譚華

(武漢職業(yè)技術學院 商學院，湖北 武漢 430070)

一、糧食安全現(xiàn)狀分析

(一)國內外糧食安全概念之比較

國際性糧食安全概念先后經(jīng)過了四次完善，最初是聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)于1974年提出，“保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠的食品”；接著是1983年聯(lián)合國糧農(nóng)組織世界糧食安全委員會總干事愛得華·薩烏馬提出，“糧食安全是能夠確保所有人在任何時候能買得到并且能夠買得起他們所需要的基本食品”；1996年的《糧食安全羅馬宣言》中提出，“只有讓所有人在任何時候都能在物質上和經(jīng)濟上獲得足夠有營養(yǎng)和安全的食物來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好，才實現(xiàn)了糧食安全”；在2001年世界糧食大會上提出的可持續(xù)糧食安全概念“要求無污染、無公害地向消費者提供增強健康、保證延年益壽的糧食和其他食物”?？梢钥闯?，糧食安全概念已逐漸從糧食產(chǎn)量對民眾的滿足程度發(fā)展到了關注糧食對消費者獲取營養(yǎng)、提升身體健康水平等因素上來。

當今我國面臨的糧食安全問題不同于一般的發(fā)展中國家，更不同于發(fā)達國家。應結合實際情況考慮保障糧食供給的途徑和機制、能力和水平。針對糧食的安全狀況還應有客觀、科學的衡量標準，我國目前確定的糧食安全衡量標準為：糧食庫存安全系數(shù)穩(wěn)定在25%左右；糧食產(chǎn)量波動系數(shù)穩(wěn)定在2%左右；糧食外貿(mào)依存系數(shù)保持在5%左右；糧食自給率保持在95%左右[1]；居民糧食CPI指數(shù)≤120.00。

(二)我國糧食安全現(xiàn)狀分析

糧食市場零售價格與居民糧食CPI指數(shù)的時間序列比較。近年來我國糧食市場零售價格顯著提高，從表1可以看出，居民糧食CPI指數(shù)一直以較快速度增長，并保持高位運行。把糧食零售價格與居民糧食CPI指數(shù)進行比較，可以看出，我國主要糧食市場零售價格連年上漲，幅度較大，由于糧食是居民生活必需品，需求價格彈性較小，糧食價格的大幅上升使得百姓的相對收入減少，生活支出費用加大。長此以往，會影響百姓的正常生活，甚至會影響我國的糧食安全。

表1 我國主要糧食市場零售價與居民糧食CPI指數(shù)比較

糧食市場供需狀況比較。我國糧食生產(chǎn)已經(jīng)取得連續(xù)8年持續(xù)增產(chǎn)的巨大成就，為我國糧食安全的國家戰(zhàn)略提供了強有力的支撐。同時糧食消費量也一直在增加，但總體上糧食產(chǎn)量高于消費量[2]，基本能做到國民糧食的自給自足，見圖1。但個別年份出現(xiàn)的糧食消費量遠高于產(chǎn)量的現(xiàn)象，也說明我國短期糧食安全有風險。為此，我們要居安思危、未雨綢繆，采取必要措施保障糧食安全。

圖1 2005～2012年我國糧食總產(chǎn)量、消費量比較

糧食進出口貿(mào)易量比較。從表2可以看出，我國的主要糧食在國際貿(mào)易中普遍扮演著進口的角色，尤其是玉米由原來的凈出口變成了凈進口，小麥在2010年甚至出現(xiàn)了“零出口”現(xiàn)象，大豆的貿(mào)易逆差一直以來都很顯著。糧食貿(mào)易逆差的不斷擴大為我國糧食安全的發(fā)展帶來了潛在威脅。

表2 2006～2012年我國主要糧食進出口狀況 單位：萬噸

糧食生產(chǎn)波動系數(shù)和糧食自給率變化比較。如前所述，我國糧食產(chǎn)量總體呈增長趨勢，但產(chǎn)量的增長并不意味安全得到保障，因為還要考慮供求結構及庫存成本等因素。一般來說，糧食生產(chǎn)波動系數(shù)是從糧食生產(chǎn)角度來衡量糧食安全水平的一項重要指標。如在某段時間內糧食生產(chǎn)波動幅度較大，則說明糧食安全存在一定隱患。雖然我國的糧食自給率每年都達到糧食安全的衡量指標，但糧食生產(chǎn)波動系數(shù)由2006年的-2%變?yōu)?012年的14%[3]，變化幅度較大，糧食生產(chǎn)安全的風險在增加。也就是說，從長期來看，我國糧食的安全性較穩(wěn)定，但由于生產(chǎn)條件的變化、自然災害等因素，也有可能出現(xiàn)糧食短期的供需不平衡。

