[摘要] 上網(wǎng)電價(jià)制度是否構(gòu)成補(bǔ)貼，這一問(wèn)題目前在WTO項(xiàng)下已經(jīng)產(chǎn)生但尚無(wú)結(jié)論。歐盟在國(guó)家援助審查當(dāng)中對(duì)此進(jìn)行了回答。歐盟在十余起裁決當(dāng)中先后樹(shù)立了“資金來(lái)源”、“國(guó)家權(quán)力”、“國(guó)私企業(yè)是否一視同仁”三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。在歐盟項(xiàng)下，上網(wǎng)電價(jià)即便構(gòu)成補(bǔ)貼，也會(huì)因特別法規(guī)定而獲得合法性豁免。但在WTO項(xiàng)下，即便上網(wǎng)電價(jià)未必合法，目前各國(guó)也仍然通過(guò)“君子協(xié)定”維持其默示合規(guī)性。對(duì)于中國(guó)而言，目前可以充分利用上網(wǎng)電價(jià)制度，但應(yīng)同時(shí)注重可再生能源激勵(lì)機(jī)制的市場(chǎng)化。

[關(guān)鍵詞] 上網(wǎng)電價(jià)；反補(bǔ)貼；國(guó)家援助；合法性審查

[中圖分類(lèi)號(hào)]D9961[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)] 1673-5595（2014）02-00-06

一、概述

上網(wǎng)電價(jià)（feedin tariff），是世界上很多國(guó)家普遍采用的一種鼓勵(lì)新能源發(fā)電的價(jià)格手段。政府通常通過(guò)立法規(guī)定，使用新能源（通常是可再生能源）生產(chǎn)電力的一方，有權(quán)以一個(gè)固定的價(jià)格將電力銷(xiāo)售給電力公司。由于新能源發(fā)電的成本往往高于傳統(tǒng)的火力發(fā)電成本，因此，這一固定價(jià)格通常會(huì)高于電力市場(chǎng)價(jià)且高于新能源發(fā)電成本，以此保證新能源發(fā)電者有利可圖。目前，世界上已有70余個(gè)國(guó)家采用了上網(wǎng)電價(jià)政策，且諸如國(guó)際能源署、歐洲可再生能源聯(lián)合會(huì)等國(guó)際能源組織均對(duì)此政策的積極作用表示贊同。[1]

作為一種政府措施，上網(wǎng)電價(jià)政策為新能源電力生產(chǎn)者帶來(lái)的好處是顯而易見(jiàn)的。然而，正是由于“政府措施”和“某些企業(yè)因而受益”這兩個(gè)特性，上網(wǎng)電價(jià)政策不免引發(fā)一些人的質(zhì)疑：此種政府措施是否構(gòu)成WTO項(xiàng)下《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》意義上的政府補(bǔ)貼？2012年3月，由日本和歐盟先后提起的加拿大可再生能源爭(zhēng)議正式在WTO進(jìn)入實(shí)體審理階段。此案核心問(wèn)題之一，是加拿大將使用本土設(shè)備作為獲得上網(wǎng)電價(jià)的前提。歐盟與日本指責(zé)此種行為構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼。造成補(bǔ)貼具有“禁止性”的原因是“當(dāng)?shù)爻煞忠蟆保暇W(wǎng)電價(jià)本身是否構(gòu)成補(bǔ)貼，則是必須解決的首要問(wèn)題。

在WTO項(xiàng)下，上網(wǎng)電價(jià)是否構(gòu)成補(bǔ)貼這一問(wèn)題，并無(wú)現(xiàn)成的答案，更無(wú)判例可供援引。不過(guò)，在另一個(gè)國(guó)家間組織——?dú)W盟內(nèi)部，卻在十余年前就已經(jīng)討論過(guò)一個(gè)類(lèi)似的問(wèn)題：上網(wǎng)電價(jià)是否構(gòu)成國(guó)家援助（State Aid）。歐盟法中的國(guó)家援助并不完全等同于補(bǔ)貼認(rèn)定，但區(qū)別主要在于專(zhuān)向性要求，[2]二者構(gòu)成要件基本一致。歐盟競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)專(zhuān)員Joaquin Almunia在一次OECD舉辦的政府間論壇當(dāng)中，也將“國(guó)家援助”解釋為“國(guó)家給予企業(yè)的補(bǔ)貼”。①因此，歐盟對(duì)其成員國(guó)實(shí)施的上網(wǎng)電價(jià)政策的國(guó)家援助審查，對(duì)于從反補(bǔ)貼角度分析上網(wǎng)電價(jià)的合法性具有相當(dāng)重要的參考意義。

