劉曉路

一、“現(xiàn)代化”背景的理論闡述

財政是一種國家活動，現(xiàn)代財政制度也就是與現(xiàn)代國家相適應的財政制度。既然有現(xiàn)代財政制度，就必然有與之對應的傳統(tǒng)財政制度，兩者的分野在何處？回答這個問題，需要說明“現(xiàn)代化國家”到底對財政提出了什么與傳統(tǒng)不同的要求，為此需要一個能對此加以說明的理論框架。筆者在前人理論的基礎上，構(gòu)建了一個由國家、經(jīng)濟與社會共同構(gòu)成的 “現(xiàn)代化”理論，這一理論強調(diào)的并不是其中任何一個方面的單方面運動，而是三者間相互關(guān)系的變遷。借助圖1展示的國家、經(jīng)濟與社會三位一體的轉(zhuǎn)型過程，我們可以觀察到其中的三個關(guān)鍵方面。

圖1 國家、經(jīng)濟與社會的現(xiàn)代化

（一）國家與經(jīng)濟的關(guān)系發(fā)生變化，領(lǐng)地國家轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦?/h3>

經(jīng)濟學家與歷史學家認為，現(xiàn)代國家經(jīng)歷了由 “領(lǐng)地國家 （Domain State）”向 “財政國家（Fiscal State）”或 “稅收國家 （Tax State）”的轉(zhuǎn)變①前者的國家收入來自于君主的財產(chǎn) （莊園、森林、礦產(chǎn)等），后者的國家收入來自于社會大眾繳納的稅收。，這一變化改變了國家與經(jīng)濟和社會的互動方式，是現(xiàn)代性的一個重要來源。熊彼特指出：“財政因素是促成現(xiàn)當代國家產(chǎn)生的直接因素……最終導致了自由個體經(jīng)濟的形成……國家的手上拿著稅單，便可以滲透到私有經(jīng)濟中去，可以贏得對它們的日益擴大的管轄權(quán)。一旦稅收成為事實，它就好像一柄把手，社會力量可以握住它，從而變革社會結(jié)構(gòu)”。［1］（P329379）

熊彼特的這一觀點體現(xiàn)在近20年的一系列史學研究中。例如，邦尼指出：“啟蒙主義思想與1789年至1794年間法國的財政辯論緊密相關(guān)。財政和稅收，就如同政治一樣，是一種嚴格界定的制度化的活動，以至于任何關(guān)于財產(chǎn)權(quán)利的討論都離不開對稅收體制功能的分析”。［2］（P2—3）Yun－Casalilla以歐亞十余個國家為分析對象，指出，自1500年以來，盡管財政國家的發(fā)展道路在各個國家形態(tài)迥異，但民族國家作為現(xiàn)代國家的普遍追求形態(tài)，其對財政國家的形成與發(fā)展的要求卻是一致的。歐亞諸國在這一時期的興衰成敗中，財政國家的制度構(gòu)建與效率高低發(fā)揮著重要的作用。［3］阿瑞基的 “體系積累周期”理論闡述了15世紀以來世界范圍內(nèi)資本積累的歷史變遷模式。他認為，現(xiàn)代國家的 “立國”行為與資本家的資本積累行為相互吸引和作用，推動了全球市場經(jīng)濟的發(fā)展。而連接兩者的橋梁之一就是財政。［4］與熊彼特的最初論述相比，Yun－Casalilla和阿瑞基不僅重視國內(nèi)因素的作用，而且強調(diào)國際關(guān)系與全球市場對一國財政的影響，因此除稅收外，國債制度也是財政國家發(fā)展的標志性內(nèi)容。阿瑞基甚至認為，正是因為償付債務的壓力，導致了稅收制度的一系列變遷，例如，荷蘭、英格蘭和美國在崛起過程中，都曾積累了巨大規(guī)模的國債，如果無法實現(xiàn)稅收的穩(wěn)定增長，償舊債和借新債都將不可能。

循著上述思路，He進一步對財政國家做出傳統(tǒng)財政國家和現(xiàn)代財政國家的區(qū)分。［5］前者的意義類似于熊彼特的稅收國家，即國家主要利用稅收手段實現(xiàn)短期的財政收支平衡。而后者則是指在傳統(tǒng)國家的基礎上，國家與金融體系深度融合，利用國家信用動員金融資源，實現(xiàn)長期的財政收支平衡。這種區(qū)分之所以必要，在于中國自秦漢郡縣制定型之后，稅收就成為國家的大宗收入來源，基本上符合稅收國家的特征。因此，僅以稅收收入來衡量國家的現(xiàn)代化程度，顯然不能令人滿意。

