錢 智 陳文彥 施 維

2013年9月29日，上海又一次成為全球關(guān)注的焦點。這一天，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（簡稱“自貿(mào)試驗區(qū)”）正式掛牌成立，這是我國設(shè)立的第一個自貿(mào)試驗區(qū)。它的誕生順應(yīng)了全球經(jīng)濟發(fā)展新趨勢和國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系新規(guī)則，為我國全面深化改革提供了新的強勁動力。作為國家的頂層設(shè)計，自貿(mào)試驗區(qū)能夠率先落戶上海，毫無疑問，這將有助于上海加快“四個中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市建設(shè)。從長遠謀劃來說，自貿(mào)試驗區(qū)為上海邁向全球城市開辟了新的窗口和途徑。在全球經(jīng)濟發(fā)展中，全球城市往往被認為是那些擁有對全球資源配置能力的核心城市。就目前的研究結(jié)論來看，無論是綜合實力指標、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)指標，還是城市金融服務(wù)指標、城市航運服務(wù)指標，都表明上海已開始逐步嵌入全球城市網(wǎng)絡(luò)，并且網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點層級地位越來越重要。在邁向全球城市的過程中，一個不可回避的問題就是如何塑造全球城市功能。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)為上海的全球城市功能塑造帶來了機遇，但其中一系列的制度創(chuàng)新也對上海原有的城市功能產(chǎn)生了較大的影響。本文試圖以自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)為視角，以建設(shè)全球城市為目標，嘗試構(gòu)建上海新的城市功能框架，并對新一輪城市總體規(guī)劃編制提出對策建議。

1 全球城市功能演變與上海的現(xiàn)狀

自上世紀90年代美國芝加哥大學(xué)社會學(xué)系薩森（Saskia Sassen）教授提出全球城市概念之后，國內(nèi)外學(xué)者紛紛開始對全球城市的基本內(nèi)涵和城市功能進行研究。到目前為止，學(xué)術(shù)界對全球城市功能的研究主要是集中在全球資源配置能力、全球綜合服務(wù)功能等方面的籠統(tǒng)概括。筆者認為全球城市功能是伴隨經(jīng)濟全球化運行而處于不斷變化演繹之中。與一般城市相比，全球城市首先應(yīng)具備優(yōu)越的基礎(chǔ)性條件，在跨國公司主導(dǎo)的全球生產(chǎn)要素自由流動時代到來時，全球城市便迅速從全球經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)中脫穎而出，并以強大的高級要素成長機制引領(lǐng)著全球城市體系的發(fā)展。相應(yīng)地，全球城市功能演變也經(jīng)歷了基礎(chǔ)性功能、支撐性功能、網(wǎng)絡(luò)性功能形成和發(fā)展的3個階段。

1.1 在全球城市萌芽與成長時期， 全球城市基礎(chǔ)性功能奠定了發(fā)展?jié)摿?/h3>

全球有諸多城市，但并不是每一個城市都能夠成為全球城市，只有那些基礎(chǔ)性好的城市，才有成為全球城市的潛力，形成基礎(chǔ)性功能?；A(chǔ)性功能指在全球城市萌芽與成長期起原始性作用，且隨著全球城市發(fā)展而內(nèi)化為本地不可缺少的基礎(chǔ)性能力。全球城市基礎(chǔ)性功能的形成與世界前兩次產(chǎn)業(yè)革命和要素稟賦密切相關(guān)。18世紀60年代到20世紀初，歐美國家先后完成兩次工業(yè)革命，直接促進了機器大工業(yè)的建立和發(fā)展，統(tǒng)一世界市場形成。其間，全球城市往往由于良好的工業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)越的要素稟賦，發(fā)展為全球制造業(yè)中心，并通過發(fā)達的國際交通運輸，構(gòu)建出面向全球的工業(yè)制成品和原料產(chǎn)品的貿(mào)易流通通道，成為國際交通樞紐、國際商品貿(mào)易中心和國際金融中心，像倫敦和紐約。這3大功能，即使到了現(xiàn)在，仍是全球城市可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。但與早期不同的是，現(xiàn)代國際交通樞紐功能更加完善、國際貿(mào)易中心功能更加多元、國際金融中心功能更加創(chuàng)新。上海作為一個正在崛起的全球城市，現(xiàn)代化綜合交通運輸體系已基本形成，國際貿(mào)易中心和國際金融中心的地位已初步確立。2013年上海港口貨物吞吐量達到77 574.57萬t（僅次于寧波—舟山港，居世界第2位），集裝箱吞吐量3 361.68萬國際標準箱（連續(xù)4年居世界第1位）。上海浦東、虹橋兩大國際機場全年共起降航班61.51萬架次，進出港旅客達到8 279.18萬人次，在全球城市機場群中排名第7；完成貨郵吞吐量334.98萬t，繼續(xù)位居全球第3。