二、歐盟上網(wǎng)電價(jià)合法性審查綜述

（一）合法性審查的歐盟法律淵源

《歐盟條約》第87條第1款對(duì)國(guó)家援助進(jìn)行了定義。該條款指出：“國(guó)家給予或者通過(guò)國(guó)家財(cái)政資源給予的援助，不論方式如何，凡優(yōu)待某個(gè)企業(yè)或者某個(gè)生產(chǎn)部門(mén)，以致破壞競(jìng)爭(zhēng)或者對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生威脅，從而對(duì)成員國(guó)間的貿(mào)易有不利影響時(shí)，被視為與共同體市場(chǎng)相抵觸。”

這一條款可以分為三個(gè)部分：“國(guó)家給予或者通過(guò)國(guó)家財(cái)政資源給予的援助”，是對(duì)國(guó)家援助的定義；“優(yōu)待某個(gè)企業(yè)或者某個(gè)生產(chǎn)部門(mén)”，是對(duì)專(zhuān)向性的要求；而“破壞競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)成員國(guó)間貿(mào)易不利”則是禁止此種國(guó)家援助的原因。換句話講，歐盟對(duì)國(guó)家援助的態(tài)度并非一概否定，而是僅僅在不利于成員國(guó)間貿(mào)易的情況下才否定其合法性。

根據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計(jì)，德國(guó)、荷蘭、匈牙利、英國(guó)、奧地利、意大利、葡萄牙、丹麥、斯洛文尼亞、塞浦路斯等國(guó)，均已向歐盟委員會(huì)提出上網(wǎng)電價(jià)合法性審查的申請(qǐng)，有的國(guó)家申請(qǐng)次數(shù)不止一次。②從結(jié)果上講，目前搜集到的、與上網(wǎng)電價(jià)相關(guān)的申請(qǐng)無(wú)一被歐盟否決，這似乎意味著歐盟本身并不反對(duì)通過(guò)上網(wǎng)電價(jià)的手段對(duì)可再生能源生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼。然而，將這些申請(qǐng)進(jìn)行詳細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，歐盟批準(zhǔn)申請(qǐng)又會(huì)分為兩種情形：其中一種，是認(rèn)定成員國(guó)申報(bào)的措施不屬于國(guó)家援助，因而更無(wú)所謂合法與否。另一種情形，則是認(rèn)定國(guó)家援助存在，但因?yàn)椴粫?huì)干擾共同市場(chǎng)而加以批準(zhǔn)。這更多是一個(gè)政策上的考量而非法律上的判斷。而上網(wǎng)電價(jià)的制度設(shè)計(jì)是否構(gòu)成國(guó)家援助，則是本文需要關(guān)注的問(wèn)題。事實(shí)上，制度設(shè)計(jì)上的差異，將直接關(guān)系到國(guó)家援助是否成立。歐盟委員會(huì)對(duì)此作出的十余起裁決，就是針對(duì)不同情況給予了不同對(duì)待。

（二）判斷標(biāo)準(zhǔn)之一：資金來(lái)源

判斷上網(wǎng)電價(jià)合法性最值得關(guān)注的問(wèn)題，是支持上網(wǎng)電價(jià)的資金來(lái)源如何。如果上網(wǎng)電價(jià)的資金直接來(lái)源于政府財(cái)政，那么國(guó)家援助的存在是毋庸置疑的。與之相對(duì)應(yīng)，如果支持上網(wǎng)電價(jià)的資金與政府財(cái)政毫無(wú)關(guān)聯(lián)，那么，即便某一國(guó)家實(shí)施了上網(wǎng)電價(jià)制度，此種制度也僅僅構(gòu)成國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控而非國(guó)家援助。其中范例之一就是英國(guó)。

中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2014年4月第30卷第2期趙海樂(lè)：反補(bǔ)貼視角下的上網(wǎng)電價(jià)合法性分析具體來(lái)講，英國(guó)的上網(wǎng)電價(jià)制度，是要求電力供應(yīng)商必須以政府規(guī)定的價(jià)格從可再生能源發(fā)電者處購(gòu)進(jìn)電力，但可再生電力與普通電力之間的價(jià)格差并非由政府買(mǎi)單，而是在英國(guó)六大私營(yíng)電力供應(yīng)商之間按照市場(chǎng)份額均攤。這些電力供應(yīng)商有權(quán)通過(guò)自行對(duì)最終用戶進(jìn)行加價(jià)或者開(kāi)源節(jié)流，以彌補(bǔ)高價(jià)收購(gòu)可再生電力的利潤(rùn)差。③英國(guó)的政策方案雖然構(gòu)成了對(duì)可再生電力生產(chǎn)者的扶持，但資金來(lái)源是最終消費(fèi)者而非政府，如何征收資金也完全是企業(yè)基于商業(yè)判斷的決策。因此，此種融資系統(tǒng)不構(gòu)成國(guó)家援助，④盡管英國(guó)政府的其他行為——例如，為鼓勵(lì)投資可再生能源產(chǎn)業(yè)而給予的投資補(bǔ)貼仍然屬于國(guó)家援助。