財政國家的興起，徹底改變了國家與經(jīng)濟的聯(lián)系的性質(zhì)。傳統(tǒng)國家局限于經(jīng)濟的一隅，自收自支，只有在緊急情況如戰(zhàn)爭發(fā)生時才會出現(xiàn)對經(jīng)濟的超常索求。但在現(xiàn)代國家，無論是稅收還是國家信用，其多寡都與經(jīng)濟整體的運行效率密切相關(guān)。因此在市場經(jīng)濟誕生伊始，國家就在其中發(fā)揮著催生與鞏固的作用。

（二）國家與社會的關(guān)系發(fā)生變化，“有限準入社會”轉(zhuǎn)變?yōu)?“開放準入社會”

諾斯等人［6］所創(chuàng)造的這一對概念，指的是對應于兩種國家形態(tài)的兩種社會秩序。有限準入社會對應于自然國家，在這種社會秩序中，只有少數(shù)人有權(quán)力構(gòu)建組織，并參與國家決策；開放準入社會則對應于現(xiàn)代國家，任何社會成員只要滿足了與個人身份地位無關(guān)的一些最基本的要求，就有資格構(gòu)建組織，并參與社會決策。

諾斯等人認為，區(qū)分傳統(tǒng)與現(xiàn)代的一個關(guān)鍵，在于國家會在多大程度上限制社會成員構(gòu)建組織的能力。組織的重要性，在于它是個人能夠使用的一種重要工具。有了組織，個人便可以利用其來增強自己的生產(chǎn)能力，尋求和創(chuàng)造人際關(guān)系，協(xié)調(diào)眾多人員與群體之間的行為，以及進行統(tǒng)治與強制。組織要想運行，必須借助第三方力量來確保組織內(nèi)部成員之間、組織之間、組織與組織外人員之間的契約能夠得到履行，而這第三方通常都是國家。換言之，國家可以決定組織能否存在以及能否正常運行，反過來說，也意味著只有國家批準建立的組織才有可能參與國家的決策。傳統(tǒng)國家中的組織數(shù)量通常都很少，表明參與國家決策的個人數(shù)量極其有限，而現(xiàn)代國家的組織數(shù)量則多得多。諾斯等人以正規(guī)商業(yè)組織為例，指出當前發(fā)達國家與不發(fā)達國家間的巨大差異在一定程度上是現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家的區(qū)別。［7］發(fā)達國家自身的發(fā)展歷史也與此結(jié)論一致。

（三）經(jīng)濟與社會的關(guān)系發(fā)生變化，嵌入式經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)榉乔度胧浇?jīng)濟

在探討現(xiàn)代經(jīng)濟與傳統(tǒng)經(jīng)濟的文獻中，有些學者關(guān)注了經(jīng)濟活動中 “人”的性質(zhì)的變化。韋伯認為，人們采取某種特定的 “社會行為的方式，從事物的本質(zhì)上講，一般最符合他們正常的、主觀估計的利益，他們以這種主觀的看法和認識作為他們的行為的取向”［8］（P61）。這是經(jīng)濟行為存在規(guī)律性的基礎。一旦這種主觀的看法和認識動搖了，人們行為中的理性因素就會喪失，經(jīng)濟秩序就會被破壞。于是人人都發(fā)現(xiàn)自己做著不應該做的事，而其他人則在做著他們不應該做的事，這種主觀認識和客觀行為之間的背離造成了巨大的社會痛苦，并衍生出種種矛盾。而經(jīng)濟轉(zhuǎn)型恰恰就是足以動搖全社會的主觀認識的一種現(xiàn)象。

波蘭尼深化了韋伯的觀點。他強烈反對亞當·斯密對人性的歸納，即認為人類具有一種“互通有無，物物交換，互相交易的秉性”［9］（P12）。波蘭尼指出，現(xiàn)代意義上的市場經(jīng)濟，從來不是人類社會的常見情形，恰恰相反，“人類的經(jīng)濟是浸沒在他的社會關(guān)系之中的”。他將經(jīng)濟看做是 “社會向其成員提供產(chǎn)品與服務的一組安排”，在其中，各種經(jīng)濟資源通過三種方式加以整合，即互惠、再分配和交換。［10］

