王小莉 王會萍

（1.鳳翔縣水利管理工作站 陜西 鳳翔 721400；2.鳳翔縣水政水資源管理站 陜西 鳳翔 721400）

1 基本概況

鳳翔縣人均水資源326m3，分別占全國、全省人均占有量的14%和23%，水資源較為缺乏。全縣土地面積1179km2，有耕地70萬畝，總人口52萬人，是一個工業(yè)、農業(yè)綜合的大縣。鳳翔縣水資源主要來源于地表水和地下水，全縣水資源總量1.63億m3，水資源可供水量9412.26萬m3，其中地表水4448.5萬m3，地下水4963.76萬m3。鳳翔縣農業(yè)灌溉用水和工業(yè)生產用水主要取用地下水，地表水只供工業(yè)（冀東水泥廠）和城鎮(zhèn)生活用水一小部分。

鳳翔縣氣溫屬暖溫帶大陸性季風氣候區(qū)，多年平均氣溫在11.0℃～11.6℃之間，連續(xù)26年平均降水量為600.75mm，降水量年際變化較大，最大值為943.0mm，最小值為358.9mm。由于地表徑流主要靠降水補給，變化受降水影響較大，也就呈現降水在年際及年內之間分配極為不均的特點，使本地區(qū)屬冬春季干旱少雨，夏秋季雨量集中，但伏旱時常發(fā)生，平均兩年一大旱，一年一中旱。由于連年干旱，地下水位逐年下降，缺水已是全縣農業(yè)發(fā)展的主要制約因素。

隨著新形勢的發(fā)展，鳳翔縣擴大工業(yè)再生產已是定局。近幾年，縣委、縣政府緊緊圍繞跨入西部百強縣，打造魅力新鳳翔的奮斗目標，在原有的工業(yè)基礎上，擴建了八大工業(yè)園區(qū)，在工業(yè)取水上又加大了力度。因此管理好有限的水資源顯得尤為重要。

2 存在問題

水資源管理就是運用行政、法律、經濟、技術等綜合手段，對水資源開發(fā)利用保護進行調節(jié)的各種管理活動。在水資源日益短缺的今天，水資源管理就是通過科學合理開發(fā)利用，不斷提高水資源利用率和利用效率，使其發(fā)揮最大的社會、環(huán)境、經濟效益，真正做到利國利民。

當前鳳翔縣水資源管理工作存在的問題主要表現在：

2.1 管理機制不健全，導致水資源短缺與浪費共存

目前，鳳翔縣水資源管理工作仍延續(xù)傳統(tǒng)管理機制，雖然有《水法》、《取水許可法》、《水行政處罰法》、以及《鳳翔縣鑿井管理辦法》等法律法規(guī)，但在實際運用中難度還很大，也就是學而非所用，對水資源合理開發(fā)利用僅僅實現了粗放式開發(fā)和管理，談不上什么科學調控、合理開發(fā)的作用，更無法實現區(qū)域水資源管理的可持續(xù)性開發(fā)利用。由此造成了水資源短缺、取水不均與水資源浪費共存的局面。水資源管理對于農業(yè)灌溉開采地下水尚無具體的管理辦法，只審批井位，發(fā)放取水許可證，用多用少無法控制，也沒有一些約束機制。近幾年，農業(yè)灌溉用水井鑿深井不斷增加，由十年前的60m～80m，發(fā)展到現在的120m～200m，這樣一種發(fā)展趨勢，必將破壞水環(huán)境良好的儲存狀態(tài)。據調查在農業(yè)灌溉用水中，鳳翔縣三大管理處東風灌區(qū)渠利用系數為0.55，橫水河灌區(qū)渠利用系數為0.60，馮家山灌溉管理處灌區(qū)渠利用系數為0.65，水的利用效率很低，水資源浪費現象非常嚴重。

