黃 錕

中國城鎮(zhèn)化的最新進(jìn)展和目標(biāo)模式

黃 錕

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化取得了許多突破性成就，如城鎮(zhèn)數(shù)量增長較快，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快發(fā)展，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式更趨合理，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)一步改善。但同時(shí)城鎮(zhèn)化也存在城市平均規(guī)模過小、集中度偏低，城市群緊湊度不高，城鎮(zhèn)化地區(qū)差異顯著，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不徹底、“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出和城市病日趨嚴(yán)峻等問題。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵階段，不能再延續(xù)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，必須堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、以人為本、四化同步、促進(jìn)融合、深化改革，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

城鎮(zhèn)化； 新型城鎮(zhèn)化； 城鎮(zhèn)化質(zhì)量

經(jīng)過30多年的改革開放，中國城鎮(zhèn)化取得了令人矚目的成就，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提升到2012年的52.57%，與世界城鎮(zhèn)化水平持平；城市數(shù)量、城市規(guī)模、城市經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也有了較快的發(fā)展，開啟了鄉(xiāng)村中國向城市中國的轉(zhuǎn)變。但同時(shí)城鎮(zhèn)化也積累了許多問題，半城鎮(zhèn)化、滯后城鎮(zhèn)化、被城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)化、城鎮(zhèn)化低密度發(fā)展、城鎮(zhèn)化規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)不盡合理等弊端日趨嚴(yán)重，舊的城鎮(zhèn)化亟須轉(zhuǎn)型升級。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵階段，我們需要厘清城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，尤其是改革開放以來城鎮(zhèn)化的新進(jìn)展和存在的新問題，認(rèn)真思考在人口負(fù)擔(dān)重、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展很不平衡、世界經(jīng)濟(jì)局勢日趨復(fù)雜的背景下，未來城鎮(zhèn)化的目標(biāo)模式是什么，如何積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，興利除弊，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

一、 改革開放以來中國城鎮(zhèn)化的新進(jìn)展

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化經(jīng)過短暫的恢復(fù)性發(fā)展(1979-1984年)，就步入穩(wěn)定發(fā)展(1995-1995)并逐漸加速(1996至今)的發(fā)展階段，開始真正走上了城鎮(zhèn)化的道路。在這一階段，改革開放成為城鎮(zhèn)化的最重要推動(dòng)力(黃錕，2013)，城鎮(zhèn)化建設(shè)也由此取得許多突破性成就。

(一) 城鎮(zhèn)數(shù)量增長較快，城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大

1978年中國有城市191個(gè)，1998年發(fā)展到668個(gè)，以后相對穩(wěn)定，2012年為658個(gè)，比1978年凈增467個(gè)，年均增加13.7個(gè)，是1949-1978年年均增加量的近4倍。建制鎮(zhèn)數(shù)量也以每年521個(gè)的速度快速增長，由1978年的2173個(gè)，發(fā)展到2012年的19881個(gè)，凈增17708個(gè)*數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。本文數(shù)據(jù)如無特別說明均來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。。在城鎮(zhèn)數(shù)量快速增長的同時(shí)，城市規(guī)模也在迅速擴(kuò)大。盡管改革開放以來的相當(dāng)長的一段時(shí)間，國家仍在延續(xù)控制大城市人口規(guī)模的政策，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大城市仍然保持了較快的發(fā)展速度。隨著城市人口的快速增加，城市區(qū)域擴(kuò)張也十分迅速。1984年，全國城市市區(qū)土地面積占全國面積的比重僅為7.6%，到2006年這一比重提高到18%，北京、上海、天津、武漢、南京、廣州、哈爾濱等特大城市周圍的許多縣區(qū)都已建成城市新區(qū)，城市區(qū)域不斷擴(kuò)大(見表1)。這一時(shí)期，我國大城市數(shù)量在世界上居于前列，而且增長速度大大高于世界平均水平，上海、北京等城市規(guī)模已經(jīng)進(jìn)入世界10大城市行列。