互惠指的是經(jīng)濟資源在對稱的群體間的運動，其本質(zhì)為這些群體間共享一部分資源。最常見的情形就是家族成員之間互贈禮物或在對方遇到困難時給予幫助。

再分配指的是經(jīng)濟資源不斷發(fā)生由邊緣向中心，再由中心向邊緣的運動，以突出某個中心在社會活動中的重要地位。再分配活動可以小到以家長為中心的家庭，也可以大到以政府為中心的國家。它使各種層次上的集體行動成為可能。

交換指的是經(jīng)濟資源無規(guī)則地在單位間發(fā)生雙向流動，這種流動是雙方自愿的、沒有進一步的交易義務的、在一個可預計的時間內(nèi)完成的。交換的場所，也就是市場，自古就存在，但在近代之前，從來都不能形成大的市場網(wǎng)絡。市場網(wǎng)絡的形成，要求一個市場對另一個市場能夠產(chǎn)生直接的影響，因此就需要價格機制在其中發(fā)揮中介作用。當資源被限制在特定地域、族群和政治單位手中時，交換活動就不可能是普遍的，因此也就無法形成比較合理的價格。

在歸納出上述三種主要的資源整合方式后，波蘭尼指出，互惠與再分配和交換的主要區(qū)別在于是否嵌入社會關(guān)系中?；セ莸囊罁?jù)是人際間的親疏遠近關(guān)系，再分配依據(jù)的是人際間的尊卑上下關(guān)系，因此，決定資源流動方向的是非經(jīng)濟性的社會因素。而交換以利益為依據(jù)，交換雙方不必有任何關(guān)聯(lián)，也沒有特定的方向。因此，當市場經(jīng)濟勃興之后，交換的普及勢必要求人們從自己的社會關(guān)系中擺脫出來，成為真正意義上 “唯利是圖”的 “交換者”。市場不需要親屬關(guān)系、鄰里關(guān)系、同業(yè)關(guān)系和信仰關(guān)系，事實上，這些關(guān)系的存在都有可能成為交換的障礙。但當人們擺脫社會關(guān)系的束縛，加入到彼此之間只存在契約關(guān)系的自由交易的市場中后，也隨之喪失了社會關(guān)系為其提供的保護。這就意味著市場經(jīng)濟是一種非嵌入式經(jīng)濟，即經(jīng)濟關(guān)系與社會關(guān)系分離。當一個經(jīng)濟體從 “嵌入式經(jīng)濟”轉(zhuǎn)型為 “非嵌入式經(jīng)濟”時，其社會成員必定會遭受社會關(guān)系破壞所帶來的異乎尋常的痛楚。而這正是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期社會矛盾急劇增加的源頭。

二、現(xiàn)代國家與現(xiàn)代財政制度

現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的結(jié)果是導致人類生活出現(xiàn)了重心的轉(zhuǎn)移，如圖2所示。

圖2 傳統(tǒng)向現(xiàn)代的重心轉(zhuǎn)移

在傳統(tǒng)的國家、經(jīng)濟與社會三者間，社會是最重要的關(guān)節(jié)點，就如同是人類生活的 “錨”。

社會的等級關(guān)系，決定了哪些社會成員可以參與國家決策，他們可能是貴族、教士、特權(quán)商人或是知識分子，但必定都是社會中極少數(shù)的上層精英。諾斯等人認為，國家統(tǒng)治者的專長在于控制和使用暴力，他們只有在和平提供的收益大于戰(zhàn)爭的收益時才會維護和平。因此他們尋求與社會中的宗教、生產(chǎn)、司法、貿(mào)易、教育等精英結(jié)成聯(lián)盟，以保證經(jīng)濟收益從分散的社會大眾手中轉(zhuǎn)移到國庫中。而這些社會精英也會維護這種聯(lián)盟關(guān)系，因為和平對他們來說也意味著更大的利益。［11］（P19）