（三）判斷標(biāo)準(zhǔn)之二：國(guó)家權(quán)力是否介入

由政府財(cái)政直接作出的價(jià)格支持，無(wú)疑屬于國(guó)家援助。然而，當(dāng)開(kāi)支并不直接源于政府財(cái)政時(shí)，國(guó)家援助的認(rèn)定就存在著相當(dāng)?shù)碾y度。例如，塞浦路斯的上網(wǎng)電價(jià)出資，并不直接來(lái)源于政府財(cái)政，而是由塞浦路斯電力部門(mén)向全體消費(fèi)者征收每千瓦時(shí)00022歐元的費(fèi)用，再將資金匯集起來(lái)，由一家名為“RES FUND（直譯為可再生電力供應(yīng)基金）”的國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)管理并分配給以上網(wǎng)電價(jià)收購(gòu)可再生電力的企業(yè)。⑤

此種情形的復(fù)雜之處在于，資金的來(lái)源同時(shí)具有政府性質(zhì)與非政府性質(zhì)。政府性質(zhì)表現(xiàn)在向消費(fèi)者課征的費(fèi)用，是國(guó)家法律規(guī)定的；而征收的資金也匯集到了一家國(guó)有企業(yè)手中。但非政府性質(zhì)在于，這筆資金既不來(lái)源于政府財(cái)政，也并沒(méi)有實(shí)際進(jìn)入國(guó)庫(kù)，而是直接從消費(fèi)者到國(guó)有企業(yè)再到電力企業(yè)。表面上看，這與上述英國(guó)的情形有些類(lèi)似，只不過(guò)多了一個(gè)中間機(jī)構(gòu)。然而，歐盟委員會(huì)最終裁決，雖然政府沒(méi)有額外付出資金，但“由國(guó)家法律要求、從法定機(jī)構(gòu)處流轉(zhuǎn)的征收費(fèi)用”構(gòu)成《歐盟條約》第88條意義上的“政府資源”，⑥因此此種資金來(lái)源仍然構(gòu)成政府付出的財(cái)政資助。在歐盟先前對(duì)奧地利和斯洛文尼亞的兩起裁決當(dāng)中，也都遵循著同樣的思路。⑦

上述分析表明了兩個(gè)問(wèn)題。第一，在歐盟委員會(huì)看來(lái)，政府給予的財(cái)政資助，并不必然來(lái)源于政府預(yù)算，通過(guò)政府權(quán)威征收并分配的資金同樣屬于財(cái)政資助。第二，對(duì)于名為“RES FUND”的國(guó)有企業(yè)，歐盟委員會(huì)并未因?yàn)槠渚哂小捌髽I(yè)”性質(zhì)就放棄關(guān)注其服務(wù)于政府目標(biāo)這一特性。該企業(yè)分配征收資金的行為同樣視為政府行為。這與WTO上訴機(jī)構(gòu)在DS379案中判斷“國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼”問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)如出一轍。

（四）判斷標(biāo)準(zhǔn)之三：國(guó)企私企是否一視同仁

最為復(fù)雜的一種上網(wǎng)電價(jià)定性問(wèn)題同樣與國(guó)有企業(yè)相關(guān)，但此種情形當(dāng)中，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的并非僅僅是分配資金的職能，而是作為上網(wǎng)電價(jià)所需資金來(lái)源的提供者。歐盟委員會(huì)對(duì)德國(guó)、丹麥與比利時(shí)的上網(wǎng)電價(jià)合法性裁決當(dāng)中，都曾先后存在這樣一種情形：與英國(guó)類(lèi)似，上網(wǎng)電價(jià)的承擔(dān)者，是電力供應(yīng)商而非政府財(cái)政，而這些電力供應(yīng)商也自行消化了此部分額外開(kāi)支。不過(guò)，與英國(guó)的六大私營(yíng)電力企業(yè)分別負(fù)擔(dān)上述費(fèi)用不同，這些國(guó)家的電力供應(yīng)商一部分是國(guó)有企業(yè)，另一部分則是私營(yíng)企業(yè)。這就帶來(lái)了一個(gè)問(wèn)題：國(guó)有企業(yè)因?yàn)樯暇W(wǎng)電價(jià)的實(shí)施而承擔(dān)了費(fèi)用，可再生能源發(fā)電者因而受益，此種行為是否構(gòu)成“政府”的財(cái)政資助？歐盟委員會(huì)在三起裁決中不約而同地表明，即便承擔(dān)上網(wǎng)電價(jià)的電力供應(yīng)商同時(shí)包括國(guó)營(yíng)和私營(yíng)企業(yè)，只要此種義務(wù)是不區(qū)分企業(yè)所有制形態(tài)一律加以實(shí)施的，就仍然不構(gòu)成國(guó)家援助。⑧

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)于這三個(gè)國(guó)家而言，正是國(guó)內(nèi)電力企業(yè)多元的所有制結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了歐盟委員會(huì)對(duì)國(guó)企與私企承擔(dān)上網(wǎng)電價(jià)的行為一視同仁，統(tǒng)一視為市場(chǎng)行為而非國(guó)家行為。當(dāng)然，此種情形的定性，也與這些國(guó)家并未強(qiáng)制規(guī)定電力企業(yè)如何收回成本有緊密的關(guān)聯(lián)。