1.2 在全球城市形成和發(fā)展時期， 全球城市支撐性功能提升了城市能級

20世紀中葉開始，隨著經(jīng)濟全球化和服務(wù)化時代的到來，跨國公司主導(dǎo)的以資本為載體的生產(chǎn)要素在國際上實現(xiàn)了自由流動，全球城市能級得到提升，并迅速從世界經(jīng)濟中脫穎而出。按照經(jīng)濟學(xué)原理，生產(chǎn)要素從流動狀態(tài)上可以分為易流動要素（包括貨幣資本、技術(shù)、品牌、管理方法、營銷網(wǎng)絡(luò)等）、不易流動要素（包括一般勞動力等）和不流動要素（包括土地、礦產(chǎn)資源等）。生產(chǎn)要素中易流動要素的跨區(qū)域流動，直接促進了全球范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。作為國際經(jīng)濟中心，全球城市原來以制造業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)最先發(fā)生變化，即傳統(tǒng)制造業(yè)地位慢慢弱化，而從制造業(yè)分離出的金融、貿(mào)易、研發(fā)、營銷、物流、專業(yè)服務(wù)等高端價值鏈環(huán)節(jié)在產(chǎn)業(yè)中的地位迅速提升。在這一階段，一方面，全球城市為支撐高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，逐漸形成了強大的高級要素集聚能力和培育能力，像人才吸引功能、功能性機構(gòu)集聚功能、企業(yè)品牌培育功能、知識產(chǎn)權(quán)保護功能等。為配合這些高級要素資源的集聚和培育，城市文化和生態(tài)環(huán)境等城市軟實力得到重視，形成輔助性功能。另一方面，全球城市通過跨國公司向全球其他區(qū)域擴散成熟的生產(chǎn)要素，擴大了其他地區(qū)的對外貿(mào)易，間接地實現(xiàn)了全球城市對其他地區(qū)不流動要素和不易流動要素的控制力及配置力。此時，全球城市具備生產(chǎn)要素擴散功能，如資本擴散功能、成熟技術(shù)擴散功能、特許經(jīng)營性品牌擴散功能、經(jīng)營管理方法擴散功能等。這些要素的集聚和擴散表現(xiàn)在國際貿(mào)易上，全球城市功能開始由國際貨物貿(mào)易中心轉(zhuǎn)向國際服務(wù)貿(mào)易中心。2013年上海市進出口總額4 413.98億美元，占全國的10.61%，在國內(nèi)城市國際貿(mào)易競爭力綜合排名中居第1位。2013年上海在國際金融中心排名中位居第6位。與香港、東京、新加坡共同形成了相對穩(wěn)定的東亞地區(qū)金融中心組團。

1.3 在全球城市體系形成時期， 全球城市網(wǎng)絡(luò)性功能增強了輻射能力

進入新世紀以后，隨著信息技術(shù)的深化升級，全球化進程得到進一步的推進，全球城市體系形成。在這一階段，全球城市已擁有大量的高級生產(chǎn)要素，但是為了實現(xiàn)對全球城市體系中網(wǎng)絡(luò)資源的控制力，全球城市開始積極完善成熟的高級生產(chǎn)要素成長機制。高級要素的成長機制分為外部機制和內(nèi)部機制。外部機制包括寬松的市場氛圍、良性的競爭機制、爆發(fā)式的信息資源等，內(nèi)部機制包括城市自身的文化環(huán)境、生活環(huán)境等。與此同時，全球城市的資源稟賦和功能內(nèi)涵出現(xiàn)了新的變化。例如，全球信息資源成為全球城市關(guān)注的重點；高級要素的核心環(huán)節(jié)在全球城市迅速成長；城市文化和城市生態(tài)環(huán)境的地位得到了質(zhì)的提升。由此，全球城市也逐漸演變成為全球城市網(wǎng)絡(luò)中的信息樞紐中心、高級要素成長中心、科技創(chuàng)新中心和文化創(chuàng)意交流中心等。近年來，上海集聚跨國公司等高級要素促進創(chuàng)新和文化創(chuàng)意方面取得了長足進展，但是上海的創(chuàng)新能力還有待提升。截至2014年6月，上海已認定跨國公司地區(qū)總部470家，是中國大陸吸引跨國公司地區(qū)總部最多的城市；跨國公司研發(fā)中心占全國近1/4，其中來自世界500強企業(yè)的研發(fā)中心占比更是達全國1/3左右。然而，根據(jù)新加坡戰(zhàn)略咨詢公司發(fā)布的《亞太地區(qū)最具創(chuàng)新力城市》報告，上海僅名列第14位。

2 上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的城市功能內(nèi)涵

建設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)是中國政府主動應(yīng)對經(jīng)濟全球化、主動提升外向型經(jīng)濟水平、主動參與亞太地區(qū)經(jīng)濟合作的重大戰(zhàn)略舉措。自貿(mào)試驗區(qū)承載著貿(mào)易業(yè)態(tài)模式創(chuàng)新、投資開放創(chuàng)新、離岸型功能創(chuàng)新、政府管理服務(wù)創(chuàng)新等制度創(chuàng)新試驗，對上海的城市功能產(chǎn)生或即將產(chǎn)生較大而深遠的影響。