同時，社會也決定了經(jīng)濟資源的分配。波蘭尼指出，傳統(tǒng)社會中 “人類的經(jīng)濟是附屬于其社會關(guān)系之下的。他不會因要取得物質(zhì)財物以保障個人利益而行動；他的行動是要保障他的社會地位、社會權(quán)力及社會資產(chǎn)”［12］。基于社會地位的遠近親疏和尊卑貴賤而進行的互惠和再分配行為，是傳統(tǒng)社會中最重要的資源整合方式，交換行為則普遍受到人們的鄙視。因此盡管市場始終都存在，但在傳統(tǒng)經(jīng)濟中它僅處于附屬地位。

相比較而言，國家與經(jīng)濟的關(guān)系較為疏離。除了在戰(zhàn)爭時期，國家為了保證軍事行動的成功而直接介入生產(chǎn)活動的情形 （如我國三國時代的屯田制）以外，國家通常只會通過社會與經(jīng)濟發(fā)生聯(lián)系。這就使得社會在傳統(tǒng)人類生活中的地位極其突出。

然而，傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型大大降低了社會的重要性。

市場經(jīng)濟的發(fā)展，導致交換取代互惠和再分配，成為主導經(jīng)濟資源配置的主要手段。由于經(jīng)濟 “脫嵌”的關(guān)系，社會失去了維護社會秩序所需的經(jīng)濟資源，舊的社會秩序因此分崩離析。理想的市場經(jīng)濟中，每個人最好都成為只服從價格信號指揮的 “孤島”，以便根據(jù)一只 “看不見的手”實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。然而孤島不能為人們提供社會關(guān)系的支持，經(jīng)濟收入的提高也不意味著安全感的增強。為了避免社會陷入混亂，客觀上要求國家取代傳統(tǒng)社會中的少數(shù)社會精英，維護社會秩序并提供相應的經(jīng)濟資源。這就意味著國家社會職能的擴展，第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)達國家的福利國家的建設，標志著這種職能擴展的不斷增強。另外，國家之所以能向社會注入經(jīng)濟資源，源自于從市場經(jīng)濟形成伊始，國家便通過財政國家建設，透過稅收與國家信用，繞過社會精英與經(jīng)濟發(fā)生了直接聯(lián)系。經(jīng)濟越是發(fā)展，國家在經(jīng)濟中的作用就越突出。它不僅向經(jīng)濟攫取資源，也積極投資于公共經(jīng)濟部門，推動經(jīng)濟的健康成長。這就表現(xiàn)為國家經(jīng)濟職能的擴展，“混合經(jīng)濟”取代 “自由經(jīng)濟”成為發(fā)達國家當前的主要特征。國家的經(jīng)濟職能與社會職能對于經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定具有極端的重要性。國家取代社會成為人類生活中新的 “錨”。

社會在喪失了對經(jīng)濟資源的分配能力之后，不可避免地會陷入混亂。為了重建和維護新的社會秩序，迫切地需要國家成為其新的經(jīng)濟資源的供給者。而國家由于深度介入了經(jīng)濟資源的配置，具有了向社會供給資源的能力，同時這種供給也符合國家與經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展的需要。

現(xiàn)代國家在現(xiàn)代經(jīng)濟與現(xiàn)代社會中發(fā)揮的干預與平衡的作用，要依靠財政活動來加以實現(xiàn)，根據(jù)發(fā)達市場經(jīng)濟國家的歷史演變與當前的情況，我們將其總結(jié)為圖3所示的結(jié)構(gòu)。也就是國家通過 “財政國家”建設增強自身的能力，然后通過財政體系對經(jīng)濟與社會進行干預，形成混合經(jīng)濟與福利國家這兩種突出的經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的綜合平衡。

圖3 現(xiàn)代財政、國家、經(jīng)濟與社會

三、現(xiàn)代財政制度以強國為第一要務

上述對現(xiàn)代化的闡釋，具有這樣一個理論含義，即國家現(xiàn)代化是整個現(xiàn)代化進程的核心。而要實現(xiàn)國家在推動現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代社會關(guān)系重構(gòu)中的作用，就必須使國家擁有與之相稱的國家能力。在一個特定的國家中，國家能力主要體現(xiàn)為資源汲取能力、政治滲透能力和危機解決能力。所有這些能力的提升都要依靠財政活動加以支撐。換言之，國家的重要性越是突出，財政建設就越是必要。