（五）一個(gè)潛在的問(wèn)題

以上四種情形，已經(jīng)涵蓋了歐盟委員會(huì)現(xiàn)今作出裁決當(dāng)中上網(wǎng)電價(jià)的所有制度安排。然而，歐盟諸國(guó)的上網(wǎng)電價(jià)安排仍然存在其他形式。在法國(guó)與丹麥，國(guó)內(nèi)電力供應(yīng)商均為國(guó)有企業(yè)。這些國(guó)有企業(yè)也同樣承擔(dān)了上網(wǎng)電價(jià)負(fù)擔(dān)，但至今仍未向歐盟委員會(huì)提出過(guò)上網(wǎng)電價(jià)合法性審查申請(qǐng)，⑨歐盟委員會(huì)也至今沒(méi)有處理過(guò)類(lèi)似的問(wèn)題。然而，此種情形已然引發(fā)了學(xué)者的關(guān)注與討論。[3]國(guó)有企業(yè)高于市場(chǎng)價(jià)格收購(gòu)貨物的行為，是WTO項(xiàng)下明確規(guī)定的一種補(bǔ)貼種類(lèi)。⑩由此類(lèi)推，歐盟委員會(huì)如何處理國(guó)有企業(yè)承擔(dān)上網(wǎng)電價(jià)的問(wèn)題也因而存在相當(dāng)?shù)牟淮_定性。這一問(wèn)題同時(shí)存在學(xué)理與實(shí)踐基礎(chǔ)，因而值得繼續(xù)關(guān)注。

三、歐盟上網(wǎng)電價(jià)合法性裁決的規(guī)則總結(jié)

概括來(lái)講，歐盟各國(guó)實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)的具體操作流程既存在共性也存在差別。上網(wǎng)電價(jià)的制度設(shè)計(jì)基本原理在各國(guó)都是相同的，均為利用價(jià)格激勵(lì)措施鼓勵(lì)可再生電力的生產(chǎn)。這一原理可用圖1表示：

圖1歐盟各國(guó)實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)流程不論各國(guó)政策如何設(shè)置，這一模式都不會(huì)改變。

與此同時(shí)，各國(guó)制度設(shè)計(jì)的差異主要體現(xiàn)在上網(wǎng)電價(jià)的資金支持從何而來(lái)。這又直接決定了國(guó)家援助存在與否的認(rèn)定。上述四類(lèi)案件，對(duì)此形成了明確的印證。見(jiàn)表1。

表1上網(wǎng)電價(jià)制度設(shè)計(jì)與國(guó)家援助認(rèn)定的關(guān)聯(lián)

上網(wǎng)電價(jià)的資金支持來(lái)源是否構(gòu)成

國(guó)家援助私營(yíng)電力企業(yè)有權(quán)直接向消費(fèi)者征收（國(guó)家并未規(guī)定如何征收、征收金額）否 政府規(guī)定向消費(fèi)者課征的附加電價(jià)金額，課征資金由國(guó)有企業(yè)統(tǒng)一調(diào)配是 國(guó)有電力企業(yè)和私營(yíng)電力企業(yè)都有權(quán)直接向消費(fèi)者征收（國(guó)家并未規(guī)定如何征收、征收金額）否 國(guó)內(nèi)僅有國(guó)有電力企業(yè)，且電力企業(yè)有權(quán)向消費(fèi)者征收附加電價(jià)？

表1闡明了兩方面問(wèn)題：第一，決定上網(wǎng)電價(jià)是否構(gòu)成國(guó)家援助的一個(gè)重要條件，是上網(wǎng)電價(jià)的資金來(lái)源。此種資金來(lái)源的政府意味越濃，國(guó)家援助的存在就越肯定。如果資金如何征收由企業(yè)獨(dú)立決定、資金也直接匯集到企業(yè)手中，那么，資金來(lái)源就不具有政府意味。第二，電力企業(yè)的身份同樣是需要關(guān)注的一個(gè)因素。即便上網(wǎng)電價(jià)資金來(lái)源與政府沒(méi)有關(guān)聯(lián)，但在國(guó)有電力企業(yè)被視為政府的情況下，它的任何行為，不論是對(duì)外支付上網(wǎng)電價(jià)還是收取消費(fèi)者的附加電價(jià)，都會(huì)被認(rèn)定為政府行為。此種情況下國(guó)家援助的存在就是不言而喻的。這一問(wèn)題目前在歐盟也仍然處于蓄勢(shì)待發(fā)狀態(tài)。

