(xí)者的各類學(xué)習(xí)成果進行統(tǒng)一的認證與核算，是具有學(xué)分認定、積累、轉(zhuǎn)換等功能的新型教育管理制度?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》 在終身教育體制機制建設(shè)方面明確提出， 要通過進行學(xué)分銀行制度建設(shè)作為終身學(xué)習(xí)的成果認證體系試點改革， 學(xué)分銀行建設(shè)成為我國政府構(gòu)建終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會， 為多種類型教育提供溝通銜接的重大教育改革舉措。 從制度學(xué)角度解讀學(xué)分銀行制度與教育政策的關(guān)系， 二者之間沒有特別區(qū)分， 學(xué)分銀行制度可以被視為是國家和政府教育部門推動教育制度改革和終身教育發(fā)展的一項重要公共教育政策。

隨著綱要的頒布，我國許多省市政府和教育行政部門根據(jù)綱要精神已經(jīng)開始著手籌建了地區(qū)性學(xué)分銀行系統(tǒng)，紛紛力求在本轄區(qū)范圍內(nèi)率先實現(xiàn)不同學(xué)習(xí)成果和經(jīng)驗的評估、認定、累積和轉(zhuǎn)換。目前，上海、北京、江蘇、廣西等省市在政府部門引導(dǎo)下，都已經(jīng)建立起各自的“學(xué)分銀行”，作為推進當(dāng)?shù)亟K身教育立交橋制度保障和運行平臺。從政策討論醞釀到局部實驗嘗試，有關(guān)我國學(xué)分銀行制度體系構(gòu)建歷經(jīng)了短暫而高效的發(fā)展期。 然而，學(xué)分銀行制度的建設(shè)是一個復(fù)雜的政策體系，在當(dāng)前我國相關(guān)政策理論和實踐機制并不完善的背景下，實踐中還存在諸多復(fù)雜因素有待厘清。這就讓政府教育決策者、研究學(xué)者、實踐人員將目光轉(zhuǎn)向了借鑒和學(xué)習(xí)國外學(xué)分銀行的運行制度和實踐經(jīng)驗。

本文從教育政策限度視角出發(fā)， 學(xué)分銀行政策主體的合法權(quán)力和實際能力這兩個方面存在的限制為切入點， 分析國際上學(xué)分銀行的主要類型及政策限度研究， 對我國學(xué)分銀行制度建設(shè)的科學(xué)定位及現(xiàn)實功能的確定作進一步探討。

一、教育政策限度的內(nèi)涵與特征

教育政策是政府在一定時期為實現(xiàn)一定教育目的而制定的關(guān)于教育事務(wù)的行動準(zhǔn)則。（吳志宏、陳韶峰、湯林春，2003）教育政策體現(xiàn)了政府公權(quán)力在教育領(lǐng)域中的權(quán)威性與重要性。 然而，由教育政策所推動的許多教育實踐活動并非都能取得預(yù)期成效，其在執(zhí)行過程中也并非都能解決政策最初所指向的所有問題，這些都表明教育政策的作用是有限的。 教育政策需要我們關(guān)注政策最終結(jié)果的有限性，教育政策的限度是提高和保證教育政策有效性不能忽視的方面。正是在對政府作用思考和教育政策有效性的追求中，教育政策的限度問題進入教育實踐和理論的視野中。

對于教育政策限度的解讀，有研究將之分為三個層面， 即一是教育政策并不能解決所有的教育問題；二是教育政策在解決某一問題的過程中并不能完全達到預(yù)期的目標(biāo)；三是教育政策在解決某一問題的過程中還會引發(fā)意想不到的非預(yù)期結(jié)果。 （羅建河，2009）結(jié)合本文的研究焦點，具體到學(xué)分銀行制度，其政策限度則主要體現(xiàn)在前兩個方面，即一個是學(xué)分銀行的出現(xiàn)不能解決終身教育的所有問題；另一個則是學(xué)分銀行在試圖實現(xiàn)多元化學(xué)習(xí)成果溝通銜接時，非預(yù)期性問題的出現(xiàn)將對其既定目標(biāo)產(chǎn)生影響。