從歷史進程看，財政是推動現(xiàn)代國家形成的關(guān)鍵性因素。一些經(jīng)濟史學者［13］［14］［15］甚至將現(xiàn)代國家等同于 “財政國家”或 “財政軍事國家”。以下對16～18世紀荷蘭聯(lián)省共和國與英國的比較分析顯示，財政國家建設的得當與否，對這兩個國家的命運產(chǎn)生了巨大的影響。

荷蘭聯(lián)省共和國是由荷蘭等7省于1579年成立的烏得勒支同盟所形成的國家。其產(chǎn)生的原因是要反抗西班牙的壓迫，因此應對戰(zhàn)爭是聯(lián)省共和國運作的核心內(nèi)容。荷蘭的軍事活動取得了巨大的成就，躋身歐洲強國之列，不僅維護了聯(lián)省共和國在歐洲海上航運業(yè)中的壟斷地位，甚至還在陸地上對抗強大的法國，阻止了法國獲得比利時的企圖。軍事上的成功需要一只龐大的軍隊，而聯(lián)省共和國在存續(xù)的200余年中，大部分時間都沒有實行征兵制，因此軍費支出浩大。在1641年的國家預算中，軍費占比竟達到了87%，其中大部分是維持陸上軍隊與設施的支出。［16］

為了滿足軍費所需，不得不舉借大量債務。在1641年至1801年期間，荷蘭聯(lián)省共和國是歐洲或者說全世界最為發(fā)達的商業(yè)國。憑借壟斷海上航運業(yè)獲得的優(yōu)勢經(jīng)濟地位，使它可以輕易地獲得債務融資。但長年的債務積累，最終使得財政不堪重負。從1801年的預算結(jié)構(gòu)中可以看到，聯(lián)省共和國的債務成本已經(jīng)急劇升高到41%［17］，是1641年的10倍以上，軍費支出比重因此不得不減少，軍隊規(guī)模不得不削減。由此導致的直接后果就是聯(lián)省共和國無力與新崛起的海上商業(yè)國——英國進行競爭。海上霸主地位喪失，經(jīng)濟就此陷入停滯。

1689年至1815年期間，英國卷入了至少8場戰(zhàn)爭，政府的軍事支出相應迅速增長。戰(zhàn)爭所需的資金大部分來自于政府債務的擴張。1688年英國政府的債務接近于0，而到了1815年，債務規(guī)模則達到當時國民收入的2倍以上。［18］為了彌補收支缺口，償還債務本息，政府必須尋找其他的收入來源。在1690年之前的200年中，除去債務收入外，政府收入占國民收入的比重一直保持在2%～3%。但到了1710年，這一比重提高了3倍。［19］與此同時，由于君主在戰(zhàn)爭時期不得不通過低價拋售所擁有的土地來籌集軍費，王室財產(chǎn)收入對政府收入的貢獻也呈迅速減少的趨勢。因此，在光榮革命之后，英國依靠引入間接稅、組建專業(yè)的稅務官員隊伍等舉措，推動了稅收收入的大幅度增長，以支撐政府軍事行動和維護國家信用。

荷蘭聯(lián)省共和國和英國是歐洲歷史上兩個相繼出現(xiàn)的霸權(quán)國家。1795年荷蘭聯(lián)省共和國被法國消滅，1805年英國在滑鐵盧擊敗拿破侖成為無可爭議的歐洲霸主，兩者的興衰可以說是相繼存在于同一個歷史時期和同一個地理區(qū)域中，從而使得它們之間具有可比性。同樣是依靠海洋貿(mào)易作為自己的經(jīng)濟支柱，同樣是面對持續(xù)的對外戰(zhàn)爭需要，同樣是軍費猛漲引發(fā)的債臺高筑，但不同之處在于，英國通過財政國家建設強化了國家對經(jīng)濟的控制，將一國的經(jīng)濟實力轉(zhuǎn)化成對內(nèi)對外的國家能力，而荷蘭聯(lián)省共和國卻在財政壓力之下分崩離析。

四、現(xiàn)代財政制度必須具有較高的集中性

現(xiàn)代化進程要求國家在經(jīng)濟與社會中發(fā)揮更加突出的作用，財政國家建設因而需要進一步的財政集中。一方面，國家需要從經(jīng)濟中汲取更多的資源，另一方面，國家必須合理地利用這些資源，以促進經(jīng)濟資源配置效率的提升，重建和穩(wěn)定社會秩序。因此，財政集中既意味著政府通過財政渠道所支配的資源數(shù)量應當有所上升，也意味著中央政府需要通過合理的政府間財政關(guān)系，掌握主導權(quán)，確保在財政收支中份額巨大的地方政府的財政行為符合國家的需要。下面以荷蘭聯(lián)省共和國和英國的歷史為例證，從正、反兩個方面說明財政集中的必要性。