表1 2011年代表性大城市的規(guī)模比較

資料來源：《2012中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2013年版。

(二) 城鎮(zhèn)人口迅速增加，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快發(fā)展

改革開放以來，城鎮(zhèn)人口經(jīng)過1979-1984年的短暫恢復(fù)發(fā)展階段，就迅速進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展和快速發(fā)展階段。1978-2012年，城鎮(zhèn)人口由17245萬人增加到71182萬人，凈增53937萬人，每年平均增加1453萬人，是1949-1978年間城鎮(zhèn)人口每年凈增數(shù)量的4.04倍。其中，1996-2012年，城鎮(zhèn)人口更以每年2118萬人的速度遞增，是1949-1978年間城鎮(zhèn)人口每年凈增數(shù)量的5.3倍。隨著城鎮(zhèn)人口的迅速增加，中國城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.92%上升到2012年的52.57%，共上升了34.65個(gè)百分點(diǎn)，年均增加0.93個(gè)百分點(diǎn)，與1949-1978年間年均增加0.25個(gè)百分點(diǎn)相比，提高了0.77個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化速度明顯加快。

圖1 1978年以來的中國城鎮(zhèn)化率資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2012)。

(三) 城市空間形態(tài)從城市單體發(fā)展向城市群體發(fā)展轉(zhuǎn)變

改革開放以來，中國城市發(fā)展，尤其是大城市發(fā)展，逐步地邁入到城市群、城市圈、城市帶和城市網(wǎng)的發(fā)展時(shí)期。目前，中國已形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大國家級城市群，在鐵路沿線、長江沿線逐步形成了連帶狀態(tài)的城市帶。其中，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步最明顯地區(qū)。2011年，三大城市群區(qū)域面積27.37萬平方公里，占全國的2.85%，卻集聚了全國18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。這些城市群、城市帶的形成，不僅使該地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平大大提高，而且使中國城鎮(zhèn)化的空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出新的特征。

(四) 城市發(fā)展方式從單純的規(guī)模擴(kuò)張向規(guī)模和質(zhì)量并舉轉(zhuǎn)變

改革開放以來是中國城市、特別是大城市發(fā)展最重要的時(shí)期。進(jìn)入21世紀(jì)以來，由于環(huán)境、資源，特別是土地等方面的壓力和影響，城市開始從規(guī)模擴(kuò)張為主進(jìn)入到規(guī)模與質(zhì)量同時(shí)增進(jìn)的新發(fā)展時(shí)期，城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和功能特征逐步趨向優(yōu)化。首先，中國城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長。1988-1996年，中國城市國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增幅為18%。2002-2011年，地級及以上城市(不包括市轄縣)地區(qū)生產(chǎn)總值由64292億元增加到293026億元，增長3.56倍，年均增長20%，2011年占全國GDP的比重由53%上升到62%，提高了9個(gè)百分點(diǎn)。其次，同國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，大城市注重經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。一些大城市從原來以工業(yè)特別是重工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，開始轉(zhuǎn)向以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的新的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)體系。第三，城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化程度顯著提高，新技術(shù)、新手段得到大量應(yīng)用，基礎(chǔ)設(shè)施功能日益增加，承載能力、系統(tǒng)性和效率都有了顯著的進(jìn)步，改善了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活的條件。

(五) 城鄉(xiāng)隔離局面逐步被打破，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)一步改善

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制的改革和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)分割和隔離的二元體制逐漸被打破，城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力、人口、資本、人才和技術(shù)的流動(dòng)日益增多，城鄉(xiāng)商品流通關(guān)系和市場結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了某種融合的態(tài)勢。城市社會(huì)福利和保障制度的改革，使城市居民在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)時(shí)代享有的“特權(quán)”不斷減少，城市戶口的“含金量”下降，戶籍制度的約束力降低，市民和農(nóng)民在社會(huì)身份上的差別不再像改革前那么突出，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，甚至出現(xiàn)了城里人向鄉(xiāng)下流動(dòng)的現(xiàn)象。在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的農(nóng)民在收入水平、消費(fèi)水平、生活方式、生活環(huán)境、福利保障等方面都已經(jīng)都市化了。對于數(shù)量龐大的農(nóng)民工——城市新市民來說，雖然他們的戶籍仍在農(nóng)村，但部分城市已經(jīng)開始給予他們市民身份和市民待遇。