本研究嘗試基于教育政策限度視角， 以制訂學(xué)分銀行制度的政策主體所涉及的決策權(quán)限和實際能力存在的限制為切入點， 探討學(xué)分銀行應(yīng)該在哪些領(lǐng)域中推行學(xué)習(xí)成果的認可、累積和轉(zhuǎn)換才可能是有效的，在哪些領(lǐng)域的干涉可能是低效或無效的， 也就是為學(xué)分銀行所涉及的終身學(xué)習(xí)活動劃出一條邊界或范圍，這種邊界或范圍是有關(guān)學(xué)分銀行制度制訂和決策形成之前就應(yīng)該考慮的， 而不是等到政策制定后才意識到自己的“越位”或“缺位”。

國際知名政策分析專家威廉·N·鄧恩指出：“我們必須區(qū)分兩類結(jié)果：政策產(chǎn)出和政策影響。 政策產(chǎn)出是目標(biāo)群體和受益者所獲得的貨物、服務(wù)或其他各種資源……相反，政策影響是指由政策產(chǎn)出所引起的人們在行為和態(tài)度方面的實際變化。 ”（［美］威廉·N·鄧恩著，謝明等譯，2002）從表象層面說，學(xué)分銀行的政策在許多地方的教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要等政府文件中見諸文字，但許久未見實際行動，淪為一句漂亮的政策口號。 從更深層次分析，一些政府部門和組織機構(gòu)進行了許多嘗試和創(chuàng)新，比如上海、北京、江蘇等地紛紛設(shè)立了學(xué)分銀行， 建立了學(xué)分銀行網(wǎng)點，不同類型終身學(xué)習(xí)成果的認定標(biāo)準(zhǔn)，開設(shè)學(xué)分銀行市民賬戶，存入各類課程成績，轉(zhuǎn)換學(xué)分和課程等，這些活動中的各種數(shù)據(jù)似乎反映了學(xué)分銀行運行的良好態(tài)勢，但根據(jù)威廉·N·鄧恩的觀點看來，可能只是“活動”或只是“輸出”而已。 因為這些嘗試往往變成對外宣傳和對上匯報的“作秀”，究竟對市民終身學(xué)習(xí)在相關(guān)方面的發(fā)展起到了多大作用，是否真的提升了市民在終身學(xué)習(xí)態(tài)度、行為習(xí)慣、學(xué)習(xí)能力等相關(guān)方面的素質(zhì)，這些問題則很少被問津，也自然很難評價。

二、國際上學(xué)分銀行的主要類型及政策限度研究

縱觀發(fā)達國家在構(gòu)建各類教育互通、 整合教育資源的終身教育體系政策制度方面均有所探索與實踐。國際上正式提出學(xué)分銀行概念的國家有加拿大、韓國，歐美、澳、英等，更多國家和地區(qū)以“學(xué)分互認”、“學(xué)分互認與累積”、“資格框架”等形式表述類似功能的政策機制。由此可見，國際上“學(xué)分銀行”雖然以各不相同的狀態(tài)在運作，但是都已經(jīng)形成了各自的體系與特點。當(dāng)前我國有關(guān)國外學(xué)分銀行經(jīng)驗研究中， 較少有文獻關(guān)注各國學(xué)分銀行制度的實踐困境與局限， 我們需要警惕這種對于政策限度的選擇性失明， 以避免在借鑒他國經(jīng)驗的同時亦陷入類似的政策困境。為此，本文嘗試歸納了國際上學(xué)分銀行的主要類型及其政策限度。

