李 文 軍

(上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

1992年以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的提出與建設(shè)，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了迅猛發(fā)展。廈門作為我國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量由1992年的97.67億元增長到2011年的2 539.31億元，20年來GDP年均名義增長率達(dá)到17.6%，財政能力大幅度提高，由1992年的14.02億元增長到2011年的380.5億元。國家1998年提出要構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財政體制，2004年溫家寶提出建設(shè)公共服務(wù)型政府，20年來我國財政體制建設(shè)已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展。其中，地方財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是公共財政體制建設(shè)的重要內(nèi)容，日益為人們所關(guān)注。財政支出結(jié)構(gòu)是各類財政支出占總支出的比重。財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指在一定時期內(nèi)，在財政支出總規(guī)模占國民生產(chǎn)總值比重合理的前提下，財政支出內(nèi)部各構(gòu)成要素符合社會共同需要且各構(gòu)成要素占財政支出總量的比例相對協(xié)調(diào)、合理的狀態(tài)。從社會資源的配置角度來說，財政支出結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到政府動員社會資源的程度，從而對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響可能比財政支出規(guī)模的影響更大。不僅如此，一國財政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及其變化，表明了該國政府正在履行的重點(diǎn)職能以及變化趨勢。本研究以廈門為例，通過分析1992～2011年財政支出數(shù)據(jù)，對廈門財政支出結(jié)構(gòu)演進(jìn)進(jìn)行研究。

一、 廈門財政收支基本情況分析

1992～2011年，廈門財政收入由14.02億元增長到380.5億元，20年增長了27.13倍，年均增長率為17.9%，超過同期GDP增長率(17.7%)，但仍低于國家同期財政收入增長率(18.5%)，而財政支出由11.14億元增長到398.37億元，20年增長了35.76倍，年均增長率為19.58%，高于國家同期財政支出18.37%的增長率。與此同時，財政支出占GDP的比重逐漸上升，由1992年的11.4%提高到2011年的15.68%。廈門財政壓力①變化情況見表1，1992～1994年由于沒有補(bǔ)助數(shù)據(jù)，因此補(bǔ)助前壓力和補(bǔ)助后壓力一致；1995年以后，補(bǔ)助前壓力都大于1，最大值出現(xiàn)在2004年的1.51，最小值為2011年的1.04，補(bǔ)助額②由1995年的2.68億元增長到2011年的25.17億元，隨著補(bǔ)助資金的加大，廈門財政壓力不斷減小，甚至出現(xiàn)結(jié)余，財政壓力由1995年的1.04下降到2011年的0.98，在補(bǔ)助的17年中，財政支出壓力大于1的有5年，小于1的為10年，因此，財政補(bǔ)助效果比較理想。

表1 廈門財政收支壓力

二、廈門財政支出結(jié)構(gòu)演變

1992年以來，廈門財政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢，但仍然存在不盡合理之處。為了克服財政支出數(shù)據(jù)分類內(nèi)含的限制，我們把財政支出劃分為經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出、科教文衛(wèi)類支出、行政管理類支出、社會保障類支出四類。由于2007年我國財政收支科目實施了較大改革，本研究將對四大類項目包括的子項目作出說明。1992～2006年，經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出包括：基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造資金、簡易建筑費(fèi)、地質(zhì)勘探費(fèi)、科技三項費(fèi)用、流動資金、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)、工業(yè)交通等部門的事業(yè)費(fèi)、流通部門事業(yè)費(fèi)、商業(yè)部門事業(yè)費(fèi)、城市維護(hù)費(fèi)、土地和海域開發(fā)建設(shè)支出；科教文衛(wèi)類支出包括：文體廣播事業(yè)費(fèi)、教育事業(yè)費(fèi)、科學(xué)事業(yè)費(fèi)、衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)；行政管理類支出包括：國防支出、行政管理費(fèi)、外交外事支出、武裝警察部隊支出、公檢法司支出；社會保障類支出包括：撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)、社會保障補(bǔ)助支出、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出。2007～2011年，經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出包括：城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、資源勘探電力信息等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、金融監(jiān)管等事務(wù)、國土資源氣象等事務(wù)；科教文衛(wèi)類支出包括：教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生；行政管理類支出包括：一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全；社會保障類支出包括：社會保障和就業(yè)。

(一) 經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出分析

由表2可知，1992～2011年廈門經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出由5.279億元增長到172.5億元，20年來，除了2007年比較特殊外，廈門經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出總量不斷增加，20年增長了32.67倍,年均增長率為19.04%，低于同期財政支出的年均增長率。20年總支出為889.96億元，其中1992～2001年經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出總額為139.46億元，后10年總額為750.5億元，占總數(shù)的84.32%，集聚效應(yīng)非常明顯。