二、 中國城鎮(zhèn)化面臨的新問題

(一) 城市平均規(guī)模過小、集中度偏低

美國布朗大學(xué)的兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)現(xiàn)，城市的凈集聚效應(yīng)首先隨著城市規(guī)模擴(kuò)大而急劇上升，在達(dá)到峰值之后緩慢下降，最大集聚效應(yīng)的峰值大致處在250萬-380萬人規(guī)模之間(Au and Henderson,2006)。改革開放以來，中國各種規(guī)模等級的城市都有所發(fā)展，大城市數(shù)量增多。2008年，100萬以上的大城市和特大城市的數(shù)量為56座，共14898萬人，每座城市平均266萬人，分別比2001年提高了37%、61%和18%，與中小城市和小城鎮(zhèn)相比，提高的比例幾乎都是最高的(只有中等城市的數(shù)量比2001年增加了39%，略高于大城市和特大城市)。隨著大城市和特大城市的擴(kuò)張，其占全國城鎮(zhèn)人口的比重也由2001年的24.7%，提高到2008年的30%，提高了5.3個(gè)百分點(diǎn)。從總體上看，中國城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出大城市數(shù)量不足，小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量過多，城市集中度偏低，少數(shù)大城市規(guī)模又過大的特征。2008年，我國100萬以上的大城市和特大城市數(shù)量僅為56座，中小城市數(shù)量則多達(dá)599座，50萬以下的小城市513座，平均人口不足1萬人的小城鎮(zhèn)更多達(dá)19234座。不同規(guī)模城市數(shù)量結(jié)構(gòu)的不合理直接導(dǎo)致了城市平均規(guī)模過小、集中度偏低。

(二) 城市群緊湊度不高

城市密集地區(qū)的出現(xiàn)和都市區(qū)的形成與快速發(fā)展，即城市群的形成，是城鎮(zhèn)化速度、水平的提升和城鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模的增長在空間上的突出表現(xiàn)。當(dāng)前，中國的城市群主要包括23個(gè)城市密集地區(qū)和都市區(qū)。方創(chuàng)琳等采用聚類分析法，從產(chǎn)業(yè)、空間和交通三個(gè)視角研究了上述23個(gè)城市群的綜合緊湊度，將中國城市群劃分為高度緊湊、緊湊、中度緊湊、低度緊湊和不緊湊(分散)5個(gè)等級。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，中國城市群緊湊度總體不高，且空間差異性大，總體呈現(xiàn)出由東向西、由南向北逐漸降低的分異態(tài)勢(見表2)。

表2 中國城市群綜合緊湊度Uc的聚類分級表

資料來源：方創(chuàng)琳等：《中國城市群緊湊度的綜合測度分析》，《地理學(xué)報(bào)》2008年第10期，第1011～1021頁。

(三) 城鎮(zhèn)化地區(qū)差異顯著

從三大地區(qū)*東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個(gè)省(市)；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個(gè)?。晃鞑康貐^(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)省(市、自治區(qū))。看，如表4所示，2011年東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平為61.07%，中部為46.99%，西部為42.99%，東部比中部高14.08個(gè)百分點(diǎn)，比西部高18.08個(gè)百分點(diǎn)，中部比西部高4個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平的發(fā)展明顯表現(xiàn)出梯度狀態(tài)。與2007年相比，東部與中西部的城鎮(zhèn)化水平之間差距進(jìn)一步擴(kuò)大，但中西部之間的差距呈現(xiàn)縮小趨勢。

表3 三大地區(qū)城鎮(zhèn)化率差異 (%)

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2012、2008)計(jì)算得到。

從各省份看，按照2011年城鎮(zhèn)化率的高低(見表4)，可以把我國31個(gè)省區(qū)劃分為五類地區(qū)：(1)城鎮(zhèn)化水平在80%以上者，包括北京、上海和天津3個(gè)直轄市；(2)城鎮(zhèn)化水平在60%-80%之間者，包括廣東、遼寧、浙江、江蘇4個(gè)省份；(3)城鎮(zhèn)化水平在50%-60%之間者，包括黑龍江、江蘇、吉林、內(nèi)蒙古、福建、重慶、湖北、山東、海南9個(gè)省份；(4)城鎮(zhèn)化水平在40%一50%之間者，包括寧夏、山西、陜西、青海、江西、河北、湖南、安徽、新疆、四川、廣西、河南12個(gè)省份；(5)城鎮(zhèn)化水平小于40%者，包括甘肅、云南、貴州、西藏4個(gè)省份。城市化水平最高的上海市與最低的貴州之間相差58個(gè)百分點(diǎn)。

表4 2011年各省份城鎮(zhèn)化水平

資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2012年版。

(四) 農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不徹底，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出