（一）荷蘭財政制度的失敗與教訓

借債能力的高低取決于償債能力的大小，不斷上漲的債務，需要稅收相應的持續(xù)增加才能維持。荷蘭聯(lián)省共和國的財政收入結(jié)構(gòu)如表1所示。其中，中央收入是直接歸屬設在海牙的聯(lián)邦議會的收入；公共領(lǐng)土則是在烏得勒支同盟的7省以外新獲得的土地，這些土地上產(chǎn)生的收入也歸聯(lián)邦議會支配；關(guān)稅收入歸屬海軍；省稅則由各省用于支付本地陸上軍隊和設施以及行政管理的費用。

表1 荷蘭聯(lián)省共和國的財政收入結(jié)構(gòu)：1641年和1790年

從表1可知，中央政府所獲得的收入份額一直很低。它的主要收入來自消費稅，包括共同領(lǐng)土上的鹽稅、印花稅、啤酒稅、肥皂稅等小稅種。土地是荷蘭聯(lián)省共和國通過征服獲得的，由于擔心高稅率會引發(fā)這些領(lǐng)土上的居民的反抗，因此收入較少，并且不斷下降。后來只得通過在公共領(lǐng)土上發(fā)行彩票來增加收入。較低的稅收水平，抑制了中央政府以低利率發(fā)行債務的能力，使得中央政府的財力更加不足。

關(guān)稅是針對進出口活動征收的，以荷蘭聯(lián)省共和國海上貿(mào)易的活躍程度推測，這項收入應當相當巨大。然而事實卻正好相反。大商人由于擔心關(guān)稅會妨礙貿(mào)易活動，因此通過種種方式，游說海軍壓低稅率。5只海軍艦隊都試圖將富裕的商人吸引到本艦隊所管轄的港口，由此導致強烈的稅收競爭。結(jié)果，關(guān)稅一直保持在3%～5%的低水平上。并且因為海軍的征稅權(quán)獨立于中央政府，使得中央審計官對于其中存在的欺詐和腐敗行為無能為力。

省級稅收是荷蘭聯(lián)省共和國財政收入中最大的部分。根據(jù)各省經(jīng)濟實力，本級收入中的一部分要上解中央用于全國性的軍事活動。在1586—1792年間各省上解中央的收入中，荷蘭一省所占的比重就達到了60%左右，而荷蘭、澤蘭和烏得勒支三個沿海省份加在一起則達到了75%以上。［20］（P286）因此，沿海商業(yè)化程度高的省份和內(nèi)陸農(nóng)業(yè)省份在經(jīng)濟發(fā)展上形成了鮮明的對比，各自省級稅收的構(gòu)成也大相徑庭，但沿海省份無疑是聯(lián)省共和國的經(jīng)濟支柱。表2反映出荷蘭省的財政收入構(gòu)成中，間接稅是收入的主要來源，這與該省商貿(mào)活動的發(fā)達是緊密相關(guān)的，而內(nèi)地省份則只能更多地依靠來自土地的直接稅。

表2 荷蘭省各類財政收入的比重分布

然而，自17世紀中葉開始，荷蘭省間接稅收入的增長陷入停滯。主要原因是征稅采用包稅制，區(qū)域劃分過小，而包稅人以中產(chǎn)階級的工匠或零售商為主，征收能力有限。因此間接稅收入達到某個水平之后，就很難再進一步提高了。

于是荷蘭省地方政府在1740年后，一方面開征直接稅 （按土地租金的20%征收土地稅），另一方面新增了一些間接稅的課稅對象，指定少數(shù)包稅人負責征收，試圖以此來增加稅收收入。從實際情況看，直接稅收入的比重確實明顯提高，稅收總量顯著增加，但稅負分配中的不公平問題卻日益突出。在間接稅中，全部收入中的66%來自對必需品 （玉米、啤酒、鹽、粗布）的征稅。而直接稅采用單一稅率，不具有累進的性質(zhì)。因此總體稅制具有較強的累退性。換言之，稅收越是增長，低收入階層的負擔就越重。但以收入分配失衡為代價的稅收增長是有限度的。1588年至1697年間，荷蘭省的人均稅負增長為原先的4倍左右，人口也有了大幅增加，顯示出經(jīng)濟增長與稅負增長同步的景象。但在后一百年中，也就是在1697年至1790年間，人口不增反減，人均稅負也僅增長了20%左右。若按以1624年價格進行平減后得到的不變價格計算，前一百年的人均稅負翻了一倍，后一百年的人均稅負則幾乎沒有增長。［21］（P124）這表明18世紀所引入的改革無助于解決荷蘭省稅收增長乏力的問題。