2.2 現行體制和政策難以形成有效的節(jié)水約束機制

鳳翔縣水資源管理體制導致水行政主管單位無法有效行使職責，制約取用水單位的權力，沒有相應的法律地位。主要原因：①灌區(qū)管理單位缺乏經營管理自主權。有些灌區(qū)收入主要依靠水費，在固定價格條件下，水費多少直接取決于供水量多少，就直接影響單位的效益，因此一些灌區(qū)為了獲得較多的收入，甚至動員、鼓勵取水戶多用水；有些灌區(qū)雖然節(jié)約了水，但又被其它部門無償調用，嚴重影響了管水單位和用水單位的積極性，不利于節(jié)水機制的良性發(fā)展。②工業(yè)用水開采量大，浪費十分嚴重。水管理單位雖然一邊監(jiān)督用水，一邊宣傳節(jié)約用水制度，但是陜西省西鳳酒股份有限公司、東嶺、二電廠、關中工具廠等幾家企業(yè)為用水大戶，年取水量為270萬m3，占整個工業(yè)取水總量的80%以上，均屬超采，另外新建的八大工業(yè)園區(qū)，有的已正式投運，隨著工業(yè)生產的不斷發(fā)展，用水力度還將逐步加大，因此水資源管理工作任務十分矛盾、艱巨。③大的生活用水浪費嚴重，無法進行管理。例如學校、工廠等人口密集的單位，雖然安裝了計量設施，每月按抄表計量收費，但水資源浪費現象任然存在，像洗衣做飯、水管跑、冒、滴、漏等，在用水過程中，浪費的水資源是沒有辦法管理的。

2.3 過度超采，生態(tài)環(huán)境惡化

由于上世紀八十年代、九十年代體制不夠完善，人們對合理開發(fā)水資源意識浮淺，加之降雨偏少，連續(xù)屬干旱、半干旱地區(qū)，對地下水的過度開采，使鳳翔縣水環(huán)境日漸惡化，機井干枯，河溪斷流甚至干涸，導致地表水量明顯減少，地下水位逐年下降。根據多年地下水動態(tài)資料觀測看到，近20年全縣地下水位埋深普遍下降，黃土臺塬區(qū)降幅大，部分區(qū)域平均下降8m左右，個別地區(qū)降幅在8m～10m之間，洪積扇區(qū)較大，一般在3m～5m之間，千河階地區(qū)降幅較少，在0.5m～1m之內，降幅最大的是純井灌區(qū)，在城區(qū)附近等超采區(qū)甚至逐漸形成了地下漏斗，造成潛在的地質災害。

2.4 水資源出現“農轉非”現象

“農轉非”是指水資源的開發(fā)利用由農業(yè)通過不同的途徑轉作它用。隨著近幾年農村經濟的迅猛發(fā)展，許多農業(yè)用水水源被直接或間接的使用到其它生活產業(yè)中。比如：養(yǎng)殖業(yè)、養(yǎng)植業(yè)、魚池、奶粉廠、淀粉廠等等水資源開發(fā)利用，而且隨著時間推移這種發(fā)展趨勢將更加明顯擴大。

3 解決對策

水資源是人類賴以生存的物質基礎，遵循自然規(guī)律，保護自然環(huán)境，合理開發(fā)和利用水資源，走可持續(xù)發(fā)展之路，對于干旱缺水的鳳翔縣來說，意義十分重大。

針對水資源合理開發(fā)利用等方面存在的問題，鳳翔縣水資源管理工作應該向以下幾個方面發(fā)展。

3.1 由供水管理向需水管理方向發(fā)展

供水管理是根據工業(yè)、農業(yè)用水需求，建立用水設施和水利取水工程來實現水資源供需要求。它僅僅將水資源管理工作寄托在水源供給上，忽略了對方取用水的使用價值，也就是只管供水，抄表計量收費，不管取水者怎么使用，因此造成不必要的水資源浪費。近年來，隨著縣域經濟和人民生活水平的不斷提高，地下水源、徑流量開發(fā)力加大，使有限的水資源儲存量逐年減少，帶來了一系列的生態(tài)環(huán)境問題，水資源供需矛盾也不斷加劇，依靠修建用水設施和水利工程已不能解決現實問題。因此需要通過運用行政的、法律的和經濟的手段來規(guī)范水資源開發(fā)利用中造成的人為因素，不但要管好供水，還要管好用水，從而實現對有限水資源優(yōu)化配置和合理利用。也就是在供水總量保持不變的情況下，合理配置水資源，挖掘工業(yè)、農業(yè)及生活方面的節(jié)約用水潛力，全面提高水的利用效益。