二、影響我國糧食安全的因素

(一)供需因素

資源約束。耕地是糧食生產(chǎn)最重要的基礎材料，足夠的耕地資源是糧食綜合生產(chǎn)能力持續(xù)穩(wěn)定增長的前提。然而，我國現(xiàn)有耕地資源不足，整體質量較差，低收益的領域占到2/3，生產(chǎn)水平低下；許多耕地在荒漠化的影響下退化嚴重；由于長期的開發(fā)，剩余的后備耕地大多質量較差，開發(fā)困難，很少有效使用。同時，作為糧食作物生長的后盾和保障的水資源也存在著時空分布不均、人均占有量低的現(xiàn)象，這都嚴重影響到現(xiàn)有耕地資源的有效利用，增加了糧食生產(chǎn)能力的限制，不利于糧食安全[4]。氣候、生態(tài)環(huán)境對資源的影響也在日益加重。2005～2012年我國農(nóng)業(yè)年均受災率達到39.58%，成災率達到20.56%，受災面積大，成災比例高，都對糧食安全影響嚴重。

農(nóng)業(yè)基礎環(huán)境薄弱。我國農(nóng)業(yè)基礎設施通過改革開放30多年的建設，總體來看取得了長足發(fā)展，但西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎設施仍較落后，排水設施、蓄水設備欠缺，灌溉系統(tǒng)老化失修，模式粗放，使得水資源浪費嚴重，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了極大的風險。此外，農(nóng)業(yè)總體科技含量低，規(guī)模效益低下，從農(nóng)人員受教育程度低等都已成為影響我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素[5]；農(nóng)民外出就業(yè)門路增多，導致農(nóng)民“棄農(nóng)從工”現(xiàn)象普遍，農(nóng)民數(shù)量不斷減少，嚴重影響到糧食安全。

糧食需求總體呈剛性增長態(tài)勢。近年來糧食消費需求增長較快，究其原因，一是隨著人口不斷增加，口糧的消費也不斷增長。據(jù)統(tǒng)計，2000～2012年我國人口凈增7348萬人。若按每人年均消費口糧200千克、肉類20千克計算，糧食和肉類的消費需求分別凈增1470萬噸和147萬噸[6]。二是大量農(nóng)民進城務工，增加了城市的消費基數(shù)，他們從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者轉變?yōu)榧兇獾南M者，使農(nóng)產(chǎn)品消費的商品量大幅增加。此外，隨著城鎮(zhèn)化建設的推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域縮小，不僅降低了糧食產(chǎn)量，而且還增加了需求。三是隨著人民生活水平的提高和膳食結構的改善，我國畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展，飼料用糧逐年增加。此外，隨著制藥、化工、釀酒等工業(yè)的發(fā)展，玉米等農(nóng)產(chǎn)品的加工轉化需求量明顯增加，工業(yè)用糧量也在快速增長。這些因素都導致全社會對糧食的需求持續(xù)增長，糧食需求總量進一步擴大，對糧食安全產(chǎn)生了威脅。

(二)結構性因素

影響我國糧食安全的結構性問題主要是品種結構和區(qū)域結構的平衡問題，尤其是區(qū)域結構的平衡。我國糧食庫存集中在主產(chǎn)區(qū)，占全國總庫存量的70%，而主銷區(qū)的庫存不到10%[7]，遠低于當?shù)貙嶋H消費量。自糧食市場放開后，由于價格形成機制不完善、市場組織化程度低、跨地區(qū)大型糧食流通組織少，流通效率低、期貨市場的品種少，化解市場風險的能力不足，糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)產(chǎn)銷矛盾突出。而品種結構和區(qū)域結構平衡問題又起著互補、疊加的作用。因此，從長遠來看，結構性問題最終會因供求關系緊張而影響我國的糧食安全。

三、保障我國糧食安全的措施

(一)健全體制、完善機制，促進糧食綜合生產(chǎn)能力的建設

加強對國際糧食市場動態(tài)及我國糧食安全狀況的關注，建立糧食安全預警系統(tǒng)，為政府采取調控手段提供依據(jù)及建議。完善糧食儲備制度，改革國家儲備糧的輪換經(jīng)營管理體制，改善儲備糧品種結構和倉儲能力，鼓勵在糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食銀行；配套制定相關的法律法規(guī)來確保我國糧食安全；適時調整糧食風險基金制度來解決糧食安全面臨的形勢變化，適當加大中央政府承擔的比例，以緩解地方政府壓力；通過對糧食主銷區(qū)征收一定形式的糧食消費稅，并從其占用的土地出讓金中收取10%～15%的補償金來補貼糧食主產(chǎn)區(qū)，以解決“產(chǎn)糧越多，包袱越重”的財政反差現(xiàn)象[8]，穩(wěn)定國家糧食生產(chǎn)種植總面積,加強區(qū)域平衡發(fā)展。