2.1 創(chuàng)新貿(mào)易業(yè)態(tài)模式功能

貿(mào)易功能是上海自貿(mào)試驗區(qū)最基本的功能。在自貿(mào)試驗區(qū)建立以前，區(qū)內(nèi)的貿(mào)易功能早已存在，但是自貿(mào)試驗區(qū)建立以后，區(qū)內(nèi)創(chuàng)造性推行的一系列貿(mào)易制度，如“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的貿(mào)易管理制度，“單一窗口、分類監(jiān)管、便捷高效”的海關(guān)監(jiān)管制度等，有效地接軌了國際貿(mào)易管理制度，并因此形成了符合國際慣例的貿(mào)易便利化、自由化和國際化的制度環(huán)境。體現(xiàn)在貿(mào)易功能上，這些制度不僅深化了傳統(tǒng)的貿(mào)易功能，而且促進了新興貿(mào)易模式的出現(xiàn)。一是服務(wù)貿(mào)易能級提升。按照全球自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展新趨勢，大多在進出口貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易的基礎(chǔ)上，開始向服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域延伸拓展。上海自貿(mào)試驗區(qū)為順應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新趨勢而建，將在注重貨物貿(mào)易的基礎(chǔ)上更加注重服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展，服務(wù)貿(mào)易將成為自貿(mào)試驗區(qū)的深化功能。得益于相關(guān)的貿(mào)易制度，自貿(mào)試驗區(qū)集聚的跨國公司全球總部、亞太總部和營運中心、利潤中心、訂單中心、資金中心、結(jié)算中心、管理中心、銷售中心、研發(fā)中心等功能性機構(gòu)，將會有效地提升服務(wù)貿(mào)易能級。二是離岸貿(mào)易功能應(yīng)運而生。自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)集聚的一批功能性機構(gòu)，推進了離岸貿(mào)易的全面發(fā)展。為此，上海自貿(mào)試驗區(qū)很快建立和發(fā)展了全球（或區(qū)域）貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，打造了以跨國公司共享服務(wù)中心為基礎(chǔ)、以貿(mào)易營運控制功能為核心的離岸貿(mào)易平臺。如國內(nèi)首個跨境貿(mào)易電子商務(wù)服務(wù)平臺“跨境通”的正式上線運行。三是新興貿(mào)易模式出現(xiàn)。寬松的自由貿(mào)易環(huán)境，有力統(tǒng)籌了國內(nèi)和國際貿(mào)易市場、在岸和離岸貿(mào)易業(yè)務(wù)、保稅和保稅延展物流融合的運作模式，推動貿(mào)易業(yè)態(tài)和貿(mào)易模式融合創(chuàng)新，促進新興貿(mào)易模式出現(xiàn)。如出現(xiàn)跨境電子商務(wù)、保稅展示交易、保稅維修、融資租賃、期貨保稅交割等貿(mào)易新型業(yè)態(tài)，并有提速發(fā)展趨勢。

2.2 形成離岸型產(chǎn)業(yè)體系集聚功能

作為國家層面的規(guī)劃戰(zhàn)略，自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立不僅有助于促進貿(mào)易升級和演變，而且更能加速包括資本在內(nèi)的各種要素的流動和集聚。當(dāng)今以跨國公司為主導(dǎo)的資本自由流動時代帶來了一系列離岸金融創(chuàng)新，形成了離岸型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。在金融制度創(chuàng)新方面，上海自貿(mào)試驗區(qū)積極探索建立的以“分賬體系和有限滲透”為核心的核算管理制度、匯兌便利化的雙向投融資制度、擴大人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算與跨境直接投資、建設(shè)利率市場化改革體系、便利化的外匯管理制度等制度，有效地促進了離岸金融的發(fā)展，并出現(xiàn)了圍繞以離岸金融為核心的新型離岸業(yè)務(wù)，如離岸保險業(yè)、離岸擔(dān)保業(yè)、離岸證券業(yè)、離岸債券業(yè)、離岸信托業(yè)等。推動這些新型離岸業(yè)務(wù)發(fā)展的主體并不是一般的企業(yè)，而是一批具備金融板塊業(yè)務(wù)的全球性功能機構(gòu)。隨著自貿(mào)試驗區(qū)金融制度創(chuàng)新的進一步深入，具備了新型離岸業(yè)務(wù)和發(fā)展主體的自貿(mào)試驗區(qū)憑借優(yōu)越的交通樞紐、發(fā)達的信息通訊和較高的開放水平優(yōu)勢，大力發(fā)展國際融資租賃、國際船舶登記、國際維修檢測、國際分撥配送、國際中轉(zhuǎn)集拼等國際離岸服務(wù)，與此同時，離岸型產(chǎn)業(yè)體系開始慢慢形成。

2.3 集聚和培育全球高級生產(chǎn)要素功能

為促進上海乃至中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，自貿(mào)試驗區(qū)不僅要成為全球高級生產(chǎn)要素的集聚區(qū)，而且要積極完善各類生產(chǎn)要素的成長機制，成為新的生產(chǎn)要素培育區(qū)。在投資制度方面，自貿(mào)試驗區(qū)開始試行的“準入前國民待遇和負面清單”的投資管理基本制度，大大促進了自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)服務(wù)業(yè)投資領(lǐng)域的開放，如金融服務(wù)、高端航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化教育與健康醫(yī)療等。當(dāng)前，我國正面臨著跨國公司總部及功能性機構(gòu)加速向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略機遇，自貿(mào)試驗區(qū)投資自由化與便利化所帶來的絕不僅僅是資本單一要素，隨之而來的還有技術(shù)、高端型人才、經(jīng)營管理方法、創(chuàng)新理念、數(shù)據(jù)信息等多元復(fù)合要素。隨著自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)投資開放制度的深入推進，全球高級生產(chǎn)要素將會源源不斷地向自貿(mào)試驗區(qū)集聚，這無疑將大大促進自貿(mào)試驗區(qū)城市功能的更新和自我革命。與此同時，上海自貿(mào)試驗區(qū)除了具有高級要素集聚功能外，更為重要的是區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新為高級要素成長提供的良好制度環(huán)境，可以進一步培育出新興的生產(chǎn)要素，形成自貿(mào)試驗區(qū)的引領(lǐng)性功能。

