李慧影，姜 姍

（大連財經(jīng)學院，遼寧 大連116000）

1 養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計背景意義

我國是人口眾多的大國，也是老齡化最多的國家，更是人口規(guī)模最大的國家。在短期內(nèi)由于人口和政策的改變導致家庭保障的功能明顯弱化，現(xiàn)實國情決定了解決老有所養(yǎng)問題不僅是老年人的問題，更是國家長遠利益的問題。

養(yǎng)老保險制度是社會保障制度中重要的制度安排，它具有長期的積累性質(zhì)和巨額的給付性質(zhì)，這對整個社會保障起到根本性影響。2009年以來，養(yǎng)老保險制度已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋，只要符合領(lǐng)取養(yǎng)老金條件的人便可以領(lǐng)取不等數(shù)額的養(yǎng)老金。這是歷史的突破，也是社會保障制度的一個奇跡。在高度評價養(yǎng)老保險制度以后，不得不面對逐漸改革的過程中存在的問題，改革的不成熟、制度設(shè)計的缺陷，以及制度轉(zhuǎn)型成本和現(xiàn)有利益的制約。同時，養(yǎng)老保險制度還存在著諸多問題，可持續(xù)發(fā)展問題，公平性問題正面臨著公眾的信任危機。如果不盡快做好頂層設(shè)計，優(yōu)化制度安排，解決存在的問題，就將陷于無盡的困境中。

養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計就是堅持時空觀念和整體的理念去設(shè)計養(yǎng)老保險制度。頂層設(shè)計跨越了養(yǎng)老保險，站在了全局的角度，樹立于社會保障或者是社會保護的角度進行設(shè)計的，養(yǎng)老保險頂層設(shè)計接受現(xiàn)實，并正確認識到了城鄉(xiāng)收入差別。而且重實質(zhì)而非形式過程。同時，不追求達成多個目標。主要提倡堅持“?；尽焙汀翱沙掷m(xù)”的方針。養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計值得中央高度重視，并全力推進深化改革。

2 養(yǎng)老保險頂層設(shè)計的解決方法

中國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀是四個制度同時存在著。四個制度分別是：公共部門退休金制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民保險制度。目前國家正在解決“碎片化”和全國統(tǒng)籌等問題。以目前的狀況，按照這個思路是解決不了問題的。原因是缺乏養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計，所以應該盡快想出解決方法。

頂層設(shè)計的目的就在于樹立正確理念，優(yōu)化制度安排。同時，進一步強化公平、正義的理念，維護法定養(yǎng)老保險的統(tǒng)一性，讓制度向互濟性和公平性發(fā)展。最終形成養(yǎng)老保險多層次化，保證其可持續(xù)發(fā)展。

2.1 要堅持履行養(yǎng)老保險頂層設(shè)計的標準

（1）堅持民主標準。在養(yǎng)老保險頂層設(shè)計實現(xiàn)的過程中，民主參與起著不可或缺的作用。民主參與體現(xiàn)在三個方面：設(shè)計前，不僅需要專家出席而且需要民眾參加；設(shè)計時，需要民眾參與決策和與多方討論；設(shè)計完成之后，需要民眾監(jiān)督及績效評估。所以說，只有堅持民主參與全程設(shè)計與監(jiān)督，才能體現(xiàn)民主本質(zhì)意義。

（2）堅持民意標準。養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計到底適合不適合百姓，不是政府人員說的算，更不是企業(yè)說的算，而是百姓們說好才是真的好。頂層設(shè)計的全部過程都應體現(xiàn)人們的意愿。設(shè)計前，應遵從人民的意愿，詢問人民的想法；設(shè)計中，方案設(shè)計應表明民意；設(shè)計之后，怎樣實施應遵循百姓的意愿。例如，關(guān)于退休年齡是不是應該推遲，怎樣合理的延后；養(yǎng)老保險最低繳費年限問題，是不是應該降低或者是延長；退休之后，養(yǎng)老金的發(fā)放情況等問題。