四、歐盟“國(guó)家援助”規(guī)則與WTO補(bǔ)貼規(guī)則比較

（一）“國(guó)家援助”與“補(bǔ)貼”的認(rèn)定：實(shí)質(zhì)規(guī)則基本一致

上文所總結(jié)的歐盟對(duì)上網(wǎng)電價(jià)是否構(gòu)成國(guó)家援助的認(rèn)定，與WTO項(xiàng)下補(bǔ)貼規(guī)則并不存在根本上的沖突。

一方面，在“財(cái)政資助”的認(rèn)定上，國(guó)家有權(quán)要求企業(yè)承擔(dān)某種義務(wù)，企業(yè)也完全有權(quán)在承擔(dān)義務(wù)后將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁至消費(fèi)者身上。此種行為只不過(guò)是國(guó)家正常的管理商業(yè)行為。在此種情形下，國(guó)家要求企業(yè)對(duì)外支付上網(wǎng)電價(jià)，與要求企業(yè)必須提供“三包服務(wù)”并無(wú)任何差異。但是，當(dāng)國(guó)家以稅費(fèi)的形式強(qiáng)制從消費(fèi)者處征收款項(xiàng)、并將該款項(xiàng)劃撥給某些企業(yè)時(shí)，那么，來(lái)源于消費(fèi)者的款項(xiàng)就因?yàn)檎煞值膮⑴c而具有了國(guó)家“財(cái)政資助”的性質(zhì)。這同樣也是《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》項(xiàng)下的題中之義。

另一方面，對(duì)上網(wǎng)電價(jià)合法性審查當(dāng)中較有爭(zhēng)議的國(guó)有企業(yè)問(wèn)題，歐盟與WTO的處理基本一致。在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》項(xiàng)下，“政府”或者說(shuō)“公共機(jī)構(gòu)”可能包含狹義的政府機(jī)關(guān)，也可能包含行使國(guó)家職責(zé)的企業(yè)，不論國(guó)有企業(yè)還是私營(yíng)企業(yè)均是如此。對(duì)于如何判斷國(guó)有企業(yè)是否在執(zhí)行國(guó)家職責(zé)，歐盟曾經(jīng)關(guān)注了國(guó)有企業(yè)是否在執(zhí)行政府命令干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以及是否與私營(yíng)企業(yè)處于同樣的地位。這與WTO上訴機(jī)構(gòu)在DS379案中確立的“國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼”判定標(biāo)準(zhǔn)是異曲同工的。[4]

（二）二者對(duì)待補(bǔ)貼的態(tài)度存在差異

雖然歐盟的國(guó)家援助與WTO項(xiàng)下的補(bǔ)貼認(rèn)定實(shí)體規(guī)則非常接近，但二者對(duì)待補(bǔ)貼的態(tài)度存在重大的區(qū)別。WTO對(duì)于可訴性補(bǔ)貼和禁止性補(bǔ)貼的態(tài)度是堅(jiān)決禁止的，至少在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》當(dāng)中并未留下例外。然而，歐盟對(duì)國(guó)家援助的態(tài)度卻寬松得多。至少在可再生能源接受?chē)?guó)家援助方面，歐共體曾于2001年專(zhuān)門(mén)發(fā)布了名為《關(guān)于環(huán)境保護(hù)國(guó)家援助的共同體指南》，專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“環(huán)境援助”的合法性如何認(rèn)定。更加確切地說(shuō)，是在確定了某種環(huán)境措施屬于國(guó)家援助之后，通過(guò)該《指南》確定這些環(huán)境措施的必需性，以及存續(xù)的必要性。該《指南》也一再出現(xiàn)在歐盟委員會(huì)的上網(wǎng)電價(jià)合法性審查裁決當(dāng)中，并成為確定上網(wǎng)電價(jià)合法性的重要依據(jù)。歐盟委員會(huì)對(duì)上網(wǎng)電價(jià)的合法性審查最終均以肯定性結(jié)論終局，該《指南》在其中的功能自是功不可沒(méi)。換句話講，歐盟內(nèi)部已經(jīng)在合法性審查之前，保證了對(duì)上網(wǎng)電價(jià)的容許。這就直接鼓勵(lì)了成員國(guó)利用這一制度促進(jìn)可再生能源發(fā)電行業(yè)的發(fā)展。

與之相對(duì)比，WTO項(xiàng)下對(duì)補(bǔ)貼的態(tài)度就嚴(yán)厲得多。與歐共體《指南》類(lèi)似，環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼也曾一度成為WTO項(xiàng)下的不可訴補(bǔ)貼之一。然而，隨著綠燈補(bǔ)貼的失效與無(wú)法延期，從理論上講，不論是服務(wù)于環(huán)境保護(hù)還是相關(guān)技術(shù)研發(fā)的補(bǔ)貼都是一概禁止的。