澤蘭省和烏得勒支省的境況與荷蘭省相似，而它們是聯(lián)省共和國的經(jīng)濟支柱，這就足以解釋荷蘭聯(lián)省共和國的債務包袱為什么無法通過稅收收入的增加來加以緩解。

為什么一個當時經(jīng)貿(mào)活動最為發(fā)達的國家因稅收不足以抵補債務開銷導致財政破產(chǎn)？一個關(guān)鍵原因就在于，聯(lián)省共和國這種半封建半聯(lián)邦的體制中，財政權(quán)力過于分散。面對外部的戰(zhàn)爭壓力，中央需要統(tǒng)籌集中財力，但財權(quán)卻大都掌握在海軍和地方政府手中。財力與財權(quán)的不匹配，導致荷蘭聯(lián)省共和國 “黃金時代”的終結(jié)。

（二）英國財政制度的經(jīng)驗與啟示

18世紀中后期的英國在財政制度建設上與我國當前有相似之處。在那段時期，英國初步建成了財政國家所需的現(xiàn)代財政制度，而這也是我國應當完成卻尚未完成的一項財政制度轉(zhuǎn)變。

英國財政制度改革包括以下主要內(nèi)容。首先是于1689年消除了王室收入和議會收入的差別。王室每年獲得固定數(shù)額的撥款，而此前的王室領(lǐng)地收入并入稅收，從此土地稅、關(guān)稅和消費稅成為政府的主要收入來源。政府的收入不再依賴所有權(quán)，而是與國民經(jīng)濟的發(fā)展聯(lián)系在一起，是財政國家現(xiàn)代性的體現(xiàn)。其次，放棄分散的包稅制，改由中央政府集中征收消費稅和關(guān)稅。集中的稅收征管機構(gòu)不斷提高征稅效率，雖然一開始稅收收入有所減少，但從1713年開始，消費稅作為最主要的稅種一直呈增長趨勢。再次，稅收收入的增加為政府通過信用工具 （特別是長期信用工具）獲得收入創(chuàng)造了條件。穩(wěn)定的稅收增長為政府償還債務奠定了基礎，使得市場愿意接受長期、低利率的政府債務。起初，政府債務的國內(nèi)持有人主要是兩類。一類是大型企業(yè)，如南海公司和東印度公司，另一類則是英格蘭銀行。它們往往要求政府給予某種經(jīng)營特權(quán)作為購買國債的回報。但伴隨稅收增長而來的國債貶值風險的降低，中小投資者將國債視為安全的投資機會，因此愿意接受很低的利率，最著名的就是1751年開始發(fā)行的年利僅為3%的永久年金。

一系列的財政制度改革，推動英國在18世紀中期完成了由 “領(lǐng)地國家”向 “財政國家”的過渡。圖4顯示，在新的財政制度下，國家的財政活動與經(jīng)濟增長構(gòu)成良性互動關(guān)系，集中財力成為可能。拆除 “領(lǐng)地”收入這一分隔國家與經(jīng)濟的籬笆，財政活動的合理與否，在稅收和國債的變動中可以直觀地得到反映。

