李長(zhǎng)遠(yuǎn)，張舉國(guó)

（甘肅政法學(xué)院，甘肅蘭州730070）

從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相繼步入老齡化社會(huì)行列，老年人的照料需求不斷增加，發(fā)達(dá)國(guó)家探索建立了各具特色的養(yǎng)老服務(wù)制度。從20世紀(jì)70年代起，福利國(guó)家在經(jīng)歷了戰(zhàn)后20多年的大擴(kuò)張之后，開(kāi)始收縮，能促型國(guó)家興起并逐漸取代了福利國(guó)家模式。發(fā)達(dá)國(guó)家政府在養(yǎng)老服務(wù)中實(shí)際上扮演了一種能促型的角色，能促型國(guó)家代表著一種新興的社會(huì)理念，為遍及全球的養(yǎng)老服務(wù)改革指明了方向。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)的養(yǎng)老保障制度改革一直圍繞城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度展開(kāi)，目前覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系框架基本形成，而養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。2013年9月，國(guó)務(wù)院頒布了 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，計(jì)劃到2020年，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。盡管我們對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)不能直接照搬，但能促型政府的基本理念具有普遍性，對(duì)中國(guó)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有重要的借鑒意義。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)中政府角色的調(diào)整

（一）養(yǎng)老服務(wù)模式類型：根據(jù)政府介入程度劃分為四種

由于各國(guó)國(guó)情不同，福利模式各具特色。尤其是20世紀(jì)80年代福利改革后，世界范圍內(nèi)的福利體制出現(xiàn)了明顯的分化。埃斯平-安德森（Esping-Andersen）根據(jù)非商品化與社會(huì)分層狀況將福利國(guó)家劃分為社會(huì)民主主義、自由主義和保守主義三種福利體制。在隨后的研究中，他指出東亞的社會(huì)福利體制是全球獨(dú)一無(wú)二的，與上述三種模式并不一致。[1]P313

發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)模式類型。在四種福利體制中，社會(huì)民主主義福利體制中養(yǎng)老服務(wù)屬于普惠型，養(yǎng)老服務(wù)覆蓋全體老年人，在四種體制中，政府承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任最大，家庭和市場(chǎng)的作用有限。在北歐四國(guó)中約有五分之四的制度性養(yǎng)老服務(wù)是由公共機(jī)構(gòu)提供的。[2]P723-739自由主義福利體制中養(yǎng)老服務(wù)屬于補(bǔ)缺型，政府承擔(dān)的責(zé)任最小，公共財(cái)政“瞄準(zhǔn)”照顧需求最高但負(fù)擔(dān)能力最弱的群體。盎格魯——撒克遜國(guó)家，如美國(guó)、加拿大和澳大利亞等一般采用此種模式。保守主義福利模式中養(yǎng)老服務(wù)政府承擔(dān)的責(zé)任介于上述兩種模式之間，該模式遵循了統(tǒng)籌互濟(jì)型原則和合作主義的福利發(fā)展理念，目前包括德國(guó)、法國(guó)等歐洲大陸國(guó)家都屬于這類。東亞福利模式中養(yǎng)老服務(wù)采取正式制度與家庭服務(wù)相結(jié)合。政府承擔(dān)的福利責(zé)任相對(duì)較弱，與西方國(guó)家相比，更強(qiáng)調(diào)家庭的責(zé)任和義務(wù)，注重家庭在養(yǎng)老服務(wù)及體系中發(fā)揮的作用，最大限度發(fā)掘家庭照看方面潛能。[3]P77