中國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移并不像歐美等發(fā)達(dá)國家那樣是一次性完成的，而是經(jīng)過了一個(gè)曲折的過程,即農(nóng)民的非農(nóng)化與市民化不是同步實(shí)現(xiàn)的,而是先由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工,實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化,再由農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?實(shí)現(xiàn)城市化，這是一種具有中國特色的城鎮(zhèn)化過程。一些學(xué)者將這種城鎮(zhèn)化稱之為“隱性城市化”或“半城市化”。

“隱性城市化”或“半城市化”的結(jié)果，不僅在客觀上具有明顯的反城市化效應(yīng)(徐林清，2002)，導(dǎo)致了“偽城鎮(zhèn)化”、虛假的城鎮(zhèn)化，而且必然會(huì)造成農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的不徹底性，產(chǎn)生了嚴(yán)峻的農(nóng)民工問題，造成了城市的新二元結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加劇了中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的復(fù)雜性和艱巨性。2012年底，全國農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2.63億之多。2011年，按常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率(常住人口城鎮(zhèn)化率)雖然達(dá)到了51.3%，但按戶籍統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率(戶籍人口城鎮(zhèn)化率)僅為34.7%，二者差距高達(dá)17.6個(gè)百分點(diǎn)(見圖2)。

圖2 常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率“剪刀差”資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2012)。

圖3 城市病發(fā)展階段示意圖

(五) 城市病日趨嚴(yán)峻

“城市病”是困擾各國的世界性難題。隨著城市化的快速推進(jìn)和城市人口的迅速增長，城市中的大氣污染、垃圾污染、噪聲污染、水污染與水資源短缺、能源緊張、人口膨脹、交通擁擠、住宅短缺、土地緊張、失業(yè)嚴(yán)重、社會(huì)治安惡化、貧民窟慘不忍睹等問題日漸顯著(Hezri and Dovers,2006)。城市病與城市化發(fā)展階段密切相關(guān)。根據(jù)城市病發(fā)展的四階段論(周家來，2004)，城市化率在10%～30%之間是城市病的隱性階段，城市化率在30%～50%是城市病的顯性階段，城市化率在50%～70%是城市病的發(fā)作階段，城市化率達(dá)到70%以上，則進(jìn)入城市病的康復(fù)階段。2010年，中國城鎮(zhèn)化率超過50%，應(yīng)該說是在城市病的顯性化和發(fā)作階段。從中國城鎮(zhèn)化的實(shí)際情況來看，也不同程度地出現(xiàn)了各種城市問題，存在一定程度的“城市病”，且有愈益嚴(yán)峻的發(fā)展態(tài)勢，如環(huán)境污染、基礎(chǔ)設(shè)施不足、交通堵塞、棚戶區(qū)、房價(jià)虛高、爛尾樓、廣場高樓熱、形象面子工程、貧富差距拉大，嚴(yán)峻的就業(yè)形勢、犯罪率的上升、比較嚴(yán)重的農(nóng)民工問題，等等，錯(cuò)綜復(fù)雜，彼此交織，考驗(yàn)著中國城鎮(zhèn)化的可持續(xù)健康發(fā)展。

三、 中國城鎮(zhèn)化的目標(biāo)模式

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處在增長速度換擋期和結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟須轉(zhuǎn)型升級，城鎮(zhèn)化面臨新的戰(zhàn)略任務(wù)和日趨嚴(yán)峻的外部環(huán)境和約束條件，面對新問題、新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展既不能簡單照搬國際經(jīng)驗(yàn)，也不能延續(xù)傳統(tǒng)模式，必須著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走以人為本、集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