3.2 由單項管理向綜合管理方向發(fā)展

未來的水資源管理工作是站在可持續(xù)發(fā)展的角度高度管理發(fā)展水資源，是將水資源管理工作放在社會經濟的大環(huán)境中去開發(fā)利用。以往的水資源管理是各個部門各自為政，缺乏統(tǒng)一的調配和管理，使水資源持續(xù)開發(fā)利用的思想很難貫穿到實際工作中。因此，首先成立專門綜合協(xié)調機構，從組織上為部門的聯(lián)合創(chuàng)造條件，若遇到水事糾紛矛盾問題時能做出決定，很快為群眾答復，真正做到為民排憂解難；其次，把地上、地下、降水、污水、中水綜合管理起來，制訂管理制度，節(jié)約用水規(guī)劃及水價管理制度，為各部門聯(lián)合提供操作、管理辦法；第三，發(fā)揮各部門的積極性，講求綜合效益，讓有限的水資源更好的為社會經濟發(fā)展服務，真正實現水資源持續(xù)開發(fā)利用。

3.3 由行政區(qū)域管理向流域管理方向發(fā)展

水資源的合理利用是區(qū)內經濟可持續(xù)發(fā)展的重要支撐條件，為緩解和解決區(qū)內水資源短缺問題，必須加強水資源開發(fā)利用的監(jiān)督和管理職能。按流域統(tǒng)一開發(fā)利用和管理水資源是水資源管理發(fā)展的一個方向。它打破了單純的行政區(qū)域管理，走向以流域為單元的統(tǒng)一綜合管理。圍繞區(qū)域發(fā)展計劃，要在調整產業(yè)結構基礎上，充分挖掘水資源潛力，通過水資源優(yōu)化調配，合理向各業(yè)分配水量，以獲得最大的經濟效益，這樣的管理體系使上下游水資源得到最大限度的合理開發(fā)和利用，使這些地區(qū)的社會經濟得到均衡發(fā)展，消除了原來“上游取水吃，中游要水吃，下游沒水吃”爭水局面。同時大力提倡各灌區(qū)開發(fā)利用淺層地下水，以地表水為補充。把淺層地層空間作為調節(jié)大氣降水、土壤水、地下水、地表水的地下水庫，最大限度利用降雨，以地下水埋深作為動態(tài)指標，以取得最好的社會、經濟和生態(tài)效益。

3.4 向用戶參與水資源管理方向發(fā)展

水資源利用效率的高低，離不開用水戶的參與，一切節(jié)水、用水的技術和措施需要通過用水戶來實現。一是在農業(yè)灌溉中：①充分利用縣屬三大灌區(qū)灌溉潛力，發(fā)揮地表水灌溉的主導地位。②確立節(jié)水型農業(yè)新技術，大力發(fā)展節(jié)水灌溉。③城鎮(zhèn)生活及工業(yè)用水一元化（地下水）用水思路向二元化（地下水、地表水）用水思路發(fā)展。④水資源管理要實現新突破。盡量利用淺層水，限制開采深層水，在地下水下降漏斗區(qū)，禁止開采；不斷加大水事違法案件查處力度，為水資源管理工作保駕護航；爭取水資源實時監(jiān)控系統(tǒng)建設和地下水監(jiān)測井網建設管理，使用法律法規(guī)制度達到保護、管理地下水資源目的。⑤大的工業(yè)取水戶要實行污水處理回用的節(jié)水措施，減少污水排放量，有效提高工業(yè)用水的重復利用率。因此用戶是節(jié)水用水提高用水效率的主體，其參與水資源管理是今后水資源管理工作發(fā)展的必然趨勢。我縣目前已出現用戶參與水資源管理模式，例如：在農業(yè)灌溉用水中有些村組成立了農業(yè)用水者協(xié)會，就是用戶直接參與用水管理的一種模式。隨著社會不斷進步和發(fā)展，以后還會出現更多的用戶參與。陜西水利