經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出占財政支出比例呈現(xiàn)較大的波動，1992年的47.37%為20年來最大值，此后在波動中升降，2007年降低到最低值28.16%，此后不斷上升，2011年超過40%達(dá)到43.3%，高于同期國家39.31%的水平，因此廈門經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出比例還非常高。廈門作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，2012年人均地區(qū)生產(chǎn)總值77 392元，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家行列，而作為發(fā)達(dá)國家的美國，其經(jīng)濟(jì)性支出比例非常低，“在近50年內(nèi)又呈明顯下降趨勢，至2010 年其所占比重已降為6%左右”[1]，此時廈門財政經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出本應(yīng)該不斷下降，支出重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)型到公共服務(wù)領(lǐng)域，以不斷改善民生。而財政經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出中的絕大部分領(lǐng)域?qū)儆谑袌鼋?jīng)濟(jì)中政府不應(yīng)該干預(yù)的領(lǐng)域，使得經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出所占比重不斷上升。造成這樣的結(jié)果，主要原因是政府的職能范圍界定不清，參與了市場能夠解決的項目，擠占了應(yīng)投入到公共服務(wù)支出的資金，與公共服務(wù)型政府建設(shè)不相符。

表2 1992～2011年廈門經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出和科教文衛(wèi)類支出

(二) 科教文衛(wèi)類支出

由表2可知，1992～2011年廈門科教文衛(wèi)類支出由2.297億元增長到98.31億元，20年來，廈門科教文衛(wèi)類支出總量不斷增加，20年增長了42.79倍,年均增長率為20.66%，高于同期財政支出的年均增長率。20年來，科教文衛(wèi)類支出總量為523.55億元，其中1992～2004年增長緩慢，總額僅僅為132.68億元，占總額的25.34%；2005年以后增長迅速，后8年科教文衛(wèi)類支出為390.87億元，占總支出的比例達(dá)到74.66%，集聚效應(yīng)非常明顯。

科教文衛(wèi)類支出占財政支出比例波動較小，由1992年的20.61%增長到1998年的最大值25.46%，此后不斷下降，2005年降到最低值18.01%，此后比例不斷上升，2011年為24.67%，20年僅僅增長了4.06%。廈門2011年比例低于國家同期的26.22%，更加低于福建省2011年的29.22%，差距為4.55%。因此，廈門科教文衛(wèi)類支出比例還非常低，不僅低于全國比例，還大大低于本省比例，不符合國家建設(shè)公共服務(wù)型政府的要求。由于科教文衛(wèi)類支出關(guān)系到廣大普通民眾的現(xiàn)實民生需求，廈門這一比例也需要繼續(xù)大幅度提高，以此來不斷改善廈門的民生，緩解“上學(xué)難、看病貴”等民生問題。[2]

(三)行政管理類支出

由表3可知，廈門行政管理類支出由1992年的1.365億元增長到2011年的64.01億元，20年來，廈門行政管理類支出總量不斷增加，20年增長了46.89倍，是四類支出中增長倍數(shù)最多的，年均增長率為21.21%，高于同期財政支出的年均增長率。1992～2002年增長緩慢，11年為41.81億元，2003年以后增長迅速，后9年科教文衛(wèi)類支出為354.26億元，占總支出的比例達(dá)到89.44%，集聚效應(yīng)更加明顯。

行政管理類支出占財政支出比例1992～2006年波動比較小，由1992年的12.25%增長到2006年的12.71%，基本上沒有變化，2006年以后比例大幅度上升，2007年達(dá)到20年的最高值24.42%，此后不斷下降，2011年為16.06%，高于2011年國家15.85%的水平，低于福建省2011年的18.05%，總體來看，廈門行政管理類支出比例還是比較高，高于全國平均水平，不符合國家效能型政府建設(shè)要求。因此，廈門各級黨政機(jī)構(gòu)的工作效率整體上有待提高，從另一個角度也說明了廈門公共財政分配格局仍需要進(jìn)一步進(jìn)行合理化調(diào)整。

表3 1992～2011年廈門行政管理類支出和社會保障類支出

(四)社會保障類支出

社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度，是現(xiàn)代社會實現(xiàn)公平的基本要求，也是社會穩(wěn)定的重要支柱。黨的十八大報告指出：在全體人民共同奮斗、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會保障體系。要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。20年來，廈門社會保障制度不斷健全，投入不斷增加，由表3可知，廈門社會保障類支出由1992年的0.6億元增長到2011年的27.34億元，20年來，廈門社會保障類支出總量不斷增加，20年增長了45.56倍,年均增長率為21.04%，高于同期財政支出的年均增長率，社會保障類支出得到了一定的財力保障。1992～2004年社會保障類支出增長緩慢，前13年合計為43.15億元；2004年建設(shè)公共服務(wù)型政府后，社會保障類支出增長比較迅速，后7年社會保障類支出為126.97億元，占總支出的比例達(dá)到74.64%，集聚效應(yīng)非常明顯。