1.政府主導(dǎo)的學(xué)分認可、積累與轉(zhuǎn)換制度。

這一類型以韓國的學(xué)分銀行制度最具有典型性。韓國學(xué)分銀行制度建立了各類正規(guī)教育與非正規(guī)教育學(xué)習(xí)成果的認可與轉(zhuǎn)換制度。韓國的終身教育與學(xué)分銀行的管理和執(zhí)行分別由教育部和國家終身教育研究所負責(zé)。（The National Institute for Lifelong Education，2014）學(xué)分銀行認可并累積學(xué)習(xí)者通過多種途徑獲得的學(xué)習(xí)成果， 包括在學(xué)分銀行認證的教育培訓(xùn)機構(gòu)完成課程、獲得職業(yè)資格證書、通過學(xué)士學(xué)位自學(xué)考試、修讀高校非全日制課程、獲得高校本科/?？茖W(xué)分、掌握重要非物質(zhì)文化遺產(chǎn)相關(guān)技能等。（覃兵，胡蓉，2009）學(xué)習(xí)者在學(xué)分銀行中累積學(xué)分達到一定數(shù)量后，可向國家終身教育研究院申請兌換成相應(yīng)學(xué)位，經(jīng)審核通過后可以獲得以韓國教育術(shù)部或?qū)W分銀行合作高校授予的學(xué)位。由于韓國學(xué)分銀行制度有獨立授予學(xué)士學(xué)位的權(quán)限，使得這一政府主導(dǎo)的教育政策制度將成人高等教育成果認可、累積與轉(zhuǎn)換的機制發(fā)揮出了最大功效。

有學(xué)者在研究韓國學(xué)分銀行制度后指出，其認證范圍只限于學(xué)士學(xué)位以下的高等教育層次，并未大范圍實現(xiàn)認證和銜接各級教育的功能；未延伸至基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育階段則導(dǎo)致學(xué)分銀行的實際使用者沒有覆蓋到所有公民。（劉紅，2011）此外，雖然韓國使用學(xué)分銀行銜接各級各類教育，促進了提升非正規(guī)、非正式教育的社會認可度，但學(xué)分銀行所授學(xué)位的社會認可度仍舊比較低。 （孔磊，2012）一些教育培訓(xùn)機構(gòu)更多地關(guān)注成為學(xué)分銀行認證機構(gòu)獲得生源和經(jīng)濟效益，忽視學(xué)習(xí)者實際需求和開設(shè)課程質(zhì)量，導(dǎo)致獲得學(xué)分銀行認定的合作機構(gòu)反而出現(xiàn)教育質(zhì)量下降的現(xiàn)象。韓國學(xué)分銀行制度的政策限度體現(xiàn)在學(xué)分類型的單一性和對于學(xué)習(xí)成果的社會認可度影響有限；教育培訓(xùn)機構(gòu)單純追逐學(xué)分銀行認證地位而忽視學(xué)生需求和教育質(zhì)量監(jiān)管，以及部分學(xué)習(xí)者將學(xué)分銀行作為獲得學(xué)位的捷徑而罔顧學(xué)習(xí)本身的問題，都是學(xué)分銀行制度實際運行之后出現(xiàn)的非預(yù)期性結(jié)果。

2.超國家層面的區(qū)域統(tǒng)一學(xué)分互認與累積制度。

如歐洲學(xué)分互認與累積體系（ECTS）是由歐盟委員會教育文化總署在終身學(xué)習(xí)計劃框架下倡導(dǎo)的，旨在增強各成員國大學(xué)生的國際流動性， 并由此提高歐洲高等教育的競爭力和透明度。 各成員國可通過簽訂協(xié)議成為該系統(tǒng)的參與者， 參與主體為具有獨立資格的各國高等教育機構(gòu)，顯現(xiàn)出多層治理的特點。（王宏、魏奇、楊敏，2012）目前，在職業(yè)教育領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了功能相似的歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)學(xué)分系統(tǒng)（ECVET），旨在歐洲各國職業(yè)教育培訓(xùn)體系及其職業(yè)資格之間建立更好的兼容性， 幫助需要獲得文憑的個人通過接受一定的評估，實現(xiàn)學(xué)習(xí)成果的轉(zhuǎn)換、認可及累積，促進學(xué)習(xí)者的流動、終身學(xué)習(xí)，以及歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)機構(gòu)之間的互信與合作。 （European Commission，2008）歐洲學(xué)分互認與累積體系（ECTS）與歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)學(xué)分系統(tǒng)（ECVET）分別針對不同教育領(lǐng)域?qū)W習(xí)成果在各成員國教育機構(gòu)中實現(xiàn)積累和轉(zhuǎn)移， 為促進歐洲教育制度的整合起到了重要推動作用。