(二)解決好“三農(nóng)”問題，保障糧食安全

大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科學技術，提高糧食產(chǎn)量與質量。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的源動力，是促進我國農(nóng)業(yè)結構轉型的有效途徑。不斷提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，加快科技創(chuàng)新成果的轉化應用，為建設與發(fā)展“優(yōu)質、高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供強有力的技術支撐，為保障國家糧食安全做好技術儲備。提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力需要重建農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制，培育農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主體，加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的國際交流與合作，還需要健全農(nóng)業(yè)科技推廣運行機制。首先，對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)科技推廣進行完善，實現(xiàn)“以區(qū)縣為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樞紐、村街為重點、單戶為對象”的四級推廣網(wǎng)絡[9]；其次，積極鼓勵并培育發(fā)展各種民間農(nóng)業(yè)科技推廣組織，對有一定實力的農(nóng)業(yè)科研企業(yè)、經(jīng)濟合作社和個體農(nóng)戶要大力扶持，讓他們積極投身于農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新推廣活動。

嚴格控制耕地流失，加強基礎設施建設，保障糧食穩(wěn)定增產(chǎn)。隨著我國工業(yè)化、城市化飛速發(fā)展，政府應正確處理城市化與耕地保護之間的關系，發(fā)揮規(guī)劃對土地利用的統(tǒng)籌協(xié)調功能，健全耕地保護的經(jīng)濟利益機制。在耕地轉為其他用途時，不僅要將耕地資源的經(jīng)濟、生態(tài)、社會等顯現(xiàn)效益納入市場成本，更重要的是，要將耕地對后代的價值考慮在內，從而達到制約耕地過度非農(nóng)化、保護耕地資源的目的。同時，積極改善農(nóng)田水利建設嚴重滯后的現(xiàn)象，建立農(nóng)田水利建設財政投入持續(xù)增長機制，設立向糧食主產(chǎn)區(qū)合理傾斜的農(nóng)田水利建設專項基金，保障主產(chǎn)區(qū)對我國糧食安全的貢獻能力。建立以中央為主導、地方共同參與的多層次農(nóng)田水利建設和管理維護體系，并鼓勵受益地區(qū)的農(nóng)民積極參與其中，從而使農(nóng)田水利建設不斷完善。

提高農(nóng)民收入，充分調動農(nóng)民種糧積極性。我國目前有2.94億農(nóng)戶，其中以種糧為主的近1.7億戶，其收入的高低必然會影響到糧食安全。因此，應充分調動農(nóng)民種糧的積極性，可有針對性地對他們建立政策傾斜和利益補償?shù)拈L效機制，來降低新的工農(nóng)“剪刀差”。同時，在糧價的制定上要強化市場規(guī)律的作用，以市場供求規(guī)律為基準來確定糧食的最低收購價。當市場糧價較高時，政府對農(nóng)民按市價收購糧食，對居民進行適當補貼；當市場糧價較低時，政府可適當提高收購價來增加對農(nóng)民的補貼，居民按市價購買糧食。

(三)加強農(nóng)業(yè)貿(mào)易，充分利用國際市場，實施“走出去”戰(zhàn)略

自力更生是中國人民長期堅持的優(yōu)良品質，但盲目實現(xiàn)糧食的自給自足，擴大和追求糧食生產(chǎn)和高產(chǎn)而破壞生態(tài)環(huán)境，最終會影響中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。同時，在糧食單產(chǎn)提高有限的情況下，一味追求糧食的過高自給率，勢必迫使一些地方把有限的耕地和淡水等資源從經(jīng)濟效益高、比較優(yōu)勢明顯的產(chǎn)業(yè)轉移到經(jīng)濟效益低、比較劣勢明顯的糧食生產(chǎn)上，導致產(chǎn)品結構單一、產(chǎn)業(yè)結構升級艱難、財政負擔不斷加重，而阻礙我國城市化、工業(yè)化的進程。因此，加強農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易不僅有利于保障國內糧食的穩(wěn)定供給，有利于優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源的配置，改善農(nóng)業(yè)結構，還有利于發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和擴大農(nóng)業(yè)出口創(chuàng)匯。此外，鼓勵國人去海外投資農(nóng)業(yè)，推進海外農(nóng)業(yè)開發(fā)，更能起到保障中國糧食安全、防范和化解糧食市場危機，調節(jié)國內糧價過快上漲的作用，為我國的資本輸出提供一個重要窗口和渠道。

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