(一) 新型城鎮(zhèn)化是中國城鎮(zhèn)化的目標(biāo)模式

首先，新型城鎮(zhèn)化是我國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化、知識(shí)化、信息化背景下世界城市化發(fā)展趨勢的理性選擇。時(shí)代背景和歷史條件是制約城鎮(zhèn)化道路的重要因素，時(shí)代和條件變了，城鎮(zhèn)化道路也必須相應(yīng)改變。21世紀(jì)是人類社會(huì)由工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹R(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的時(shí)代，知識(shí)經(jīng)濟(jì)(或信息經(jīng)濟(jì))是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最新階段，經(jīng)濟(jì)知識(shí)化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、全球化是當(dāng)今世界的大趨勢。知識(shí)成為越來越重要的生產(chǎn)要素，以信息技術(shù)為核心的高新技術(shù)向各個(gè)領(lǐng)域滲透，不僅導(dǎo)致許多新興產(chǎn)業(yè)的誕生，而且使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也發(fā)生著革命性的變革；生產(chǎn)、貿(mào)易、投資、研發(fā)進(jìn)一步國際化，人流、物流、資金流、信息流在全球范圍內(nèi)更多更快地流動(dòng)，國際分工、協(xié)作、交流日益擴(kuò)大，國際競爭日趨激烈。經(jīng)濟(jì)知識(shí)化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、全球化正在改變著人類的生產(chǎn)方式、交往方式、思維方式和生活方式，也豐富和改變了現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)條件。這些新的國際因素的出現(xiàn)，必將對我國的城市化產(chǎn)生重要的影響，決定必須走與以往不同的新型城鎮(zhèn)化道路(簡新華、何志揚(yáng)、黃錕，2009)。

其次，新型城鎮(zhèn)化是遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)在要求。1996年以來，中國城鎮(zhèn)化明顯進(jìn)入了快速發(fā)展的周期(簡新華、黃錕，2010)。按照美國城市地理學(xué)家諾瑟姆(Ray M·Northam) 揭示的城市化發(fā)展三發(fā)展階段論(Ray，1975)，我國在30%～70%之間都將處于城鎮(zhèn)化加速階段。同時(shí)，根據(jù)城市病發(fā)展的四階段論，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段和城市病發(fā)作階段的疊加期。從中國城鎮(zhèn)化過程的特征看，在中國城鎮(zhèn)化剛剛進(jìn)入快速發(fā)展和城市病發(fā)作階段的疊加期，雖然還沒有出現(xiàn)諸如拉美和印度那樣嚴(yán)重的“城市病”，但如果不未雨綢繆、及早診治，勢必演化為日益嚴(yán)重和難以治療的“城市病”，甚至陷于“拉美陷阱”，嚴(yán)重影響中國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展周期和城市病顯性化和發(fā)作階段的疊加期，城鎮(zhèn)化更需新的理念，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這是城鎮(zhèn)化的生命力之所在。

第三，新型城鎮(zhèn)化是國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，跨越中等收入陷阱的必然要求。2010年，我國的人均國民總收入為4260美元，首次由“下中等收入”經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧现械仁杖搿苯?jīng)濟(jì)體。中等收入階段是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革、升級的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化既是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，又對需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、分配關(guān)系等具有重要影響，成為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力。(1)新型城鎮(zhèn)化有利于擴(kuò)大內(nèi)需，徹底解除內(nèi)需不足的桎梏。大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，不僅帶來消費(fèi)需求的大幅增加，還將產(chǎn)生龐大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及住房建設(shè)等投資需求。據(jù)測算，城鎮(zhèn)化水平提高一個(gè)百分點(diǎn)，將拉動(dòng)最終消費(fèi)增長約1.6個(gè)百分點(diǎn)。(2)新型城鎮(zhèn)化有利于促進(jìn)新型工業(yè)化，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。新型城鎮(zhèn)化適應(yīng)了新型工業(yè)化的要求，能夠產(chǎn)生集聚效益、規(guī)模效益和分工協(xié)作效益，形成發(fā)達(dá)的城市文明，為新型工業(yè)化創(chuàng)造了重要的有利條件。同時(shí)，城鎮(zhèn)化也能夠推動(dòng)以教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)發(fā)展，以商貿(mào)、餐飲、旅游等為主要內(nèi)容的消費(fèi)型服務(wù)業(yè)和以金融、保險(xiǎn)、物流等為主要內(nèi)容的生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展。(3)新型城鎮(zhèn)化有利于改善分配關(guān)系，提高中等收入者比重。城鎮(zhèn)化不僅能夠形成更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，而且提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于提高勞動(dòng)力的工資和勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重；同時(shí)，城市服務(wù)產(chǎn)業(yè)也是培育中產(chǎn)階級或者中等收入人群最重要的產(chǎn)業(yè)載體。(4)新型城鎮(zhèn)化有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，降低資源和環(huán)境壓力。

(二) 新型城鎮(zhèn)化的特征和要求

新型城鎮(zhèn)化作為我國城鎮(zhèn)化的新的目標(biāo)模式，立足于新的時(shí)代條件和中國國情，面臨新的問題和挑戰(zhàn)，肩負(fù)新的任務(wù)和使命，具有不同于以往舊的城鎮(zhèn)化的特征和要求：