歐洲高等教育學(xué)分累積與累積體系（ECTS）與隨后形成的歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)學(xué)分系統(tǒng) （ECVET）在充分發(fā)揮超國家層面的教育區(qū)域統(tǒng)一和促進終身學(xué)習(xí)的作用， 但高等教育與職業(yè)教育培訓(xùn)體系發(fā)展呈現(xiàn)出來雙元制的特點。 歐盟及各成員國政府并未追求正規(guī)、 非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)在統(tǒng)一教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)下實現(xiàn)互通互認， 這也體現(xiàn)了歐洲終身學(xué)習(xí)政策制訂者對于高等教育和職業(yè)教育與培訓(xùn)的不同教育類型有所區(qū)別的謹慎態(tài)度。 在充分尊重高等教育領(lǐng)域和職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域各自獨立性的前提下， 兩個學(xué)分互認與累積體系各自發(fā)展成熟， 共同服務(wù)終身學(xué)習(xí)理念和教育制度統(tǒng)整，并行而不相交，反映出歐洲學(xué)分銀行制度的邊界劃定和政策限度。

3.開放式的學(xué)分銜接和轉(zhuǎn)移制度。

最具代表性的是北美地區(qū)的高等教育領(lǐng)域。 由于美國高校實施全面學(xué)分制， 包括開展初級高等教育和職業(yè)技能教育為主的社區(qū)學(xué)院也不例外。 較好的學(xué)分制基礎(chǔ)為美國高等教育學(xué)習(xí)者搭建了社區(qū)學(xué)院與四年制大學(xué)之間的立交橋， 保證學(xué)習(xí)者在各類高等教育院校學(xué)歷課程之間的銜接。 美國教育的行政權(quán)力分屬于各州，幾乎每個州都制定了本地適用的學(xué)分轉(zhuǎn)移政策。（楊晨、顧鳳佳，2011）通過制定普通核心課程目錄和編碼系統(tǒng)為學(xué)分互認提供技術(shù)性支持， 以及在州際間層面簽署的“學(xué)制銜接協(xié)議”為個體院校實現(xiàn)學(xué)分互認提供規(guī)約性框架。

需要指出的是， 盡管美國許多州制訂了學(xué)分轉(zhuǎn)移協(xié)議， 但仍有不少高校僅認可活動區(qū)域性第三方教育認證機構(gòu)認可的院校課程學(xué)分， 而且認可學(xué)分的過程仍需遵循高校自治權(quán)， 根據(jù)各自高校學(xué)分互認的規(guī)則以及接受申請的院系以學(xué)術(shù)專業(yè)角度審查認定。 美國學(xué)分制、 教育核心課程及其編碼系統(tǒng)和“學(xué)制銜接協(xié)議”的簽署為學(xué)分的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了充分有利條件，但是保障學(xué)分轉(zhuǎn)移的決定權(quán)仍然是基于高校自治下的校際之間簽署的學(xué)分轉(zhuǎn)換協(xié)議和有關(guān)院系學(xué)術(shù)自治。 高校自治是美國開展全國統(tǒng)一性學(xué)分轉(zhuǎn)移政策管理制度所難以逾越的政策界限。