（二）養(yǎng)老服務(wù)政府角色轉(zhuǎn)變的理論基礎(chǔ)：福利多元主義

在福利國(guó)家危機(jī)大背景下，福利多元主義理論應(yīng)運(yùn)而生，已成為解決福利國(guó)家危機(jī)的一種新的理論范式并蓬勃發(fā)展，為西方國(guó)家重新定位政府在福利提供中的角色提供了理論依據(jù)。福利多元主義的理論的代表人物羅斯(Rose R.)認(rèn)為福利應(yīng)由市場(chǎng)、家庭和國(guó)家來(lái)提供，即福利多元主義三分法。[4]P73-75約翰遜（Jonson N.）則認(rèn)為社會(huì)福利來(lái)源于商業(yè)部門(mén)、國(guó)家部門(mén)、非正規(guī)部門(mén)和志愿部門(mén)，即福利多元主義四分法。[5]P17-30不管是福利多元主義的三分法還是四分法都倡導(dǎo)福利各方廣泛參與。認(rèn)為福利的來(lái)源應(yīng)該多元化，資金的籌資、服務(wù)遞送和規(guī)則制定不應(yīng)該只是國(guó)家的責(zé)任，還可以由非營(yíng)利組織、社區(qū)、志愿者等多元福利部門(mén)共同參與提供，并構(gòu)成一個(gè)多元化福利供給網(wǎng)絡(luò)體系。福利多元主義同時(shí)強(qiáng)調(diào)分權(quán)化。分權(quán)化主要指政策制定、服務(wù)傳遞和資源分配的分權(quán)化，它不僅指中央政府權(quán)力向地方政府轉(zhuǎn)移，也意味著地方政府的權(quán)利向社區(qū)的轉(zhuǎn)移。[6]P51-66機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不僅給經(jīng)濟(jì)社會(huì)及國(guó)家財(cái)政帶來(lái)了沉重壓力，而且諸多弊端日益顯現(xiàn)出來(lái)，“去機(jī)構(gòu)化”和回歸家庭養(yǎng)老的呼聲高漲，社區(qū)和家庭照顧正好符合福利多元主義的發(fā)展理念，政府開(kāi)始大力支持居家養(yǎng)老服務(wù)。

隨著第三部門(mén)的蓬勃興起，民間社會(huì)在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。1978年的 “沃芬頓報(bào)告”中，關(guān)于“志愿組織的未來(lái)”的論述，第一次提出第三部門(mén)在提供公共服務(wù)方面比政府更為有效。[7]P9-14政府委托具有非營(yíng)利組織提供部分的養(yǎng)老服務(wù)，可以有效避免市場(chǎng)失靈和政府失靈，能更好地滿足老人的多樣化要求，為老年人提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。非營(yíng)利組織在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮著極為重要的作用。以德國(guó)為例，約有60%的養(yǎng)老服務(wù)是由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供的。[8]P58-62

（三）養(yǎng)老服務(wù)中政府角色的調(diào)整：構(gòu)建能促型政府

在20世紀(jì)80年代后期，美國(guó)社會(huì)政策專家內(nèi)爾吉爾伯特(Gilbert N.)提出了能促型國(guó)家的理論。他指出能促型政府模式逐漸取代了福利國(guó)家模式，能促型政府模式重新界定了在社會(huì)服務(wù)提供過(guò)程中政府和市場(chǎng)的關(guān)系，政府由直接提供福利轉(zhuǎn)向?qū)f送福利的民間組織提供支持。[9]P83-92能促型政府的最重要特征是政府轉(zhuǎn)變福利提供過(guò)程中的職能，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，能促型政府模式提供福利的方式發(fā)生了變化，福利服務(wù)的遞送逐漸從政府提供向民間提供轉(zhuǎn)型。另一方面，政府對(duì)那些以市場(chǎng)化方式提供福利者提供公共支持，包括支持家庭、個(gè)人、非營(yíng)利組織和社區(qū)來(lái)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。[10]P163-189能促型政府并非意味著政府責(zé)任的卸責(zé)或撤退。在福利國(guó)家收縮的過(guò)程中，國(guó)家的福利支出并沒(méi)有相應(yīng)削減，而是通過(guò)各種方式資助民間的非營(yíng)利組織提供福利服務(wù)。政府不再直接承擔(dān)為公眾提供社會(huì)福利服務(wù)的職能，但是也并非撒手不管。政府的福利角色并沒(méi)有弱化，政府仍然是社會(huì)福利的投資主體。Hadley指出福利多元主義框架下的政府應(yīng)該是能促型的，能促型國(guó)家顯然對(duì)管理提出了更高的要求，其作為服務(wù)提供者的角色應(yīng)該縮減，而作為服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者、推動(dòng)者和最后質(zhì)量控制者的角色應(yīng)該加強(qiáng)。[11]P159-182能促型國(guó)家一方面通過(guò)各種優(yōu)惠政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間力量參與福利的提供，另一方面，極大地促進(jìn)了民間組織的能力建設(shè)。