2.4 有效突破城市軟實力短板功能

上海自貿(mào)試驗區(qū)自設(shè)立以來，已經(jīng)在貿(mào)易、投資、金融、稅收、海關(guān)、信用等多個領(lǐng)域試行的創(chuàng)新性制度，促進了區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，豐富了城市功能內(nèi)涵。文化發(fā)展、城市管理、生態(tài)環(huán)境等作為城市軟實力，伴隨著經(jīng)濟領(lǐng)域的功能創(chuàng)新，不足之處得到了有效彌補，在區(qū)內(nèi)逐漸形成輔助性功能。貿(mào)易制度創(chuàng)新促進了新興貿(mào)易模式出現(xiàn)，其中文化貿(mào)易成為新興貿(mào)易模式中的一員。例如，自貿(mào)試驗區(qū)引進了佳士得拍賣、華誼兄弟、中圖集團、盛大網(wǎng)絡(luò)等20多家國內(nèi)外文化行業(yè)龍頭企業(yè)，使自貿(mào)試驗區(qū)成為我國重要的文化貿(mào)易基地。政府服務(wù)管理機制以及其他領(lǐng)域的監(jiān)管制度創(chuàng)新有效地提升了城市管理水平。例如，上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)形成的高效透明的投資管理制度、遵循國際慣例的稅收管理制度、寬松可控的外匯管理制度、政府營造出的市場規(guī)范、標準制定、環(huán)境改善、公平競爭等的現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，使自貿(mào)試驗區(qū)有望成為行政效率最高的地區(qū)之一。生態(tài)環(huán)境作為人類必不可少的生存要素，在城市功能中的地位越來越重要。自貿(mào)試驗區(qū)中的制度創(chuàng)新雖沒有明確提出生態(tài)創(chuàng)新，但生態(tài)環(huán)境條件卻成為上海自貿(mào)試驗區(qū)能否可持續(xù)地集聚高級生產(chǎn)要素的重要影響因素之一。所以，突破文化發(fā)展、城市管理、生態(tài)環(huán)境等城市軟實力短板也是自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的城市功能內(nèi)涵之一。

3 上海自貿(mào)試驗區(qū)對城市功能再造的影響

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌僅僅9個月，新注冊企業(yè)達10 445家，比其前身上海綜合保稅區(qū)域20年企業(yè)注冊的總和8 000余家還多。其中不乏一些新興行業(yè)、龍頭企業(yè)入駐，正在改變自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的企業(yè)生態(tài)，進而影響到全市服務(wù)產(chǎn)業(yè)的集聚形態(tài)和城市功能的再分布。

3.1 自貿(mào)試驗區(qū)將促進新型功能集聚區(qū)的出現(xiàn)

上海自貿(mào)試驗區(qū)建立以來，通過貿(mào)易制度創(chuàng)新，區(qū)內(nèi)服務(wù)貿(mào)易得到了快速發(fā)展，并逐漸出現(xiàn)了跨境電子商務(wù)、保稅維修、保稅展示交易、期貨保稅交割、融資租賃以及國際快件中轉(zhuǎn)集拼等貿(mào)易新型業(yè)態(tài)。例如，自貿(mào)試驗區(qū)依托制度創(chuàng)新的綜合優(yōu)勢，大力推進跨境電子商務(wù)發(fā)展，逐步優(yōu)化了交易、通關(guān)、物流、支付等多個環(huán)節(jié)。上?？缇迟Q(mào)易電子商務(wù)試點平臺自2013年底正式運營以來，備案和上線商家已達32家，分別來自日本、韓國、澳大利亞、美國、意大利、法國和中國香港等國家和地區(qū)，上線品種近萬種，形成了一定的品牌集聚效應(yīng)。受自貿(mào)試驗區(qū)溢出效應(yīng)的影響，上海市尤其是上海中心城區(qū)商貿(mào)功能的比較優(yōu)勢將趨于弱化。但是，中心城區(qū)由于完善的基礎(chǔ)設(shè)施、良好的營商環(huán)境、悠久的商貿(mào)傳統(tǒng)，自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的服務(wù)貿(mào)易功能、新興貿(mào)易業(yè)態(tài)及其拓展功能最有可能首先在此復(fù)制，并形成新型功能集聚區(qū)。自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)集聚的大量服務(wù)貿(mào)易型跨國公司和新型業(yè)態(tài)企業(yè)隨著業(yè)務(wù)的拓展，將會在中心城區(qū)建立子公司，如區(qū)內(nèi)將集聚一批高端商務(wù)和總部經(jīng)濟服務(wù)型企業(yè)、國際貿(mào)易與采購服務(wù)型企業(yè)、商旅文娛服務(wù)型企業(yè)等，形成新型服務(wù)貿(mào)易功能區(qū)。因此，上海需提前做好功能規(guī)劃工作，從而能夠為促進城市新型功能集聚區(qū)的出現(xiàn)和成長提供便利條件。