（三）個(gè)中原因探析

上述差異的產(chǎn)生并無(wú)一個(gè)官方的答案。筆者認(rèn)為，個(gè)中原因或許能夠歸結(jié)為歐盟“船小好調(diào)頭”，容易在十幾個(gè)成員之間達(dá)成一致，而WTO上百個(gè)成員各有自己的利益安排，眾口難調(diào)也十分正常。特別是考慮到多哈回合談判的緩慢進(jìn)程，在WTO補(bǔ)貼問(wèn)題上通過(guò)決議的形式開(kāi)設(shè)例外無(wú)疑將是遙遙無(wú)期的。因此，雖然上網(wǎng)電價(jià)在全球目前已有數(shù)十個(gè)國(guó)家正在實(shí)施，前文提及的日本、歐盟訴加拿大案，卻是第一次在WTO項(xiàng)下提出的關(guān)于上網(wǎng)電價(jià)的訴訟，日本和歐盟關(guān)心的重點(diǎn)還是“當(dāng)?shù)爻煞帧眴?wèn)題，而非要求全面禁止上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼的施行。這就意味著，在世界范圍內(nèi)，上網(wǎng)電價(jià)這一非?？赡軜?gòu)成補(bǔ)貼的措施，默示地被賦予了有實(shí)無(wú)名的合法性。世界各國(guó)即便同時(shí)采用綠色證書(shū)、配額制度、投資激勵(lì)、稅收減免等其他方式鼓勵(lì)可再生能源的實(shí)施，也不能完全替代上網(wǎng)電價(jià)這一措施。因此，各國(guó)共同的需求使得上網(wǎng)電價(jià)問(wèn)題在歐盟項(xiàng)下體現(xiàn)為書(shū)面豁免，而WTO項(xiàng)下事實(shí)上具有了“君子協(xié)定”的意味。

五、中國(guó)的上網(wǎng)電價(jià)制度分析與前景預(yù)測(cè)

（一）中國(guó)的上網(wǎng)電價(jià)制度法律框架

目前，中國(guó)同樣實(shí)施了若干可再生能源的鼓勵(lì)措施，其中的一種就是上網(wǎng)電價(jià)措施。具體來(lái)講，中國(guó)的上網(wǎng)電價(jià)制度包括如下幾個(gè)方面：

首先，中國(guó)上網(wǎng)電價(jià)制度的兩大特點(diǎn)是政府定價(jià)與全額收購(gòu)。具體來(lái)講，2005年發(fā)布的《可再生能源法》第19條規(guī)定，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)，由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)確定、公布；該法2009年底的修訂稿第14條中同時(shí)規(guī)定，對(duì)可再生能源發(fā)電，國(guó)家將實(shí)施全額保障性收購(gòu)。

其次，上網(wǎng)電價(jià)與電力市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格之間的價(jià)差來(lái)源，由全國(guó)可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金支付。這筆資金的來(lái)源之一是“在全國(guó)范圍對(duì)銷(xiāo)售電量征收可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償”，一部分來(lái)源則是中央財(cái)政的年度公共預(yù)算。這就意味著，支付上網(wǎng)電價(jià)的資金來(lái)源，既包含最終消費(fèi)者，也包含政府財(cái)政開(kāi)支。

再次，中國(guó)的上網(wǎng)電價(jià)制度政府干預(yù)的成分仍然較濃，蘊(yùn)含的市場(chǎng)化成分并不高。上網(wǎng)電價(jià)固然是政府制定的，但法律同時(shí)允許地方通過(guò)招投標(biāo)確定的、低于標(biāo)桿價(jià)格的電價(jià)作為政府指導(dǎo)價(jià)。這或許是目前能夠?qū)さ降奈ㄒ坏氖袌?chǎng)化蹤跡。一些學(xué)者指出，可再生能源市場(chǎng)化的一個(gè)重要路徑，是國(guó)家為各類(lèi)電網(wǎng)公司、省級(jí)政府確定可再生能源生產(chǎn)配額，并允許各主體間進(jìn)行配額交易。這是一個(gè)類(lèi)似于碳排放交易的制度，在歐洲一些國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施。目前，中國(guó)的學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直在呼喚可再生能源發(fā)電配額制的實(shí)施。相關(guān)政府文件中早在2007年就已經(jīng)不乏此種提法，而相當(dāng)數(shù)量的學(xué)者也已經(jīng)意識(shí)到了“從政府支持到市場(chǎng)調(diào)節(jié)的轉(zhuǎn)變”的重要性，但真正具備可實(shí)施性的細(xì)則至今仍未出現(xiàn)。

（二）中國(guó)上網(wǎng)電價(jià)制度的合規(guī)性分析

如果套用上述歐盟“國(guó)家援助”審查的結(jié)論，中國(guó)上網(wǎng)電價(jià)制度雖然具備了一定的市場(chǎng)化趨勢(shì)，但是，仍然會(huì)被認(rèn)定為補(bǔ)貼的存在。首先，可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償?shù)慕痤~是由政府制定的，且負(fù)責(zé)收購(gòu)可再生電力的電網(wǎng)企業(yè)均為國(guó)有電力公司。其次，全國(guó)可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金的另一部分來(lái)源是政府財(cái)政支出。這兩點(diǎn)的共同作用，使得中國(guó)的情形相當(dāng)類(lèi)似于上文提及的塞浦路斯上網(wǎng)電價(jià)實(shí)施方法。此外，中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前依然是國(guó)有企業(yè)為主體，在電力行業(yè)尤其如此。美、加等國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼的歷史表明，西方國(guó)家對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)存在著默示認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)的“慣性”。