社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)公益性和福利性事業(yè)，屬于微利項(xiàng)目，如果沒(méi)有政府的政策和資金支持，單純按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律本身去運(yùn)作，很難調(diào)動(dòng)社會(huì)服務(wù)組織和志愿者的積極性。能促型政府形成了新型的福利市場(chǎng)關(guān)系，政府從直接提供養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域退出，委托社會(huì)服務(wù)組織或市場(chǎng)提供養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)公益性質(zhì)沒(méi)有改變。政府的主體責(zé)任地位并沒(méi)有改變，政府由過(guò)去包攬一切的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橘?gòu)買(mǎi)者、推動(dòng)者、組織者、監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者的角色，社會(huì)服務(wù)組織或市場(chǎng)是服務(wù)提供者。養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和遞送環(huán)節(jié)由公共部門(mén)向私人部門(mén)轉(zhuǎn)移，彌補(bǔ)政府自身在公共服務(wù)供給中的缺陷，提高供給效率和質(zhì)量。政府在養(yǎng)老服務(wù)中的角色定位在宏觀管理方面，政府的主要職責(zé)為：制定發(fā)展規(guī)劃、政策支持、經(jīng)費(fèi)資助、制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督管理等。在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)組織合作辦福利的機(jī)制中，政府為服務(wù)提供者提供必要的財(cái)政資金支持和各項(xiàng)激勵(lì)政策，在政策和資金上支持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))養(yǎng)老服務(wù)能促型政府角色：建立政策支持體系

發(fā)達(dá)國(guó)家在養(yǎng)老服務(wù)中扮演的能促型角色。政府在弱化政府福利服務(wù)直接提供者角色的同時(shí)，逐步建立了一套養(yǎng)老服務(wù)政策支持體系，促進(jìn)家庭、市場(chǎng)、社區(qū)以及社會(huì)組織等主體共同發(fā)揮在養(yǎng)老服務(wù)中的作用?？疾焖姆N類型的養(yǎng)老服務(wù)模式后不難發(fā)現(xiàn)，在支持民間社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)傳遞的過(guò)程中，具有共性的特征。它們都鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的遞送，支持家庭照顧，建立支持養(yǎng)老服務(wù)的配套制度——長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。

（一）鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)

政府是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的投資主體。養(yǎng)老服務(wù)屬于社會(huì)福利的內(nèi)容，屬于政府的責(zé)任范圍，政府的投入始終是其重要資金來(lái)源。如果資金不能得到保證，養(yǎng)老服務(wù)的硬件設(shè)施就無(wú)法建設(shè)和維護(hù)。英國(guó)地方政府為了吸引民間組織參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，服務(wù)設(shè)施的提供以政府為主。新加坡在養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)上，政府是投資主體，基本上提供90%的建設(shè)資金。[12]

政府出資購(gòu)買(mǎi)社區(qū)照顧養(yǎng)老服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)既實(shí)現(xiàn)了責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，又引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在英國(guó)，政府不僅為老人家中安裝照顧設(shè)施，而且直接出資為其購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)。美國(guó)政府對(duì)老年人實(shí)施的“全方位養(yǎng)老服務(wù)”，該項(xiàng)目采用契約化方式將養(yǎng)老服務(wù)提供交由民間組織，服務(wù)費(fèi)用通過(guò)救助資金和醫(yī)療經(jīng)費(fèi)支付的方式來(lái)解決。美國(guó)政府每年以合同購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的形式對(duì)各類非營(yíng)利性組織提供10%-80%不等的財(cái)政資金支持。[13]法國(guó)政府采取發(fā)放服務(wù)券的方式推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，2010年法國(guó)發(fā)放5億歐元服務(wù)券，超過(guò)70萬(wàn)老人通過(guò)使用服務(wù)券接受了家政服務(wù)。[14]