將18世紀英國的情況和中國改革開放以來的現(xiàn)實進行比較，可以發(fā)現(xiàn)以下問題：

第一，國有企業(yè)改革問題。我國的國有企業(yè)在1998年開始的 “三年脫困”改革后，對如何進一步深化改革缺乏議程和時間表。“抓大放小”剩下來的這些國有企業(yè)，往往規(guī)模大，資金供應充裕，行政壟斷程度高。它們的性質(zhì)正如 “領(lǐng)地”一樣，使政府面臨兩難選擇。保留國有企業(yè)，也就保留了必要時可以直接干預經(jīng)濟的手段，即使不從它們身上獲取利潤，也可以通過行政命令來指揮國有企業(yè)進行某些調(diào)控行為。但規(guī)模如此龐大的國有企業(yè)部門，如果得不到有效的預算監(jiān)督管理，政府和市場經(jīng)濟之間就始終隔著一道 “籬笆”，這道 “籬笆”會扭曲市場的資源配置，惡化社會的收入分配，模糊政府對這些問題的認識，妨礙政府對這些問題的治理。國有企業(yè)對經(jīng)濟的負面作用如果得不到有效控制，財政即使有所集中，也不能達到推動國民經(jīng)濟健康、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的目標。

圖4 18世紀英國財政制度改革的經(jīng)濟效果

第二，稅收征管體制問題。英國放棄包稅制，是因為包稅制雖然可以減少管理成本，但在分散的包稅人將稅收收入?yún)R集到政府的過程中存在巨大的損失。因此集中征收是保證高效率獲取稅收收入的唯一選擇。我國1994年形成的分稅制體系，兩套稅務機構(gòu)與各級政府之間存在復雜的博弈關(guān)系，不利于征管效率的提高，在這種背景下，即使出現(xiàn)了稅收收入的增長，也很難判斷這種增長對經(jīng)濟效率造成的損失是否更大。譬如增值稅屬于共享稅和營業(yè)稅屬于地方稅，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了不利的影響。

第三，政府債務問題。國債是一種信用形式，與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的信用規(guī)模對于經(jīng)濟活動而言具有積極的意義。特別是面對雙重困境時，國債規(guī)模的迅速擴張能夠有效提供刺激經(jīng)濟所需的財力。因此在18世紀末19世紀初的關(guān)鍵時期，英國國債占GDP的比例在很短時間內(nèi)就升高到250%［22］（P26）。然而國債資金作為一種有償融資方式，其規(guī)模和用途必須得到監(jiān)控，否則就會沖擊市場信用體系，破壞幣值穩(wěn)定。我國中央政府發(fā)行的國債，總體上是有節(jié)制的，但地方政府卻屢屢突破監(jiān)管，大量創(chuàng)造地方債務。這種失控的信用發(fā)行弱化了地方政府的預算約束，導致資源錯誤配置和銀行系統(tǒng)風險增加。

五、小結(jié)

中共十八屆三中全會提出要建立的 “現(xiàn)代財政制度”到底是一種什么樣的制度，學術(shù)界尚未對其做出清晰的界定。借助從歷史角度對現(xiàn)代化進程的分析，本文認為現(xiàn)代財政制度至少應具備兩個基本特征，即強國性與集中性，并以荷、英兩國的財政史作為佐證?；蛟S有人會認為，21世紀的中國與17、18世紀的荷、英的可比性值得懷疑。但借助本文構(gòu)建的現(xiàn)代化理論可以認定，兩者都處于現(xiàn)代化的起步階段，相似性要遠超過差異性。

現(xiàn)代財政制度建設是整個現(xiàn)代化進程中的一個重要環(huán)節(jié)，借由財政的改革推動國家的現(xiàn)代化，再由國家的現(xiàn)代化扶持和推進經(jīng)濟與社會的現(xiàn)代化，這是發(fā)達國家現(xiàn)代化進程向我們展現(xiàn)出的一般歷史經(jīng)驗?，F(xiàn)代財政制度的建設，以增強國家能力為第一要務，稅收與國債是達到這一目的的兩種重要工具，其中稅收的作用更為基本，因為它是國債發(fā)行和償還的基礎。在我國市場經(jīng)濟體制改革尚在進行，社會矛盾日益激化的當下，不要說大規(guī)模的減稅，甚至是稅收增幅的降低，都會大大削弱國家能力，妨害現(xiàn)代化進程。荷蘭聯(lián)省共和國財政崩潰以至于亡國的教訓，不可不汲取。為了實現(xiàn)增強國家能力的目標，現(xiàn)代財政制度就必須具有較高的集中性。這種集中性既是指財政收入應當成為政府收入的主要甚至是唯一來源，也是指中央政府應當成為全部財政收支活動的中心，要節(jié)制地方政府的行為，以避免由于政府內(nèi)耗削弱國家推進改革的能力。荷、英兩國財政史上的教訓與經(jīng)驗，值得我們汲取和借鑒。

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