首先，從城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的選擇方面來看，新型城鎮(zhèn)化力求城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展。從國際經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際情況看，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的發(fā)動(dòng)機(jī)，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的促進(jìn)器，城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)和市場支撐，城鎮(zhèn)化超前或是滯后都不利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。城鎮(zhèn)化是信息化的主要載體，為信息化的發(fā)展提供廣闊的發(fā)展空間，為信息產(chǎn)業(yè)提供需求和市場；信息化提升城鎮(zhèn)化的品質(zhì)，提升和整合城鎮(zhèn)功能，使城鎮(zhèn)功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化向更高級的城鎮(zhèn)化邁進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，共同發(fā)展。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提，并帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

其次，從城市數(shù)量、規(guī)模和空間布局結(jié)構(gòu)看，新型城鎮(zhèn)化是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。由于中國人口眾多、地域廣闊，不能只搞集中型的大城市化，不可能讓大部分人都集中到大城市；由于小城鎮(zhèn)缺乏規(guī)模效益和集聚效益，也不能只實(shí)行分散型的小城鎮(zhèn)化。因此，中國特色的城鎮(zhèn)化在城鎮(zhèn)化類型上，只能選擇集中型與分散型相結(jié)合、據(jù)點(diǎn)式與網(wǎng)絡(luò)式相結(jié)合、大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多元化的城鎮(zhèn)化。

第三，從城鎮(zhèn)發(fā)展方式的選擇看，新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)發(fā)展方式多樣化和合理化的城鎮(zhèn)化。除了城市建設(shè)資金來源和渠道要多元化；政府還應(yīng)當(dāng)積極支持引導(dǎo)城市建設(shè)，從實(shí)際情況出發(fā)，不搞一刀切。

第四，從城鎮(zhèn)化動(dòng)力和實(shí)現(xiàn)機(jī)制的選擇看，新型城鎮(zhèn)化是市場推動(dòng)、政府導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化只能選擇由市場推動(dòng)、政府導(dǎo)向、政府發(fā)動(dòng)型城鎮(zhèn)化與民間發(fā)動(dòng)型城鎮(zhèn)化相結(jié)合、自下而上城鎮(zhèn)化與自上而下城鎮(zhèn)化相結(jié)合的方式。只有這樣，才能既發(fā)揮政府的必要的調(diào)控作用，又充分利用民間的巨大潛力和市場促進(jìn)效率提高的優(yōu)勢；既避免過度城市化，又防止城市化滯后，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和現(xiàn)代化的適度同步發(fā)展。

第五，從城鎮(zhèn)化發(fā)展的可持續(xù)性看，新型城鎮(zhèn)化是資源節(jié)約、環(huán)境友好的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)發(fā)展必須綜合考慮社會(huì)發(fā)展需求、資源承受能力和生態(tài)環(huán)境容量，切實(shí)通過節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)人與自然的和諧；城鎮(zhèn)規(guī)劃要將環(huán)境承載力和資源供給力指標(biāo)引入規(guī)劃方案，保證城鎮(zhèn)發(fā)展與資源環(huán)境之間的良性互動(dòng)，使城鎮(zhèn)化在資源利用、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)和諧等方面做到合理有效。

四、 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的思路與對策

新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，不僅涉及到政府、企業(yè)、農(nóng)民、市民多種主體，也涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)等多種領(lǐng)域。按照新型城鎮(zhèn)化的要求，遵循市場規(guī)律，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為核心，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

(一) 科學(xué)規(guī)劃，完善城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局關(guān)系到城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，是中國現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。要在國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略布局框架下，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真研究制定我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的中長期規(guī)劃和綜合性的政策措施；要合理確定大中小城市和小城鎮(zhèn)的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、開發(fā)邊界，形成基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的城鎮(zhèn)化新格局；要特別要遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，考慮不同規(guī)模和類型城鎮(zhèn)的承載能力，以大城市為依托，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)科學(xué)布局，加快構(gòu)建和完善“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局；要科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿?，?yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢明顯、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的中小城市。