當(dāng)上網(wǎng)電價(jià)的補(bǔ)償金額、補(bǔ)償方法、實(shí)施主體均與政府具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系時(shí)，中國(guó)實(shí)施的上網(wǎng)電價(jià)很有可能被認(rèn)定為補(bǔ)貼。此前，美國(guó)已經(jīng)先后關(guān)注過(guò)中國(guó)的風(fēng)能補(bǔ)貼與光伏補(bǔ)貼問(wèn)題。在上網(wǎng)電價(jià)問(wèn)題上，由于中國(guó)的制度設(shè)計(jì)本身容易予人以口實(shí)，因此，同樣存在著隱患。尤其是當(dāng)上網(wǎng)電價(jià)與當(dāng)?shù)爻煞忠笙嘟Y(jié)合時(shí)更是如此。

（三）上網(wǎng)電價(jià)問(wèn)題的對(duì)策研究

雖然中國(guó)目前的上網(wǎng)電價(jià)制度設(shè)計(jì)嚴(yán)格來(lái)講很可能構(gòu)成補(bǔ)貼，但是，必須注意的是，上網(wǎng)電價(jià)問(wèn)題目前并非一個(gè)簡(jiǎn)單的違法或者合法問(wèn)題。全球范圍內(nèi)事實(shí)上存在的君子協(xié)定表明，在目前一段時(shí)間內(nèi)，上網(wǎng)電價(jià)仍然是安全的。但安全期間會(huì)有多長(zhǎng)仍然是個(gè)疑問(wèn)?；蛟S可以預(yù)見(jiàn)的是，只要主要發(fā)達(dá)國(guó)家仍然需要使用這一措施，這些國(guó)家就會(huì)投鼠忌器，盡量避免貿(mào)然對(duì)此提出挑戰(zhàn)。然而，當(dāng)這些發(fā)達(dá)國(guó)家不再需要上網(wǎng)電價(jià)措施促進(jìn)本國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)或者有了足夠的替代措施時(shí)，就要謹(jǐn)防這些國(guó)家“過(guò)河拆橋”。在本國(guó)廢止了某種貿(mào)易支持措施后轉(zhuǎn)而大談該措施的違法性是以美國(guó)為代表的若干發(fā)達(dá)國(guó)家常用的手段之一。一個(gè)典型的例子，就是美國(guó)在將本國(guó)出口貿(mào)易公司私有化之后，馬上大力反對(duì)加拿大國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)管制貿(mào)易的行為。[5]在目前階段，各國(guó)的可再生能源利用機(jī)制都在發(fā)展階段，可再生能源的使用所付出的高昂代價(jià)，迫使各國(guó)不得不使用補(bǔ)貼以避免這一產(chǎn)業(yè)中途夭折。而當(dāng)可再生能源利用技術(shù)日漸成熟，即便取消財(cái)政支持也會(huì)在市場(chǎng)機(jī)制當(dāng)中繼續(xù)成長(zhǎng)時(shí)，就很難說(shuō)各國(guó)是否會(huì)以可再生能源補(bǔ)貼違法為由，阻礙后進(jìn)國(guó)家以補(bǔ)貼促生產(chǎn)之路。尤其是在碳交易機(jī)制比較完善的某些國(guó)家，如果這些國(guó)家普遍鼓吹建立“可再生能源配額交易機(jī)制”，并使用類(lèi)似于碳排放交易的方式取代目前的“上網(wǎng)電價(jià)”補(bǔ)貼，那么，補(bǔ)貼的存在就很有可能授人以柄。

因此，對(duì)于中國(guó)而言，一方面，需要密切關(guān)注他國(guó)可再生能源發(fā)電政策的動(dòng)向變化，并從中尋求蛛絲馬跡，謹(jǐn)防他國(guó)以貿(mào)易救濟(jì)為名行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)。另一方面，最根本的辦法，還是堅(jiān)持與完善可再生能源利用政策的市場(chǎng)化，不論是采用電價(jià)補(bǔ)償機(jī)制還是配額激勵(lì)機(jī)制都應(yīng)如此。

注釋?zhuān)?/p>

① Joaquin Almunia， European Commissioner for Competition Competition， Speech on State aid and Subsidies in the European Union， 9th Global Forum on Competition Paris 18 February 2010.