三、我國學(xué)分銀行制度的政策限度與提升政策有效性的思考

由此可見， 國際上各國學(xué)分銀行并不能解決所有類型學(xué)習(xí)成果的溝通和銜接， 對于單一教育類型學(xué)分成果認可、 累積、 轉(zhuǎn)換等問題亦存在著諸多邊界和限制。反觀我國學(xué)分銀行制度建設(shè)過程，面對政府教育規(guī)劃綱要以及社會大眾對于終身教育和學(xué)習(xí)性社會的眾多訴求， 各地方政府是否能夠充分了解自身政策的限度問題，將影響學(xué)分銀行的科學(xué)定位和實際功能。學(xué)分銀行制度的政策主體首先要做的就是加強科學(xué)決策的預(yù)見性， 分清楚哪些問題能夠由作為政策主體的政府教育部門解決， 哪些問題應(yīng)該由政策執(zhí)行主體的學(xué)分銀行解決， 哪些問題該交給作為利益攸關(guān)方的教育機構(gòu)和社會中介組織來解決，哪些交給學(xué)習(xí)者自行解決，也就是劃分學(xué)分銀行政策制度為與不為的界限。 即學(xué)分銀行制度的政策主體應(yīng)該思考這些限制性因素，并盡量減少這些內(nèi)在限制， 這是提高其政策有效性的必要選擇。

1.有限理性地界定學(xué)分銀行溝通、銜接的教育領(lǐng)域。

學(xué)分銀行定位是學(xué)分銀行政策制度制定的核心。各地政府在一邊參考國際學(xué)分銀行經(jīng)驗， 一邊積極投身參與學(xué)分銀行系統(tǒng)構(gòu)建實踐的過程中， 應(yīng)及時反思自身在教育領(lǐng)域中發(fā)揮作用的合理定位， 并關(guān)注作為政策主體的政府對于這一政策發(fā)展所能發(fā)揮的有限作用。在終身教育體系中，終身學(xué)習(xí)的主要特點體現(xiàn)為學(xué)習(xí)類型的多樣與學(xué)習(xí)主體的多元。 學(xué)習(xí)類型包括正式學(xué)習(xí)、非正式學(xué)習(xí)、業(yè)余學(xué)習(xí)等，學(xué)習(xí)主體包括個人、家庭、群體和各類組織，且所有學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)都是終身性的。 因此， 理想的學(xué)分銀行制度是要建立一個統(tǒng)一的能夠認定、記錄、管理并促進、激勵所有社會成員學(xué)習(xí)的制度。 然而，從各國學(xué)分銀行的實踐可以得知，限于政策主體具有的合法行政權(quán)限和實際能力， 國外大多數(shù)學(xué)分銀行制度主要針對追求高等教育和職業(yè)教育的學(xué)習(xí)者為政策客體。 我國學(xué)分銀行建設(shè)所設(shè)定的目標(biāo)群體如果過于理想化， 從一開始就大而全地囊括全體社會成員，將在決策之初就使得政策失焦，其最終實踐效能也自然會低下。 全國各省區(qū)市中第一家投入運行的學(xué)分銀行， 上海市終身教育學(xué)分銀行根據(jù)自身發(fā)展的實際對此做出了明確的界定，即上海學(xué)分銀行“是面向全體上海市民，開展繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果認定、積累和轉(zhuǎn)換的平臺，市民學(xué)習(xí)能力認證的平臺，市民終身學(xué)習(xí)成果記錄平臺”。 （上海市教育委員會，2012）

即使是在政府作用似乎無處不在的教育領(lǐng)域，也應(yīng)該思考科學(xué)劃分政府在教育領(lǐng)域中進行干預(yù)的范圍或邊界， 說明在多大程度上以政策的形式涉足哪些教育領(lǐng)域的做法是合理的、 有效的。 在學(xué)分銀行建設(shè)過程中，如果對于其定位與功能的思考忽視了這一點，不顧政策主體的實際能力讓學(xué)分銀行涵蓋了過多的教育階段和層次， 等到這些巨大的無所不包的制度文本在實施中才發(fā)現(xiàn)，根本沒有辦法來實現(xiàn)政策中的承諾時，這一制度就很容易“擱淺”或者成為一張空頭支票。