對(duì)非營(yíng)利組織提供資金支持和稅收優(yōu)惠。從經(jīng)費(fèi)來(lái)源看，多數(shù)非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府補(bǔ)貼。在英國(guó)，政府的資助達(dá)到了志愿組織全部收入的54.4%，占第一位，服務(wù)對(duì)象的個(gè)人繳費(fèi)部分，占26%，居第二位。[15]日本政府對(duì)非營(yíng)利組織的財(cái)力支持占其收入的42.5%。香港社會(huì)福利署通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，選擇合適的民間組織與私營(yíng)安老院舍來(lái)提供老年服務(wù)，民間組織經(jīng)費(fèi)的70.6%都來(lái)源于政府資助。[16]P41美國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織采取競(jìng)爭(zhēng)性的扶持政策引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展，只有組織架構(gòu)完善，具有良好的信譽(yù)和服務(wù)背景，才能夠獲得政府的資助。美國(guó)對(duì)非營(yíng)利性組織提供養(yǎng)老服務(wù)給予特定的免稅政策，從事養(yǎng)老服務(wù)非營(yíng)利組織不僅所購(gòu)置的物品無(wú)需交納消費(fèi)稅，提供服務(wù)所獲得的各項(xiàng)收入無(wú)需上繳所得稅。

（二）養(yǎng)老服務(wù)政策的新方向：支持家庭照顧

1980年代以來(lái)，西方福利國(guó)家家庭政策由單純強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任轉(zhuǎn)為重視并積極的支持家庭照顧。由于機(jī)構(gòu)照顧的不盡人意和社區(qū)照顧淪為家庭照顧，家庭照顧重新成為老年學(xué)研究的一個(gè)重要議題。[17]P245-264所謂的一旦提供正式照顧，家庭就可能放棄他們的照顧責(zé)任的“替代模型”是不成立的。[18]《聯(lián)合國(guó)老年人原則》指出：“無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家或是發(fā)展中國(guó)家，人們的家庭生活承受著各種重壓，需要向撫養(yǎng)和照顧體弱老年人的那些人提供資助”。[19]各國(guó)通過(guò)輿論引導(dǎo)、立法、經(jīng)濟(jì)支持和政策優(yōu)惠等多方面加強(qiáng)對(duì)家庭養(yǎng)老的支持力度。

通過(guò)專項(xiàng)立法為家庭養(yǎng)老提供制度化保障，使家庭養(yǎng)老從倫理范疇向法制范疇邁進(jìn)。新加坡政府在1995年就頒布了《贍養(yǎng)父母法》，成為世界上第一個(gè)從立法形式上規(guī)定了子女對(duì)父母贍養(yǎng)的義務(wù)的國(guó)家。日本先后出臺(tái)了《老人福利法》、《老人保健法》、《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法》等一系列法規(guī)旨在強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)和鞏固家庭對(duì)老年人的照料。英國(guó)先后頒布了《照料者(認(rèn)可和服務(wù))法案》、《照料者(平等機(jī)會(huì))法案》、《工作與家庭法案》等法規(guī)，保障照料者權(quán)益并促使其提高生活質(zhì)量的法律。美國(guó)在2000年通過(guò)了《美國(guó)老年法》修正案，即全國(guó)家庭照料者支持項(xiàng)目，法案將為60歲以上老年人提供家庭照料的成年人作為受益人，法案中明確了為家庭照料者提供的五類服務(wù)，即支持性服務(wù)、信息服務(wù)、喘息照料、支持小組和培訓(xùn)服務(wù)、個(gè)人咨詢服務(wù)等。