② 需說(shuō)明的是，這一統(tǒng)計(jì)結(jié)果很可能小于其真正數(shù)值。歐盟國(guó)家援助合法性審查的公布語(yǔ)言可能是任何一成員國(guó)的官方語(yǔ)言（通常是申請(qǐng)方的官方語(yǔ)言或者通用語(yǔ)言）。因此，部分國(guó)家援助合法性審查是以非英語(yǔ)公布的。由于筆者語(yǔ)言技能所限，此部分無(wú)法計(jì)入統(tǒng)計(jì)結(jié)果之內(nèi)。此外，還有一部分國(guó)家實(shí)施了上網(wǎng)電價(jià)制度但并未向歐盟委員會(huì)提出合法性審查申請(qǐng)。因此，即便統(tǒng)計(jì)了歐盟委員會(huì)全部的裁決，也難以包含全部的上網(wǎng)電價(jià)實(shí)施情況。

③ European Commission， State aid N 94/2010， United Kingdom， Feed in Tariffs to support the generation of renewable electricity from low carbon sources， paras.4952.

④ Id， paras.7475.

⑤ 此種征收確切的名稱(chēng)應(yīng)為“parafiscal levy”。

⑥ European Commission， State aid N 143/2009 — Cyprus， Aid scheme to encourage electricity generation from large commercial wind， solar， photovoltaic systems and biomass， para.45.

⑦ 相關(guān)裁決參見(jiàn)：European Commission， State aid NN 162/A/2003 and State aid N 317/A/2006 — Austria， Support of electricity production from renewable sources under the Austrian Green Electricity Act （feedin tariffs）， paras. 5558.

⑧ European Commission， on the State aid scheme implemented by Slovenia in the framework of its legislation on qualified energy producers —— Case No C 7/2005（notified under document number C（2007） 1181）， paras.6172.德國(guó)上網(wǎng)電價(jià)相關(guān)裁決參見(jiàn)：Decision on State Aid Case NN27/2000， Decision on State Aid Case NN68/2000.另參見(jiàn)：ECJ， PreussenElektra AG v Schhleswag AG， Judgment of the Court of 13 March 2001， Case C379/98.丹麥上網(wǎng)電價(jià)相關(guān)裁決參見(jiàn)：Decision on State Aid Case N342/2003， Decision on State Aid Case N448/2003， Decision on State Aid Case N618/2003.比利時(shí)上網(wǎng)電價(jià)相關(guān)裁決參見(jiàn)：Decision on State Aid Case N149/2000.

⑨ 本文先前曾經(jīng)援引過(guò)丹麥的案例，當(dāng)時(shí)，丹麥同時(shí)具有私營(yíng)和國(guó)有電力企業(yè)。然而，該起案例的裁決日期是2003年。在2005年，丹麥對(duì)國(guó)內(nèi)的電力公司實(shí)施了國(guó)有化。而法國(guó)的情形是雖然一直在實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)措施，但并未向歐盟提出過(guò)國(guó)家援助合法性審查的申請(qǐng)。

⑩ Appellate Body Report on US——Softwood Lumber IV.

Commission：1 Commission communication： Community guidelines on state aid for environmental protection [Official Journal C 37 of 03022001].

上述《指南》通過(guò)之時(shí)，歐盟僅有15個(gè)成員。

參見(jiàn)《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第3條、第4條。

參見(jiàn)《可再生能源法（2009年修訂稿）》第20條。

參見(jiàn)《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第5條。

參見(jiàn)《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改能源[2007]2174號(hào)）。

相關(guān)學(xué)者論述參見(jiàn)：劉京和《淺析我國(guó)可再生能源配額制政策的實(shí)施及對(duì)小水電產(chǎn)生的影響》（《中國(guó)水利》， 2001（4）：4950）；顧樹(shù)華、王白羽《中國(guó)可再生能源配額制政策的初步研究》（《清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》， 2003（S1）：2733）；李艷芳、張牧君《論我國(guó)可再生能源配額制的建立》（《政治與法律》，2011（11）：29）；任東明《關(guān)于引入可再生能源配額制若干問(wèn)題的討論》（《中國(guó)能源》， 2007（11）：1013）。

根據(jù)筆者的搜索，早在2010年，新聞中就有關(guān)于配額制即將實(shí)施的預(yù)期。但直至2013年3月，此制度仍然處于征求意見(jiàn)當(dāng)中；在此論文發(fā)表前夕（2013年12月），新聞當(dāng)中仍無(wú)可再生能源配額制正式實(shí)施的報(bào)道。此外，必須說(shuō)明的是，雖然早在2007年、2008年，中國(guó)相關(guān)文件中即出現(xiàn)了“配額交易”字樣，但此種交易是在各省級(jí)電力公司之間進(jìn)行的，目的是在全國(guó)范圍內(nèi)分配可再生能源電價(jià)附加。

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[5] 郝思. 簡(jiǎn)析美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品“出口貿(mào)易公司”模式的優(yōu)越性——兼與WTO體制下國(guó)營(yíng)貿(mào)易的比較[EB/OL].（20111207）[20131213] .http：//www.cieri.org/News_view.aspx？id=369.

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