3.2 自貿(mào)試驗區(qū)將促進金融核心功能區(qū)的重建

上海正在積極推進國際金融中心建設(shè)，自貿(mào)試驗區(qū)的金融制度創(chuàng)新將為這一目標的實現(xiàn)提速。例如，實施亞太運營商計劃，推動區(qū)內(nèi)亞太運營商獲得集團總部授權(quán)，建立整合貿(mào)易、物流、結(jié)算功能的亞太營運中心，促進區(qū)內(nèi)離岸業(yè)務(wù)的發(fā)展。隨著自貿(mào)試驗區(qū)離岸金融輻射力的增強，浦東將逐漸形成陸家嘴高端金融、自貿(mào)區(qū)離岸金融、金橋新興金融三者互動融合的金融產(chǎn)業(yè)走廊。首先，陸家嘴是上海傳統(tǒng)的金融集聚區(qū)，經(jīng)過長期發(fā)展，目前雖已匯集大量金融機構(gòu)、銀行、第三方服務(wù)機構(gòu)、高端性金融人才，但是缺乏創(chuàng)新活動，金融業(yè)務(wù)較為傳統(tǒng)。自貿(mào)試驗區(qū)離岸金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，將給陸家嘴傳統(tǒng)金融轉(zhuǎn)型帶來動力，促進金融業(yè)由傳統(tǒng)走向高端。其次，金橋開發(fā)區(qū)由于位于自貿(mào)試驗區(qū)與陸家嘴金融區(qū)之間，擁有完善的配套環(huán)境，是先進制造業(yè)集聚區(qū)，在受到陸家嘴金融區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)雙重輻射作用下，區(qū)內(nèi)的實體經(jīng)濟將與金融業(yè)實現(xiàn)有機融合，形成新興金融產(chǎn)業(yè)。因此，自貿(mào)試驗區(qū)將帶動上海金融核心功能區(qū)的重建，從而加快上海國際金融中心的建設(shè)步伐。

3.3 自貿(mào)試驗區(qū)將促進科技創(chuàng)新功能區(qū)能級的提升

集聚大量全球性的高級生產(chǎn)要素是一個區(qū)域形成引領(lǐng)性功能的關(guān)鍵。當(dāng)自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)集聚的大量先進生產(chǎn)技術(shù)及專業(yè)知識要素開始向外輻射時，上海市內(nèi)那些基礎(chǔ)性條件較為成熟的高新科技園區(qū)將成為高級要素流入的首選之地。高新科技園區(qū)擁有良好的政策環(huán)境和服務(wù)體系，便于外部高級技術(shù)知識要素的進入；高新科技園區(qū)擁有相似領(lǐng)域的相關(guān)企業(yè)，便于外部高級技術(shù)知識的培育；高新科技園區(qū)擁有豐富的人才、資金、信息資源，便于外部高級技術(shù)知識要素的成長。當(dāng)外部大量的先進技術(shù)知識要素不斷地注入高新科技園區(qū)時，高新科技園區(qū)的活力將隨之增強，并在不斷創(chuàng)新城市功能內(nèi)涵時大大提升科技創(chuàng)新功能區(qū)的能級。除此之外，就全市乃至長三角而言，上?？萍紕?chuàng)新功能區(qū)能級的提升，也將成為全區(qū)域高科技創(chuàng)新高地和創(chuàng)新源泉。

3.4 自貿(mào)試驗區(qū)將促進精英文化功能區(qū)的發(fā)展

隨著城市的快速發(fā)展和居民生活水平的不斷提升，城市文化建設(shè)越來越受到重視。自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新促進了文化貿(mào)易的繁榮，加速精英文化功能區(qū)的形成。自貿(mào)試驗區(qū)引進了佳士得拍賣、華誼兄弟、中圖集團、盛大網(wǎng)絡(luò)等國內(nèi)外文化行業(yè)龍頭企業(yè)，文化貿(mào)易基地入駐了170余家文化企業(yè)，建立了全國首個藝術(shù)品保稅倉庫。目前，在上海已經(jīng)存在多個文化創(chuàng)意園區(qū)，如田子坊、M50、紅坊、1933老場坊、外灘十八號創(chuàng)意中心、D1國際創(chuàng)意空間、創(chuàng)邑?源、匯智創(chuàng)意園、鑫靈創(chuàng)意園等文化創(chuàng)意園區(qū)。從園區(qū)的類別和產(chǎn)業(yè)布局看，這些文化創(chuàng)意園區(qū)呈現(xiàn)多形態(tài)、多類型、開放度高、主導(dǎo)企業(yè)集聚度高的特點，在自貿(mào)試驗區(qū)文化貿(mào)易的推動下，上海的文化創(chuàng)意園區(qū)必將會快速成長，并逐漸形成專門的城市精英文化功能區(qū)。為此，上海需把精英文化功能納入城市功能體系中來全面考慮，并逐漸加大精英文化功能區(qū)的建設(shè)發(fā)展力度。

3.5 自貿(mào)試驗區(qū)將促進平臺型功能區(qū)的建設(shè)

上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)旨在培育我國面向全球的競爭新優(yōu)勢，構(gòu)建與各國合作發(fā)展的新平臺。到目前為止，自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)擬建和已建成“跨境通”電商平臺、境外投資服務(wù)平臺、融資租賃產(chǎn)權(quán)交易平臺和其他專業(yè)貿(mào)易平臺等多個平臺。平臺經(jīng)濟作為大數(shù)據(jù)時代新型規(guī)模經(jīng)濟的重要載體，將對整個城市經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生重要的推動作用。上海要接軌自貿(mào)試驗區(qū)的溢出效應(yīng)，必須要加強平臺型功能區(qū)的建設(shè)。借助互聯(lián)網(wǎng)，建設(shè)各類綜合性或?qū)I(yè)性交易與服務(wù)平臺，將會使交易、服務(wù)和投資更便利、地域更廣，這不僅可以帶動城市經(jīng)濟的發(fā)展，而且也是提高城市影響力的重要途徑。因此，自貿(mào)試驗區(qū)的快速發(fā)展對上海平臺型功能區(qū)的建設(shè)提出了更高要求。