（3）堅持公平標準。養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計關(guān)系到百姓的切身利益，影響每一天的生活，是一項偉大的項目。作為一項偉大的項目，應該循序漸進，一步一個腳印，但是并不意味著就要向利益低頭，導致不公平的事情發(fā)生。拿養(yǎng)老保險基金的“雙軌制”為例，機關(guān)事業(yè)單位工作的人員退休之后領(lǐng)取的養(yǎng)老金是在職工作工資的80%～90%，而企業(yè)員工退休之后領(lǐng)取的養(yǎng)老金只是在職工作工資的40%～60%。此外，企業(yè)員工每個月都按時繳納保險費用，而機關(guān)事業(yè)單位人員卻不用。都是同一個國家的員工，都到了同一個年齡，卻領(lǐng)著不同的養(yǎng)老金，讓人們不禁覺得公平是十分重要的。

2.2 養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計要求支柱平衡和加大對市場的重視

（1）頂層設(shè)計應該要求支柱平衡。只有各部分平衡，才不會出現(xiàn)塌陷問題。我國養(yǎng)老保障可分為五大支柱，分別為：零支柱、第一支柱、第二支柱、第三支柱、第四支柱。分別是：國家財政支出的養(yǎng)老保險補貼、雇主和雇員共同繳納的基本養(yǎng)老保險、雇主和雇員共同繳納的企業(yè)年金，商業(yè)保險等市場產(chǎn)物、個人儲蓄（銀行存款、房租等）。我國全部依賴零支柱，這樣導致了國家的財政危機。為了更好地發(fā)展養(yǎng)老保險制度，要求平衡發(fā)展。國家應給予支持與信心，發(fā)展其他支柱，完善頂層設(shè)計。例如，美國的零支柱和第一支柱都占據(jù)將近一半的比例，同時商業(yè)保險發(fā)展的十分火熱，人民的個人積蓄幾乎都在商業(yè)保險等產(chǎn)業(yè)上。

（2）加大對市場的注重。首先，針對第一支柱，國家應該重視投資體制，充分利用基金，提高投資率，之后使其具有長期支付能力，同時延長了養(yǎng)老金的可持續(xù)性。其次，對于第二支柱，國家應該增加并且真正運行企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策。再次，關(guān)于第三支柱，商業(yè)保險本身就具備市場化性質(zhì)。然而，其發(fā)展的緩慢，亟需解決。最后，第四支柱也有一定的缺陷，比如人們的思想問題，財產(chǎn)基本都體現(xiàn)在個人存款和房產(chǎn)上，很少放在金融產(chǎn)品方面。

2.3 將機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度直接并入企業(yè)單位養(yǎng)老保險制度中，并給予適當?shù)膬?yōu)惠政策

（1）確定繳費年限。繳費年限的確定可以采用折算的方法，比如，機關(guān)事業(yè)單位人員之前工作了10年，按照1年1.1倍的換算公式，就相當于11年。這樣解決了人們心里的平衡問題，也給予了相應的補償。

（2）適當處理個人賬戶。機關(guān)事業(yè)單位人員的個人賬戶一定是空的，怎么填補是一個重要問題。可以根據(jù)人們的工作情況，一次性或者多次打入到賬戶中，解決空賬問題。

（3）工資指數(shù)的確定。機關(guān)事業(yè)單位的人員之前有一定的工齡，可以根據(jù)員工個人工資水平來確定工資指數(shù)。為了安撫員工的心靈，可以選取一個相對較高的數(shù)字。

并軌的過程中，使用三種方法之一或者同時使用，一定會降低并軌的障礙，并實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一。

3 養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計面臨的問題

在我國，隨著老齡化社會的加劇和養(yǎng)老金支付壓力的增大，養(yǎng)老保險制度將面臨重重困難，頂層設(shè)計更將面對許多問題。

（1）在理論方面，人們心理存在誤區(qū)。比如，人們認為養(yǎng)老保險基金繳納的越多就是越好。但是，人們卻不知道繳納養(yǎng)老金是微調(diào)代際養(yǎng)老壓力，過多過少都不好，適中最好。

（2）在體制改革方面，存在體制性障礙的問題。行政體制，財政體制和勞動就業(yè)體制的分割造成了養(yǎng)老保險制度的地區(qū)分割，城鄉(xiāng)分割，群體分割。