社會保障類支出占財政支出比例波動性比較大，1992年為5.42%，1995年達(dá)到最高值9.51%，1997年又下降到20年的最低值1.9%，此后不斷上升，2005年比例達(dá)到8.59%，此后不斷下降，但是降幅不大，2011年為6.86%，不僅僅低于國家2011年的10.16%，也低于福建省的8.41%，比例非常低，20年比例僅僅增長了1.26%?？傮w來看，廈門社會保障類支出比例偏低，不利于居民消費(fèi)率的提高，阻礙了擴(kuò)大內(nèi)需基本國策的順利實現(xiàn)[3]，更加不符合國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要，公共財政結(jié)構(gòu)調(diào)整任重道遠(yuǎn)。

三、廈門財政支出結(jié)構(gòu)存在的問題

首先，經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出比例偏高，與廈門經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不合。根據(jù)羅斯托經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論，廈門處于走向成熟階段，政府投資的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向國民福利、交通和通訊設(shè)施的顯著改善，使經(jīng)濟(jì)增長惠及整個社會。而過高的經(jīng)濟(jì)類支出在很大程度上擠占了公共服務(wù)類支出，制約了居民福利的改善。此外，經(jīng)濟(jì)類支出占比偏高，反映了政府對市場的干預(yù)程度大，不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不符合政府轉(zhuǎn)型的方向，建設(shè)公共服務(wù)型政府。

其次，科教文衛(wèi)類支出比例偏低，不利于廈門民生問題的解決。由于政府官員的“錦標(biāo)賽”激勵制度，使各級政府官員把過多的注意力放在GDP的增長上，而忽視了公共服務(wù)的改善，“地方政府在晉升激勵下對不同公共品形成差異化的注意力配置，似乎是一種合乎邏輯的必然；由于與地方官員晉升指標(biāo)的弱相關(guān)性，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公租房、社會保障等軟公共品供給低于社會需求水平?！盵4]政府對科教文衛(wèi)類支出重視不足，不利于政府合法性的改進(jìn)，因為政府合法性的建立與維持并不在于政治系統(tǒng)的輸入端，而在于其輸出端。[5]

再次，行政管理類支出過大。行政管理類支出的多少能衡量政府的行政效率，比例偏大意味著政府效率的低下，其主要原因在于政府公共權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)失衡。權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)失衡降低了對政府權(quán)力的約束，也就導(dǎo)致了政府行為失范，進(jìn)而導(dǎo)致行政成本過高。“政府是問題產(chǎn)生的一個重要來源，它也是解決方案的重要組成部分。在不平衡的發(fā)展、不平衡的收入分配、不合理的公共資源分配，以及在循環(huán)破壞和有名無實的規(guī)章制度方面，政府都難逃其咎，因此，它自身就是問題的一部分。”[6]

最后，社會保障類支出比例過低，不利于廈門擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要。社會保障的作用主要是社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”、收入分配的“調(diào)節(jié)器”、經(jīng)濟(jì)波動的“減震器”。社會保障不僅可以提高勞動者的收入和發(fā)展機(jī)會，改善其生活質(zhì)量，更重要的是能降低個人應(yīng)對各種社會風(fēng)險③，增強(qiáng)人民的可行能力，增加居民對未來的消費(fèi)預(yù)期，有利于擴(kuò)大內(nèi)需。

四、廈門財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對策

(一)降低經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出比例，促進(jìn)投資的多元化

經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出比例過大，勢必影響其他支出的資金需求，因此，廈門需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化與民眾的需求，適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)類建設(shè)支出比例。這樣，政府應(yīng)該從盈利性項目的生產(chǎn)領(lǐng)域中不斷退出，逐步取消對競爭領(lǐng)域國企的虧損補(bǔ)貼，通過產(chǎn)權(quán)改革等多種方式，解決其資金不足的問題；而在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)方面，鼓勵民間資本進(jìn)入，保障投資者合法權(quán)益，抓住重點(diǎn)，以改善廈門的投資環(huán)境，實現(xiàn)投資主體的多元化。