4 新一輪城市總體規(guī)劃編制過程中的響應(yīng)策略

邁向2040年的上海城市總體規(guī)劃，需要深入研究和探討城市功能的提升和布局，特別是要關(guān)注自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)等重大事件的影響，重新謀劃城市核心功能與非核心功能的組合分布，重新謀劃商務(wù)樓宇的建設(shè)總量與進度，重新謀劃上海城市空間的戰(zhàn)略布局，重新謀劃上海城市的品質(zhì)化發(fā)展。

4.1 主動疏解城市非核心功能

在新一輪城市總體規(guī)劃編制過程中，對于城市的一些非核心功能，需超前研究和謀劃，有條不紊地疏散到中心城外圍地區(qū)和周邊城市群地區(qū)。例如，部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)功能，包括“三高”產(chǎn)業(yè)項目、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)等。適當(dāng)調(diào)整疏散城市的非核心功能，可為城市核心功能及新興功能發(fā)展提供更為充足的發(fā)展空間。但是，要全面總結(jié)前幾輪城市功能疏解的經(jīng)驗教訓(xùn)，充分考慮各功能之間的群落關(guān)系，充分尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，避免長官意志和行政強制行為發(fā)生。4.2 有效管控商務(wù)樓宇建設(shè)總量

商務(wù)樓宇是城市功能的重要載體。近年來，上海商務(wù)樓市場持續(xù)活躍，在高端商務(wù)樓租金領(lǐng)漲的情形下，商務(wù)樓租金全面上漲，空置率持續(xù)走低。自貿(mào)試驗區(qū)外高橋片區(qū)，租金上漲迅速。但是，商務(wù)樓市場的需求量主要由經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟運行環(huán)境決定，一旦經(jīng)濟出現(xiàn)下行，企業(yè)對面積和成本控制使得現(xiàn)有租戶尋求上海以外區(qū)域辦公地點，進而使本市的商務(wù)樓市場出現(xiàn)較大波動。隨著潛在供應(yīng)量的增加，商務(wù)樓市場空置的后續(xù)風(fēng)險將持續(xù)加大。在新一輪城市總體規(guī)劃編制過程中，應(yīng)適當(dāng)收緊商務(wù)樓投資，適當(dāng)放緩商辦用地的出讓，適當(dāng)調(diào)整投資節(jié)奏，使之與宏觀經(jīng)濟環(huán)境與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型同步；堅決貫徹集約節(jié)約用地方針，有效管控城市商務(wù)樓宇供應(yīng)總量，尤其是管控好中心城區(qū)商務(wù)樓宇的發(fā)展建設(shè)。

4.3 充分留足新的城市功能空間

當(dāng)新城市功能代替老城市功能成為城市核心功能時，就需要對城市功能空間進行優(yōu)化提升。為了滿足新城市功能成長的需要，城市總體規(guī)劃需要給新興城市功能留有一定的空白余地。隨著自貿(mào)試驗區(qū)的持續(xù)推進，一些新的城市功能將不斷涌現(xiàn)，如精英文化功能區(qū)、平臺型功能區(qū)等，將會給上海的城市功能體系帶來深刻的影響。在新一輪城市總體規(guī)劃編制過程中應(yīng)該給這些新興功能區(qū)的發(fā)展留有足夠的空間。

4.4 著力提升城市品質(zhì)化水平

城市品質(zhì)是城市質(zhì)量、品牌和文化的集合，是衡量城市發(fā)展質(zhì)量和成效的重要標志之一。提升城市品質(zhì)化發(fā)展水平，就是著力提升城市的產(chǎn)業(yè)品質(zhì)、空間品質(zhì)、文化品質(zhì)、生態(tài)品質(zhì)和生活品質(zhì)。自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)為城市品質(zhì)化發(fā)展提供了難得的機遇，在新一輪城市總體規(guī)劃編制過程中，要以產(chǎn)業(yè)品質(zhì)為基礎(chǔ)、生活品質(zhì)為目標、生態(tài)品質(zhì)和空間品質(zhì)為表現(xiàn)、文化品質(zhì)為基因，分階段推進城市品質(zhì)化發(fā)展的各項重點任務(wù)，全面統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)，最大限度地滿足城市品質(zhì)化發(fā)展的要求。

5 重構(gòu)低碳宜居的城市生活街區(qū)

法國建筑師菲利普?巴內(nèi)翰等人認為：作為古典歐洲城市的特征，街區(qū)在19世紀發(fā)生轉(zhuǎn)變，20世紀被廢除。在1970年代中期，當(dāng)城市規(guī)劃師還在相信大尺度規(guī)劃的美德之時，直面城市居住生活的社會學(xué)家，有理有據(jù)地揭示出推土機式城市更新的罪行及其招致社會排斥的問題，并認為更新=驅(qū)逐[6]。

