蔡 艷

（西南大學(xué)法學(xué)院，重慶400716）

近年來，隨著“毒饅頭”、“地溝油”、“三聚氰胺”、“蘇丹紅”、“瘦肉精”等事件的曝光，“舌尖上的安全”成為人們關(guān)注的熱點問題，食品安全問題逐漸進(jìn)入公眾的視野?！笆称钒踩侵甘称纺軡M足人類的營養(yǎng)需求，并且在生產(chǎn)、加工、流通等整個食品鏈過程中不破壞其應(yīng)有的主要品質(zhì)，不會對人類及其后代造成任何急性、亞急性或者慢性危害?！比詿o法否認(rèn)的是：食品安全事件頻發(fā)的主要原因之一正是食品安全監(jiān)管不力?！笆称钒踩O(jiān)管，即政府相關(guān)行政管理機構(gòu)對食品安全的各個方面所進(jìn)行的監(jiān)督與管理。具體內(nèi)容就是為保證食品在生產(chǎn)、加工、流通、直至最終食用各個環(huán)節(jié)都安全、無害，政府機構(gòu)所采取的一切必要措施?！笔称钒踩O(jiān)管是公權(quán)力介入私權(quán)領(lǐng)域的表現(xiàn)，當(dāng)“市場”這只“看不見的手”起不到其應(yīng)有的作用時，作為公權(quán)力代表的食品安全監(jiān)管機構(gòu)介入，保證食品的健康，引導(dǎo)企業(yè)主的自律，建立良性競爭的市場環(huán)境。

1 食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

（1）法律法規(guī)不健全。涉及食品安全方面的規(guī)范性法律文件主要包括：《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》、《中華人民共和國食品安全法實施條例》等。我國已有的法律體系是一個相對完備的法律體系，但缺乏配套的司法解釋和已有法律本身的不完備性使得的法律的可操作性受到嚴(yán)重的制約。試以已有的《食品安全法》為例，該法存在著邏輯不清晰、體系不完整、內(nèi)容不全面、重點不突出、責(zé)任不明確等諸多問題。

（2）監(jiān)管機制的不健全。自2013年以來，新組建的“食品藥品安全監(jiān)督局”結(jié)束了“九龍治水”的時代，但食品安全監(jiān)管中仍存在著諸多問題，監(jiān)管機制不健全就是問題之一。一方面，食品安全問題涉及的范圍廣，這意味著食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)是既專業(yè)又綜合。監(jiān)管實踐中卻是：食品安全監(jiān)管部門的工作人員專業(yè)素質(zhì)不過硬，食品安全監(jiān)管部門的內(nèi)部職能不清，難以協(xié)調(diào)和指揮。另一方面，食品安全監(jiān)管工作過于依賴政府機構(gòu)，食品安全監(jiān)管的主體單一。我國正處于“有限政府”的過渡階段，正確處理國家機關(guān)與事業(yè)單位、社會團體、普通民眾之間的關(guān)系是有效開展各項工作的必然要求。

（3）食品安全監(jiān)管技術(shù)落后。美國、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國家與地區(qū)在食品安全監(jiān)管方面積累了豐富的經(jīng)驗，同時也建立了相對完善的食品安全監(jiān)管體制，其中值得一提的是他們在食品安全監(jiān)管的技術(shù)方面取得的成就。我國的食品安全監(jiān)管較發(fā)達(dá)國家起步較晚，監(jiān)管技術(shù)相對落后，現(xiàn)代化進(jìn)程相對緩慢。就我國的食品安全監(jiān)管技術(shù)而言，其中較為的突出的表現(xiàn)為：缺乏安全預(yù)警機制與風(fēng)險評估機制；檢驗檢測技術(shù)落后；缺乏完善的食品安全可溯性制度。就安全預(yù)警機制與風(fēng)險評估機制而言，“監(jiān)測數(shù)據(jù)檔案資料的建立還停留在傳統(tǒng)層面上，對有關(guān)農(nóng)獸藥、生物毒素、重金屬等常見污染物的監(jiān)測數(shù)據(jù)沒有實現(xiàn)系統(tǒng)化?！比狈?quán)威的、系統(tǒng)的和全國性的數(shù)據(jù)和信息，安全預(yù)警機制和風(fēng)險評估機制無法形成也在意料之中。檢測檢驗技術(shù)落后的主要原因，一方面是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平低，滿足不了食品安全監(jiān)管工作的需求，另一方面是所取得成果未能和現(xiàn)實監(jiān)管緊密聯(lián)系，造成已有資源的浪費。

2 國外的食品安全監(jiān)管體系

（1）美國的食品安全監(jiān)管體系。美國在食品安全工作取得了巨大的成就，這很大程度上是依賴于其自身健全的法律體系和健全的監(jiān)管體系?！霸诿绹?，政府制定和修訂了多達(dá)幾十部有關(guān)食品安全方面的法律法規(guī)，其中有幾部主要的食品安全法律法規(guī)：《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令》、《食品質(zhì)量保護法》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、《蛋類產(chǎn)品檢驗檢疫法》、《禽類產(chǎn)品檢驗法》、《肉類產(chǎn)品檢驗法》等?！薄皬钠浔O(jiān)管的體系來看，由總統(tǒng)食品安全管理會牽頭，包括農(nóng)業(yè)部等在內(nèi)的7職能部門共同構(gòu)建了美國食品安全監(jiān)管的有機體系。美國的安全控制體系，主要包括良好生產(chǎn)規(guī)范(GMP)和危險分析及關(guān)鍵控制點(HACCP)兩個主要部分。現(xiàn)代的食品安全控制體系以良好生產(chǎn)規(guī)范(GMP)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作程序(SSOP)為基礎(chǔ)，通過HACCP體系的有效實施，最終實現(xiàn)全程質(zhì)量控制?！背酥?，美國還擁有非常嚴(yán)密和系統(tǒng)的食品安全認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系；強有力產(chǎn)品召回制度對打擊食品安全方面的違法行為起到了重要的作用。