(二) 以人為本，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化

有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化，需要樹立包容性理念，以人為本，逐步降低城鎮(zhèn)化門檻。一要根據(jù)城市的規(guī)模和綜合承載能力，以就業(yè)年限、居住年限和城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參加年限為基準(zhǔn)，降低農(nóng)民工落戶條件;二要適應(yīng)農(nóng)民工高流動(dòng)性要求，盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)益可順暢轉(zhuǎn)移、接續(xù)，逐步建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障體系；三要積極完善多層次、多元化的住房保障體系，逐步將農(nóng)民工納入住房保障體系；四要加強(qiáng)農(nóng)民工教育和培訓(xùn)，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力和收入水平；五要多渠道籌措資金，解決農(nóng)民工市民化的高額成本。

(三) 四化同步，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支持和城鄉(xiāng)融合

促進(jìn)城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)支持，需要城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有城無業(yè)的城鎮(zhèn)化是不可持續(xù)的。四化同步，就是要推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

(四) 促進(jìn)融合，將生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化全過程

以城鎮(zhèn)化為主要載體，將生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化全過程，這是新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)的共同要求。將生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化全過程，要以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為指導(dǎo)，科學(xué)地制定與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃；要形成適應(yīng)市場需求結(jié)構(gòu)、可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，推進(jìn)城鎮(zhèn)生產(chǎn)方式的綠色、循環(huán)和低碳化轉(zhuǎn)型；要圍繞實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，加強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合服務(wù)功能的建設(shè)；要努力培育生態(tài)文明意識(shí)，完善生態(tài)文化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)載體建設(shè)，發(fā)展生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)，形成永續(xù)傳承的生態(tài)文化；要建立以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為主，均衡性轉(zhuǎn)移支付和地區(qū)間橫向援助機(jī)制為輔的經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展；要以科學(xué)的考評機(jī)制為載體，落實(shí)城鎮(zhèn)化的生態(tài)文明“綠色導(dǎo)向”。

(五) 深化改革，釋放改革紅利

城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合(樊綱、武良成，2010)，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展離不開體制機(jī)制創(chuàng)新。我國過去30多年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展與體制創(chuàng)新密不可分，存在的矛盾和問題也與體制機(jī)制的不完善直接相關(guān)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須把深化體制改革放在十分突出的位置，尤其需要在土地制度、戶籍制度、就業(yè)制度和社會(huì)保障制度等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行突破。如戶籍制度改革必須以去利益化、城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為目標(biāo)和方向，剝離戶口所附著的福利功能，整體推進(jìn)。土地管理制度改革要按照有利于明確和保護(hù)土地物權(quán)的思路，虛化所有權(quán)，強(qiáng)化承包權(quán)，建立以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，放開農(nóng)村集體建設(shè)用地上市交易等。財(cái)稅金融體制改革，既要建立健全公共服務(wù)能力，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)供給的責(zé)任，還要加快地方稅收體系建設(shè)，培育穩(wěn)定的地方收入來源，加快開征房產(chǎn)稅，合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例，建立多元化、多渠道的資金供給模式。此外，還要通過加快市鎮(zhèn)體制改革，提高社會(huì)管理能力，加快形成設(shè)置科學(xué)、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制(張占斌，2012)。

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TheNewProgressandTargetModeofUrbanizationinChina

HuangKun(Associate Professor,Chinese Academy of Governance)

Since the reform and opening up,China’s urbanization has achieved many breakthroughs.For example,the urban population has grown rapid,the speed of urbanization has been accelerated,city scale structure,spatial structure and development pattern have become more reasonable and the relationship between urban and rural areas has been further improved.But urbanization also faces many problems,such as too small average size of city,the low concentration,low compact of city group,significant regional differences,not thorough transfer of agricultural surplus labor and prominent semi-urbanization phenomenon,increasingly serious urban diseases and so on.At the key stage of urbanization,we can not continue the traditional mode of urbanization,and we must adhere to the scientific planning,people-oriented,synchronized development,promoting integration and deepening reform to improve the quality of urbanization and take a new road of intensive,intelligent,green,low carbon urbanization.

urbanization; new urbanization; urbanization quality

■責(zé)任編輯：劉金波

■作者簡介：黃 錕，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國家行政學(xué)院新型城鎮(zhèn)化研究中心副主任；北京 100089。Email:huangkun@nsa.gov.cn。

■基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目(13BJY055)；國家行政學(xué)院重大項(xiàng)目(2013ZBZD008)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目(12YJA790051)；河南省科技發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目(132400410809)