1980年代中期開始，在西方國家一些城市出現(xiàn)了再城市化（reurbanization）現(xiàn)象。再城市化是相對逆城市化而言的一個表述，由城市公共部門主導(dǎo)進行積極的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變城市中心區(qū)因郊區(qū)化、分散化等逆城市化所引發(fā)的衰敗現(xiàn)象，促進舊城區(qū)再度成為充滿活力地區(qū)的過程?！霸俪鞘谢币辉~到了中國之后，在一些大城市中被演變?yōu)閷Σ⑽此ヂ涞氖兄行膮^(qū)的大規(guī)模改造和高強度再開發(fā)，以新的摩天大樓建筑群全面替代了豐富多樣的歷史建筑。通過拆毀舊的建筑和鄰里社區(qū)去建造現(xiàn)代大型建筑和設(shè)施，功能和交通優(yōu)先的舊城更新規(guī)劃方案，基本上徹底抹平了歷史城市的傳統(tǒng)肌理和個性特征。而這些歷史上形成的城市結(jié)構(gòu)和空間形態(tài)具有多樣性的特征，可以滿足市民的不同需求（圖6）。

文學(xué)家喬納森?拉班在他完成于1974年的《柔軟的城市》一書中寫到：“城市，我們偉大的現(xiàn)代形式，是柔性的，它順從地接受了令人目眩，而且好色淫蕩的種種生命、夢境和闡釋。但正是這種讓城市成為人類身份偉大解放者的可塑性特征，卻使之特別易受精神變態(tài)和極權(quán)主義噩夢的傷害?！彼怃J地指出：當(dāng)人們失去對城市生活語法的控制，系統(tǒng)崩潰之時就會到來[7]。

城市發(fā)展首要的聚焦點應(yīng)該是市民，是市民的基本需求，城市應(yīng)在人性的尺度下運轉(zhuǎn)，以豐富的象征意義為社會交往、日常生活提供有多種選擇可能的空間和場所。西方一些城市在尋找可持續(xù)發(fā)展的道路時，提出了“回歸城市”的號召。所謂回歸城市，就是要回歸到傳統(tǒng)意義上的城市，回歸到人性尺度形成的城市形式，重新認知城市作為市民生活空間存在的基本價值。

近年來一些城市隨著中心城區(qū)的功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市更新的重點開始轉(zhuǎn)向城市中土地使用功能需要轉(zhuǎn)換的地區(qū)，如廢棄的碼頭、倉儲區(qū)和需要搬遷的鐵路站場區(qū)、工業(yè)區(qū)等。與市中心區(qū)復(fù)興一樣，城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和濱水地區(qū)的改建并不意味著徹底拋棄舊建筑等歷史資源，或者一切推倒重來。在國內(nèi)外大城市開發(fā)建設(shè)實踐中，城市濱水地區(qū)的再開發(fā)往往同地區(qū)的文化復(fù)興結(jié)合起來緊密推進。進行了近10年的上海浦江兩岸開發(fā)已取得不俗的成績，其重點地區(qū)本應(yīng)作為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的最佳實踐區(qū)，積極探索低碳生態(tài)、人與自然、歷史與未來和諧共生的規(guī)劃建設(shè)路徑。由于對土地資源的不合理使用和大手筆開發(fā)模式所引導(dǎo)，在北外灘等重點地段和重大項目的開發(fā)上留下了太多的遺憾甚至敗筆，也反映出地方政府在規(guī)劃實踐中未能吸取浦東地區(qū)陸家嘴地區(qū)開發(fā)建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)（圖7）。

今天，城市快速發(fā)展的不可持續(xù)性，已引發(fā)社會各界越來越多的關(guān)注。在2009年世界大城市氣候領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟（World Large City Climate Leadership Group）第三屆首腦會議上通過的《首爾宣言》指出：“現(xiàn)在世界人口的50%以上生活在消耗世界能源75%、排放溫室氣體80%的城市當(dāng)中?！弊鳛槿祟惿a(chǎn)、生活活動樞紐的城市，消耗了世界上絕大部分的能源，是全球溫室氣體排放的主要制造者。國內(nèi)低碳城市規(guī)劃建設(shè)和綠色建筑開發(fā)又成為新的時尚，在各地展開的工程實踐中，大多偏好利用新的節(jié)能技術(shù)和新型環(huán)保材料進行嘗試，基本忽略了城市規(guī)劃及建筑維護管理等軟技術(shù)的潛在作用和效應(yīng)發(fā)揮。低碳城市規(guī)劃建設(shè)不應(yīng)簡單地以單體建筑的技術(shù)效能作為標準進行評價、評估，低碳城市和綠色家園建設(shè)，要從居住小區(qū)、生活街區(qū)甚至城區(qū)整體環(huán)境上采取更為綜合有效的規(guī)劃措施來實現(xiàn)。

無限制的蔓延擴張和大尺度路網(wǎng)等城市發(fā)展方式，在急速改變自然環(huán)境狀態(tài)的同時，也使城市自身的規(guī)模變得龐大，能耗和資源負擔(dān)更加沉重，難以做到“低碳”生存。新區(qū)建設(shè)中的巨型尺度，舊城改造后推倒重來的高強度，導(dǎo)致市民交通出行對機動車輛的依賴，進而帶來高碳排放。出于行業(yè)保護與發(fā)展的需要，鼓勵使用小汽車的政策在一些城市還在推行。汽車尾氣因使用的燃料不同而不同，但威脅人們健康的主要成分卻無處不在。一氧化碳、二氧化碳、臭氧、光化學(xué)氧化劑以及懸浮的可吸入顆粒物都導(dǎo)致了城市空氣質(zhì)量的惡化。除了對健康造成威脅之外，汽車廢氣排放已造成對地球環(huán)境極為緊迫的威脅。在西方國家大多數(shù)的城市中，70%—90%的一氧化碳排放量來自機動車輛，而汽車排放的二氧化碳也導(dǎo)致了城市的溫室效應(yīng)加劇，繼而引起全球氣候的變化[8]。