（2）日本的食品安全監(jiān)管體系。“日本的食品安全監(jiān)管機構(gòu)主要有食品安全委員會、農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省。其中食品安全委員會獨立負(fù)責(zé)食品安全的風(fēng)險評估，“監(jiān)督和指導(dǎo)風(fēng)險監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)活動，建立風(fēng)險信息的公開、交流與溝通網(wǎng)絡(luò)”學(xué)農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)各種生鮮農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工流程方面的安全，厚生勞動省負(fù)責(zé)其他食品與進(jìn)口食品的安全，主要是產(chǎn)品的流通階段。兩個機構(gòu)分工合作，各有側(cè)重。同時，日本的食品安全方面的法律主要有：《食品衛(wèi)生法》、《食品安全基本法》、《農(nóng)藥管理法》、《家畜傳染病預(yù)防法》、《家畜屠宰商業(yè)控制和家禽檢查法》等，相關(guān)的法律規(guī)范共同形成了一個完備的法律體系，對食品安全的方方面面做了詳細(xì)全面的規(guī)定。在食品安全方面，日本擁有統(tǒng)一的法律體系，各監(jiān)管部門分工明確、合作默契。特別值得一提的是，“日本食品安全知識的普及教育所取得的成就。日本開展的食品安全全民教育，形式多樣、有計劃性，培養(yǎng)消費者科學(xué)消費觀念，傳授消費知識和技能，從而“消除了生產(chǎn)者和消費者之間的信息不對稱”?！?/p>

（3）歐盟的食品安全監(jiān)管體系。“歐盟實行由一個獨立部門進(jìn)行統(tǒng)一管理的食品安全管理模式。”“歐盟的食品安全管理機構(gòu)主要就是歐盟食品安全局(EFSA)，它是歐盟對食品安全管理的獨立機構(gòu)，歐盟食品安全管理機構(gòu)的主要使命為：1.在食品和飼料安全所涉及的所有領(lǐng)域，為共同立法及制定政策提供科學(xué)建議和技術(shù)支持。2.對內(nèi)部同一市場運行框架內(nèi)的動植物健康和環(huán)境給予關(guān)注，并對人類生命和健康給予高度保護。3.就直接和間接影響到食品和飼料安全的風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險特征進(jìn)行信息收集和分析?！蓖瑫r，歐盟食品安全局在成員國出現(xiàn)食品安全危機時，依職權(quán)形成危機處置小組，以最快的速度作出反應(yīng)，以保障公眾的健康。

3 改善我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀的建議

（1）完善相關(guān)的立法。十八屆四中全會以來，新確立的“科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法”16字方針，正是對我國改革開放以來所取得法治建設(shè)成果的全面總結(jié)和美好展望。2014年，在《食品安全法》修訂草案中，將“相對集中的統(tǒng)一監(jiān)管”納入正式的法律文本，完善了食品安全的生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)監(jiān)管，建立健全食品安全全程追溯制度，強化進(jìn)出口食品的的監(jiān)管，加大對食品安全違法行為的懲罰力度。較之之前的《食品安全法》而言，修訂草案是現(xiàn)實對法律的又一次選擇。除此之外，配套的司法解釋也應(yīng)該跟進(jìn)。

（2）信息公開，公眾參與。憲法賦予公權(quán)力機關(guān)權(quán)力，賦予公民以權(quán)利。現(xiàn)代社會提倡的法治精神為：建立有限政府，信息公開，公眾參與。權(quán)力需要關(guān)進(jìn)制度的籠子，接受公眾的監(jiān)督。食品安全方面的信息公開，不僅滿足公民基本知情權(quán)，也能夠減少腐敗現(xiàn)象。同時也能為我國食品安全監(jiān)管的安全預(yù)警機制、風(fēng)險評估機制和食品安全可溯性制度的建設(shè)提供條件，創(chuàng)造可能。

（3）借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗。發(fā)達(dá)國家和部分地區(qū)在食品安全監(jiān)管方面取得的寶貴經(jīng)驗。此種經(jīng)驗是在人類文明發(fā)展進(jìn)化史上自然而然形成的，不光是自然和歷史的必然選擇,也是人類的精神文明和智慧的結(jié)晶。比較各國的發(fā)展階段，選擇性的適用別國已有的較為完備的法律制度、政治體系，能避免現(xiàn)有資源的浪費，減少在黑暗中摸索的時間，少走彎路。在食品安全監(jiān)管方面，美國、日本和歐盟等部分國家與地區(qū)已經(jīng)取得令人矚目的經(jīng)驗與成就，選擇性適用與我國國情相適應(yīng)的別國經(jīng)驗于發(fā)展自身有益。美國的食品安全召回制度，歐盟的循序漸進(jìn)的立法模式，日本食品安全監(jiān)管的部門設(shè)置等經(jīng)驗大多是經(jīng)過實踐檢驗的，可以選擇性適用。

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