對(duì)提供養(yǎng)老服務(wù)的家庭成員給予直接的經(jīng)濟(jì)支持和政策優(yōu)惠。發(fā)達(dá)國(guó)家在支持家庭照顧方面采取了許多富有特點(diǎn)的政策和措施，如提供補(bǔ)貼、減免稅收、優(yōu)先供房、優(yōu)惠貸款、社會(huì)保障繳費(fèi)認(rèn)同等。美國(guó)在2003年建立全國(guó)家庭照管者支持項(xiàng)目，用于支持那些照顧老人的家庭的資金已經(jīng)超過(guò)1億5千萬(wàn)美元。[20]日本的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度設(shè)定了慰勞金，規(guī)定子女在其照顧病臥的父母期間，可以依法領(lǐng)取一定的報(bào)酬。新加坡推出一系列補(bǔ)貼計(jì)劃，為贍養(yǎng)老人的低收入家庭提供養(yǎng)老、醫(yī)療方面的補(bǔ)貼。英國(guó)政府鼓勵(lì)子女在家照顧生活不能自理、長(zhǎng)期臥病在床的老人，并由政府給予培訓(xùn)和補(bǔ)助。韓國(guó)對(duì)于贍養(yǎng)老人五年以上的三代同堂家庭，在繼承遺產(chǎn)時(shí)，減免90%的稅收額；[21]日本不僅對(duì)照顧70歲以上收入低的老人的子女減稅，而且對(duì)愿與老年父母同居和照顧老人的子女在新建或購(gòu)置、改造房子時(shí)，可優(yōu)先獲得政府貸款；為了提倡贍養(yǎng)老人,在社區(qū)建設(shè)時(shí),日本以政府推進(jìn)三代同堂住宅建設(shè)為重點(diǎn),并優(yōu)先向年輕人提供住宅貸款。[22]P230新加坡鼓勵(lì)子女與父母一同居住，建屋局在分配政府組屋時(shí)，對(duì)同老人同住的家庭和三代同堂家庭給予優(yōu)先安排和價(jià)格優(yōu)惠。英國(guó)和瑞典等福利國(guó)家對(duì)提供照顧的家庭成員給予社會(huì)保障繳費(fèi)認(rèn)同，根據(jù)家庭成員照顧年邁老人時(shí)間長(zhǎng)短，免除一定周數(shù)的社會(huì)保障繳費(fèi)。[23]

（三）建立支持養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)配套制度：長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度

養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)效發(fā)展需要相關(guān)配套制度的支持，其中長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是養(yǎng)老服務(wù)體系的重要內(nèi)容。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)可以有效地解決慢性病老年人的長(zhǎng)期護(hù)理問(wèn)題，減少醫(yī)療住院化，減輕需護(hù)者及其親屬的經(jīng)濟(jì)壓力。國(guó)外長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)比較有代表性的主要有兩種類型：一種是強(qiáng)制性參保的制度型長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，以德、日、韓等傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)國(guó)家為代表，制度型長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度以政府為主體，以全體國(guó)民為對(duì)象；一種是自愿參保的補(bǔ)缺型商業(yè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，屬于商業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)范疇，以美國(guó)為代表，國(guó)家和政府只對(duì)弱勢(shì)群體提供長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)或費(fèi)用補(bǔ)償，其他國(guó)民依靠個(gè)人繳費(fèi)獲取商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)。

發(fā)達(dá)國(guó)家的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度在解決各國(guó)老年照護(hù)問(wèn)題上發(fā)揮了積極的作用。它使老年人得到各項(xiàng)良好養(yǎng)老服務(wù)的重要資金來(lái)源，減輕了個(gè)人、家庭和政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。德國(guó)護(hù)理保險(xiǎn)資金由政府、個(gè)人、企業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)四方負(fù)擔(dān)，其中政府承擔(dān)1/3以上；日本的護(hù)理保險(xiǎn)參保者所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)占保險(xiǎn)費(fèi)用的50%，各級(jí)政府負(fù)擔(dān)50%。護(hù)理費(fèi)用支出時(shí)，90%來(lái)自護(hù)理保險(xiǎn)制度，10%則由享受服務(wù)者自付。[24]