最近一段時間，部分城市因連日受大范圍霧霾天氣影響，空氣質(zhì)量出現(xiàn)重度污染或嚴重污染狀態(tài)。北京、石家莊、濟南、西安、上海、南京等城市空氣質(zhì)量為5級以上，灰霾面積達到143萬km2，對超過8億人造成影響。北京市的主要污染物為PM2.5，平均濃度值為310μg/m3，空氣質(zhì)量為6級，屬嚴重污染。依照北京城區(qū)750km2的面積來計算，城市的上空懸浮著4 000t的污染物⑥，而就北京而言，機動車為城市PM2.5的最大來源，約為1/4，其次為燃煤和外來輸送，各占1/5⑦。

此前有關(guān)專家在接受媒體采訪時公布一組數(shù)據(jù)反映，2000年時上海市PM2.5本地人為來源中，工業(yè)生產(chǎn)與機動車尾氣排放比例為7:3；最新研究發(fā)現(xiàn)，后者所占比例已經(jīng)大幅上升，達到50%，機動車尾氣排放成為產(chǎn)生本市PM2.5顆粒的重要“元兇”之一⑧。

這次大范圍的空氣污染事件，再次說明了我國城市化進程中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然相當(dāng)突出，包括環(huán)境污染問題嚴重，能源、資源消耗過大等。可持續(xù)發(fā)展需要通過制度保障、倫理規(guī)范、輿論導(dǎo)向等構(gòu)成的良好社會機制，促進人與自然的和諧。城市可持續(xù)發(fā)展，需要轉(zhuǎn)變現(xiàn)有大拆大建的建設(shè)方式。小尺度的城市空間形態(tài)有利于公交優(yōu)先策略的推進，小區(qū)鄰里之間的自行車道路和步行系統(tǒng)建設(shè)和完善，居住和非居住功能的適度混合使用，這些都是符合全社會整體利益、體現(xiàn)環(huán)境優(yōu)先的規(guī)劃選擇。大規(guī)模拆遷改造模式，將城市原有的歷史記憶和文化痕跡抹平了，毀壞了原有的城市自然環(huán)境生態(tài)和社會文化生態(tài)，從而導(dǎo)致高能耗和不可持續(xù)的城市形態(tài)出現(xiàn)。要建設(shè)真正的低碳城市和宜居社區(qū)，需要推進地方文化以及傳統(tǒng)建筑的保護，這樣做將直接或間接地為可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。經(jīng)歷過漫長歲月且值得保護的歷史建筑是城市文化發(fā)展的見證，尊重歷史的人會對將來的建筑質(zhì)量做出貢獻[8]。而且，改建和再利用原有建筑有助于減少自然資源的消耗，減少建筑垃圾的產(chǎn)生。

6 結(jié)語：從舊城更新走向城市復(fù)興

哈佛大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授愛德華?格萊澤在其暢銷力作《城市的勝利》的引言部分指出：“城市已經(jīng)取得了勝利。但是，正如我們許多人通過自身的經(jīng)驗所看到的一樣，城市的道路有時會通向地獄。城市可能會獲勝，但居住在城市里的市民似乎往往會遭遇失敗”，“我們?nèi)绾胃玫匚〕鞘袔Ыo我們的教訓(xùn)將決定我們的城市人群能否在一個可以稱之為新的城市黃金時代里實現(xiàn)繁榮發(fā)展?！?/p>

前車之覆，后車之鑒。在大規(guī)模的推倒重來方式被否定之后，城市更新必須考慮城市自身的特色，結(jié)合城市特點進行更新，才能達到增強城市競爭力的目標。城市轉(zhuǎn)型發(fā)展需要積極探索可持續(xù)發(fā)展理念下更為恰當(dāng)?shù)呐f城更新方式，尋找從舊城更新走向全面的城市復(fù)興的規(guī)劃路徑和政策措施，切實展開包括舊城環(huán)境在內(nèi)的歷史文化資源的評估，關(guān)心城市主體居民的需求和愿望，在舊城更新過程中涉及居民切身利益的權(quán)益保障，以及社會公平問題，需要通過公眾參與的程序來公正處理。

歷史城市的魅力與價值是任何相似之物都不可替代的，城市特色的維護和地方文化的延續(xù)、傳承，是城市更新中必須認真考慮和關(guān)注的問題。沒有良好的城市空間秩序，社會秩序如何能夠得到保障？沒有安定宜人的居住環(huán)境，如何傳承地方文化？文化得不到保護傳承，城市文化繁榮和民族文化復(fù)興又從何談起？不僅如此，城市文化復(fù)興的內(nèi)涵并不是追求傳統(tǒng)文化符號的打造和標識，忽視歷史保護原真性和遺產(chǎn)人文價值的仿古重建或風(fēng)貌再造，將導(dǎo)致真實歷史文化遺存價值的破壞，過度泛濫的仿古或復(fù)古建設(shè)會導(dǎo)致城市失去文化特色（圖8）。

因此，城市保護、文化復(fù)興必須與城市發(fā)展的目標協(xié)調(diào)一致，不加控制的發(fā)展必然是破壞性的。如果將歷史風(fēng)貌保護與遺產(chǎn)合理開發(fā)利用更為有機地整合推進，將為城市發(fā)展造就文化的可持續(xù)性。

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