(二)不斷加大對科教文衛(wèi)類支出，建設(shè)公共服務(wù)型政府

科教文衛(wèi)類支出關(guān)系到廣大民眾的切身利益，屬于共享發(fā)展支出，由于廈門科教文衛(wèi)類支出長期低于國家水平，不利于民眾“可行能力”的提高，也影響了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。因此，在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，加大科教文衛(wèi)類支出的總量和比例，現(xiàn)在正當(dāng)時。首先，加大科技的支出力度，建設(shè)“創(chuàng)新廈門”，加大對廈門各類大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)的投資，探索公益類科研院所的轉(zhuǎn)制改革，逐步建立多元化投入機(jī)制，基礎(chǔ)科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)應(yīng)全部由財政負(fù)擔(dān)。其次，加大對醫(yī)療衛(wèi)生的投資力度，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是加大農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施投入及專業(yè)醫(yī)護(hù)人員的配備，完善廈門公共衛(wèi)生體系。再次，嚴(yán)格按照《教育法》的規(guī)定，加大對教育的投入力度，使教育支出達(dá)到廈門GDP的4%，并優(yōu)化各層教育體系支出比例。最后，建立文化投入的穩(wěn)定增長機(jī)制，加大對公益性文化事業(yè)的投入，促進(jìn)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(三)合理控制行政管理類支出的過快增長

政府行政成本的增長有其正當(dāng)性和必然性，如經(jīng)濟(jì)增長、人口的增長、政府職能的合理擴(kuò)張等多種因素，但同時也存在著機(jī)構(gòu)繁雜、支出浪費(fèi)、尋租腐敗、政府職能不合理等因素，行政成本過高與過快增長，“其制度根源在于公共權(quán)力配置的失衡”[7]。因此，遏制行政管理類支出的過快增長，實現(xiàn)行政成本合理化，首先，需要進(jìn)行合理規(guī)劃和全面統(tǒng)籌，界定政府職能的合理邊界，大力精簡不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格控制人員費(fèi)用和公用費(fèi)用的增長，節(jié)約公務(wù)活動和其他支出；其次，調(diào)整公共權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)，使其從失衡的狀態(tài)回歸到平衡的狀態(tài)，從根本上控制行政成本中額外損耗部分的增長態(tài)勢。

(四)不斷提高社會保障支出比例，完善社會保障結(jié)構(gòu)體系

2013年政府工作報告指出：堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，不斷擴(kuò)大社會保障覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次和保障水平，加強(qiáng)各項制度的完善和銜接，增強(qiáng)公平性，適應(yīng)流動性，保證可持續(xù)性。社會保障屬于基本公共服務(wù)，所以公共財政的大力支持是其順利發(fā)展的重要前提之一，因此，首先，要有效落實相關(guān)政策，盡快將社會保障支出占公共財政的比例提高到目標(biāo)水平。發(fā)達(dá)國家的社會保障支出占財政總支出的比重目前一般達(dá)40%左右。其次，完善社會保障結(jié)構(gòu)體系?！翱沙掷m(xù)發(fā)展的社會保障制度結(jié)構(gòu)體系包括兩個方面的內(nèi)涵：一是針對各類群體所建立的各種社會保障制度能夠健康運(yùn)行，且制度覆蓋沒有漏洞；二是各類社會保障制度關(guān)系協(xié)調(diào)，即各類制度的發(fā)展和作用發(fā)揮是相互促進(jìn)而非沖突的，且能夠保證不同群體所享受到社會保障權(quán)益具有公平性?！盵8]在保持城鎮(zhèn)居民享有合理社會保障水平的前提下，加大對農(nóng)村社會保障事業(yè)的投入力度， 除了繼續(xù)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，還要盡快開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點(diǎn)和推廣工作，同時著力提高各項農(nóng)村社會救助和社會福利的覆蓋面和保障水平。最后，改進(jìn)社會保障發(fā)展方向。從以部門化、條塊化解決窮人生計和制定政策的方法，發(fā)展到認(rèn)識到人們謀生策略復(fù)雜性的整體整合性；從在經(jīng)濟(jì)中處于邊緣地位的剩余型社會保障，發(fā)展到將社會保障納入更廣泛的發(fā)展戰(zhàn)略制度；從自上而下、國家主導(dǎo)、供方驅(qū)動的社會保障供給模式，到基于需要和風(fēng)險理論的驅(qū)動模式。

注釋：

①財政壓力=財政支出/財政收入，數(shù)值越大表示財政壓力越大。

②補(bǔ)助額=中央補(bǔ)助收入+省補(bǔ)助計劃單列市收入-上解中央支出-計劃單列市上解省支出。

③我國學(xué)者李文軍指出：我國處在風(fēng)險社會當(dāng)中，其特點(diǎn)具有中國特色：風(fēng)險與權(quán)力和財富完全成反比；普通的民眾應(yīng)對風(fēng)險的能力非常不足，因此需要政府調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，降低公民面臨的公共風(fēng)險。詳見李文軍.中國財政支出結(jié)構(gòu)演變與轉(zhuǎn)型研究[J].社會科學(xué)，2013,(8)：47～59。

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