三、發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)支持政策經(jīng)驗(yàn)借鑒

發(fā)達(dá)國(guó)家四種養(yǎng)老服務(wù)模式中政府角色的調(diào)整，為我國(guó)提供了可供借鑒的參照系，養(yǎng)老服務(wù)中能促型政府的構(gòu)建是我國(guó)政府角色調(diào)整的方向，發(fā)達(dá)國(guó)家共性的養(yǎng)老服務(wù)支持政策對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。

（一）發(fā)揮政府在社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)中能促型作用

完善對(duì)民間組織的法律支持。從英美日等國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)模式中可以看出，他們都構(gòu)建了支持非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老的法律法規(guī)體系，為民間組織參與居家養(yǎng)老提供了充分的法律依據(jù)。我國(guó)應(yīng)加快構(gòu)建非政府組織參與居家養(yǎng)老的法律法規(guī)體系。將支持非政府組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)惠、補(bǔ)貼政策和激勵(lì)措施法制化，從而解除其參與居家養(yǎng)老服務(wù)的后顧之憂。

擴(kuò)大對(duì)民間組織的資金支持。資金是非政府組織參與養(yǎng)老服務(wù)的瓶頸，政府對(duì)民間組織的財(cái)政支持顯得尤其重要,政府對(duì)非營(yíng)利組織給予多途徑資金支持，包括:政府給予直接的財(cái)政撥款資助非政府組織各項(xiàng)養(yǎng)老活動(dòng)的展開(kāi)；通過(guò)購(gòu)買(mǎi)非政府組織服務(wù)等方式，間接促進(jìn)其發(fā)展；給予民間組織參與養(yǎng)老服務(wù)提供信貸支持，通過(guò)加大信貸投入，放寬銀行貸款條件，延長(zhǎng)貸款期限，提升其融資能力。

制定稅收和土地優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)。增加稅收優(yōu)惠幅度。給予提供養(yǎng)老服務(wù)的民間組織以相應(yīng)的稅收減免，對(duì)提供養(yǎng)老服務(wù)的非營(yíng)利組織免征所得稅、營(yíng)業(yè)稅和增值稅，對(duì)給非營(yíng)利組織提供捐款的單位和個(gè)人給予免交所得稅或所得稅優(yōu)惠。對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)用地給予優(yōu)先優(yōu)惠。地方政府在制定土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃時(shí)，應(yīng)提前預(yù)留和安排專門(mén)用來(lái)建立養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和活動(dòng)場(chǎng)所的用地，通過(guò)無(wú)償或低價(jià)劃撥土地，免費(fèi)或低價(jià)出租國(guó)有空置土地給養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，解決非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)和活動(dòng)場(chǎng)所。簡(jiǎn)化養(yǎng)老服務(wù)用地審批手續(xù)，優(yōu)先為其辦理土地使用證等政策支持其發(fā)展。

（二）建立家庭照顧的激勵(lì)機(jī)制

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，政府對(duì)家庭養(yǎng)老服務(wù)的政策支持與引導(dǎo)對(duì)于發(fā)揮家庭的養(yǎng)老作用是至關(guān)重要的。與西方國(guó)家相比，我國(guó)老年政策主要針對(duì)需要照顧的老年人，并沒(méi)有針對(duì)其家庭照顧者，政府和社會(huì)各界對(duì)家庭照料者的重視不夠，相關(guān)政府和社會(huì)支持政策尚處于空白。借鑒國(guó)外的政策經(jīng)驗(yàn)，建立資助家庭家庭養(yǎng)老的激勵(lì)機(jī)制。

除了對(duì)家庭照顧繼續(xù)給予道德引導(dǎo)和道義支持之外，應(yīng)為家庭養(yǎng)老提供制度化保障，促成家庭養(yǎng)老從倫理范疇向法制范疇的轉(zhuǎn)變。以立法形式保障家庭照料者的權(quán)益和享有相關(guān)的優(yōu)惠政策和優(yōu)先服務(wù)。