（3）在制度方面，制度缺陷十分嚴重。養(yǎng)老金制度再分配制度和縮小貧富差距的功能缺失。改革開放以來，我國只注重經(jīng)濟效益，卻忽略了公平。養(yǎng)老保險制度不再實行再分配。95年國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，富裕人家和貧窮人家的養(yǎng)老金待遇相差四倍，這體現(xiàn)了縮小貧富差距的功能嚴重缺失。

（4）養(yǎng)老保險待遇不公平，基金收支不可持續(xù)問題。導致養(yǎng)老保險待遇不公平，基金收支不可持續(xù)等問題是由于碎片化的養(yǎng)老金造成的。養(yǎng)老保險制度最根本的問題是統(tǒng)籌層次低，每個地區(qū)都各自為政，不能相互幫助，這樣的情形，使情況更為嚴重。中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文提出這樣一個說法。比如，各個地區(qū)之間，財政收入相差甚遠，這就對國家財政有了威脅。1998～2010年養(yǎng)老保險制度的財政補貼已經(jīng)積累高達1萬多億元，占據(jù)2010年年底1.54萬億元累計余額一半還多。因為統(tǒng)籌層次低的緣故，養(yǎng)老金的投資方式改革也不知從何說起。目前，我國有2000多個社保統(tǒng)籌單位，統(tǒng)一管理和經(jīng)營不太可能。然而2010年和2011年養(yǎng)老保險基金投資回報率低于2%，與3.3%和5.4%的通脹率相差甚遠，造成養(yǎng)老保險基金相當不足的的結(jié)果。

4 養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計的發(fā)展趨勢

隨著社會的不斷發(fā)展，養(yǎng)老保險制度將不斷趨于完善。按照目前的發(fā)展趨勢，養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計將由“雙軌制”方向向“并軌”的方向發(fā)展。所謂“養(yǎng)老金”雙軌制”主要是企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位繳納的養(yǎng)老金不同，或者是說相距太大。人們說出自己的想法，認為都為國家的未來付出著，但是，退休之后獲取的待遇卻不同，差距太大，人們心里接受不了。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，“雙軌制”的矛盾逐漸出現(xiàn)。不同的人，由于選擇的工作單位不同，退休金也就不同，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金遠遠高于企業(yè)工作的人們。這使得企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位工作的人退休之后享受著不同的待遇，遭到人們對“公平”的質(zhì)疑。不僅如此，這也是基本養(yǎng)老金儲備不足的重要原因。同時，兩者制度之間又缺乏適合的轉(zhuǎn)移接續(xù)程序，比如說，事業(yè)單位工作的人由于自己原因離職，就會一無所有的離開，這樣導致了人才流失。

為了解決以上問題，中國社會保障部提出了“并軌制度”。2013年10月，人社部尹成基提出“雙軌制”遲早會消除，只是時間問題。同時尹成基也說明，雙軌制度存在的問題需要一步一步的解決，不能著急。中國將采取先行試點的方法，在各地進行試點，觀察和學習經(jīng)驗，之后完善方案，向“并軌”方向看齊。

“并軌”的方向是十分明確的。把“并軌制”作為目標，實際上就是實現(xiàn)企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險繳納義務相同，退休之后，領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇相同。這樣做不僅分擔了基本養(yǎng)老金的負擔，同時，公平也深入人心。如果要切實推進“并軌制”，需要思考兩個方面的內(nèi)容：一方面，改革需要一步一個腳印。機關(guān)政府事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)實行幾十年，不能說改革就立即改革，改革是需要時間的，要循序漸進。這樣才能平穩(wěn)的過度，避免引起不必要的社會動蕩。另一方面，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度本身也不是很完備，需要繼續(xù)改進。所以說，“并軌”不是說把機關(guān)政府事業(yè)單位融入到企業(yè)單位，而是向著這個方向前進，直至消除“雙軌制”。

[1]鄭炳文.中國的社會保障改革亟需頂層設(shè)計[N].經(jīng)濟參考報,2012,(10).

[2]李小熱.養(yǎng)老保險的頂層設(shè)計[J].中國金融，2012，（19）.

[3]宋林山.關(guān)于養(yǎng)老金“雙軌制”及“并軌”的分析[J].科技與企業(yè)，2013，（18）.

[4]易水.養(yǎng)老金并軌,還要等多久[J].創(chuàng)造，2013，（8）.