2.為學(xué)分銀行的多種利益攸關(guān)者提供表達和參與實現(xiàn)政策的機會。

我國部分省市學(xué)分銀行經(jīng)歷了一段時期的實踐，顯現(xiàn)出從政策文本形態(tài)的規(guī)則制定到實踐行動中規(guī)范轉(zhuǎn)化的困境，學(xué)分銀行制度在實施中處于被漠視、變形的尷尬境地。 學(xué)分銀行的發(fā)展需要多個利益攸關(guān)方的支持與參與， 因為政府在這一教育政策中起到的作用并不是萬能的。

以學(xué)歷教育領(lǐng)域的學(xué)分銀行制度建設(shè)為例， 目前我國多數(shù)高校與職業(yè)學(xué)校仍然實行學(xué)年制， 而推行全面、 實質(zhì)的學(xué)分制則是學(xué)分銀行在中國得以真正實施的第一步。 此外，各級學(xué)校都未能就教育核心課程及其編碼建立一個統(tǒng)一通用的標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。 在這些技術(shù)性條件和配套制度成熟之前， 政府對于學(xué)分銀行制度建設(shè)的政策支持力度并不能單方面決定其在我國高等教育和職業(yè)教育中的接受程度和范圍，因此，參與學(xué)?；ハ嘈湃危e極參與，自愿融合是學(xué)分銀行體系獲得成功的重要前提。 要形成比較穩(wěn)定的利益分享機制，這是學(xué)分銀行能夠持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵要素之一。 （王燕軍，2013）

3.激勵機制讓教育政策內(nèi)化為目標(biāo)群體的主動選擇。

教育政策作為一種外在規(guī)則往往很難得到人們的認可，政策就往往停留于文本中的規(guī)范，難以轉(zhuǎn)化為行為中的規(guī)范，這是教育政策在實施過程中最容易遇到的問題。更為重要的是，教育政策最終要化為人們的行為表現(xiàn)，只有被目標(biāo)群體內(nèi)化為自己的主動選擇， 也就是轉(zhuǎn)化為一種內(nèi)在規(guī)則，它才會真正地改變?nèi)藗兊男袨椋瑥亩_到教育問題的解決；否則，許多教育問題仍停留于表面。

學(xué)分銀行得以順利、快速發(fā)展的原因，主要是社會需求的推動和政府政策的驅(qū)動與規(guī)范。從發(fā)展的角度看， 更應(yīng)強調(diào)內(nèi)源性的動力， 注重政策的目標(biāo)群體——終身學(xué)習(xí)者的需求是學(xué)分銀行可持續(xù)發(fā)展的動力。 （丁新，2010）國內(nèi)學(xué)分銀行制度的決策者和實踐參與者對學(xué)分銀行使用者的認識和重視程度遠遠不夠， 這對學(xué)分銀行在國內(nèi)的健康持續(xù)發(fā)展極為不利。 縱觀世界各國終身教育發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)激勵是推進終身學(xué)習(xí)的主要動力。 美國、英國、日本、瑞典等國都建有終身學(xué)習(xí)激勵制度。 在我國，由于終身學(xué)習(xí)的理念尚未普及，學(xué)習(xí)活動還沒有成為人們的內(nèi)驅(qū)性行為，對于當(dāng)前推動全民終身學(xué)習(xí)的首要政策措施，應(yīng)該是關(guān)注學(xué)習(xí)激勵機制的建立。 學(xué)習(xí)激勵應(yīng)該成為學(xué)分銀行建設(shè)過程中不可或缺的一環(huán)，有效激勵不但是學(xué)分銀行制度發(fā)展的動力保證，也將有助于學(xué)分銀行制度實踐達成預(yù)期政策目標(biāo)。如何依托學(xué)分銀行開展市民終身學(xué)習(xí)的激勵，是學(xué)分銀行的政策制定者需要長期關(guān)注和持續(xù)探索的重要方向。

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