為照料老人的子女提供直接的經(jīng)濟(jì)支持或其他經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠。對(duì)“行孝”行為給予獎(jiǎng)勵(lì)，彌補(bǔ)因?yàn)檎樟侠先硕a(chǎn)生的損失，肯定其照料的價(jià)值。出臺(tái)家庭繼承法，規(guī)定侍奉父母的子女應(yīng)比其他子女多繼承50%的財(cái)產(chǎn)。對(duì)照顧老人的子女給予社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)認(rèn)同。根據(jù)家庭成員照看老人時(shí)間的長(zhǎng)短，減免繳納一定月數(shù)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，對(duì)提供養(yǎng)老服務(wù)的家庭成員給予履行社會(huì)責(zé)任認(rèn)同。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，逐步建立對(duì)贍養(yǎng)年邁父母以及同年邁父母共同居住者的稅收優(yōu)惠政策。政府的這些支持政策，不僅緩解了家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)，而且提高了家庭養(yǎng)老的能力。

在社區(qū)內(nèi)為照顧者提供相應(yīng)的支持性服務(wù)。把社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為一個(gè)平臺(tái)，對(duì)家庭照料者給予特殊的關(guān)注、照顧和扶持，把老年人及照料者共同作為居家養(yǎng)老的服務(wù)對(duì)象，為照料者提供技能培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)、小組交流、替代性的喘息服務(wù)等服務(wù)。對(duì)于照顧老人負(fù)擔(dān)沉重的照顧者，可以實(shí)行彈性工作制，鼓勵(lì)親屬帶薪照護(hù)，并給予其帶薪休假等方面的支持，規(guī)定家屬在照護(hù)期間享受基本養(yǎng)老與失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)等。

出臺(tái)購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策。借鑒新加坡，對(duì)于與與父母（包括岳父母）及祖父母共同居住的子女，實(shí)行的購(gòu)房?jī)?yōu)先與優(yōu)惠政策。家庭照顧者在申請(qǐng)廉租住房和購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房時(shí)享受優(yōu)先權(quán)，并在銀行貸款、房屋價(jià)格等方面享受一定的優(yōu)惠。

（三）建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度為養(yǎng)老服務(wù)提供必要的支持

發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度為被照顧者提供了必要的老年護(hù)理及相關(guān)服務(wù)的費(fèi)用，是養(yǎng)老服務(wù)的重要資金來(lái)源，不僅減輕了政府和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和接受護(hù)理者家庭的護(hù)理負(fù)擔(dān)，而且也是養(yǎng)老服務(wù)水平的重要保障。因此，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身的特點(diǎn)，建立適合我國(guó)國(guó)情的長(zhǎng)期照料服務(wù)制度。

在制度建立之初，可以采取補(bǔ)缺型長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)模式，護(hù)理對(duì)象以三無(wú)老人、五保戶和支付能力弱的失能失智老人為主，政府提供長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)或費(fèi)用補(bǔ)償。然后，建立類似于德國(guó)、日本的具有適度普惠性、互濟(jì)性制度型長(zhǎng)期護(hù)理社會(huì)保險(xiǎn)制度。以政府為責(zé)任主體和全體國(guó)民為對(duì)象，在資金籌資方面，由政府、單位和個(gè)人三方共同承擔(dān)護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)，采用“半市場(chǎng)化”運(yùn)作方式。在保險(xiǎn)給付方面，設(shè)立專門(mén)的護(hù)理服務(wù)等級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)，實(shí)行接受護(hù)理服務(wù)的甄別和等級(jí)制度。建立質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制，由醫(yī)療保險(xiǎn)質(zhì)量監(jiān)控機(jī)構(gòu)制定量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)護(hù)理服務(wù)展開(kāi)調(diào)查和評(píng)估，定期向公眾公布抽查結(jié)果。最后，形成以家庭長(zhǎng)期護(hù)理為基礎(chǔ)、社區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)為核心、機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)為補(bǔ)充的長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)體系。

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