高層次人才引進政策創(chuàng)新路徑研究

彭 庚

(福建師范大學 公共管理學院，福州 350007)

當今世界，人力資源已經(jīng)成為重要的競爭戰(zhàn)略資源。近年來，我國不管在人才的引進、開發(fā)還是培養(yǎng)上都有了長足進步，形成了一批優(yōu)秀的人才隊伍。2011年，根據(jù)《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010 ～2020年)》的要求，由國家層面組織實施的12 項重大人才工程實施方案意味著我國在向世界人才強國的征途中邁出了重要一步。

目前國內(nèi)學界對“高層次人才”還未有權(quán)威、統(tǒng)一之界定，但基本共識是認為高層次人才是相對一般人才而言，在一定領域、行業(yè)中具有較強業(yè)務能力、科研水平及戰(zhàn)略眼光的高端領軍人才［1］。本文所指的高層次人才包括海外留學生、高技能人才、創(chuàng)新型人才、科技領軍型人才、創(chuàng)業(yè)型人才等。對中國學術(shù)期刊網(wǎng)CNKI 進行跨庫檢索，從2008年開始，以“高層次人才政策”為研究對象的文獻逐年遞增，以“高層次人才政策”為題名和“模糊”為匹配的文獻952 篇。主要集中在高校高層次人才引進政策、中央和地方政府高層次人才引進政策的現(xiàn)狀、問題和對策研究以及高層次人才評價體系研究。很少對高層次人才政策創(chuàng)新及其對人才工程推動作用的成果和經(jīng)驗進行研究。

本研究旨在通過對中央人才政策指導下的國家自主創(chuàng)新實驗區(qū)在人才工程的建設和實施過程中的政策創(chuàng)新進行總結(jié)，探討政策創(chuàng)新對人才工程的推動作用，構(gòu)建政策創(chuàng)新以及二者之間的因果模型，說明政府在人才工程推動當中所處的地位和角色。通過對人才實驗區(qū)高層次人才引進政策創(chuàng)新的成果經(jīng)驗分析，探索一條科學化的人才政策創(chuàng)新路徑。

一、研究對象和研究方法

(一)研究對象

本文中所選取的研究樣本為北京中關村、上海張江、無錫“東方硅谷”、武漢東湖、福建平潭、廣州南沙六個。為使研究樣本具有代表性，樣本選取是根據(jù)2013年2月中國人事科學研究院組織召開的人才改革試驗區(qū)政策創(chuàng)新研討會選取的。以上六地以及深圳前海、珠海橫琴8個典型人才改革試驗區(qū)代表分別在會上對各自建設及政策創(chuàng)新情況進行交流。廣州南沙-深圳前海-珠海橫琴三地在國務院的批準和指示下正在合作建立粵港澳人才合作示范區(qū)的“全國人才管理改革試驗區(qū)”。本文隨機選取其中一個作為樣本，避免政策重復。

(二)研究方法

本文采用文獻研究法中的內(nèi)容分析法。內(nèi)容分析法是指對各種信息交流形式的明顯內(nèi)容進行客觀的、系統(tǒng)的和定量的描述［2］。本文的研究分析單位是各實驗區(qū)關于高層次人才引進的政策，分析總體是這六個區(qū)域關于高層次人才引進工程的相關政策，重點在有創(chuàng)新的政策上。政策和數(shù)據(jù)主要來自該人才特區(qū)政府門戶網(wǎng)站、專業(yè)網(wǎng)站以及政府年鑒等。

二、人才實驗區(qū)政策創(chuàng)新路徑及分析成果

(一)人才實驗區(qū)政策創(chuàng)新路徑

通過對以上六個人才實驗區(qū)的人才政策及其創(chuàng)新之處進行分析和整理，以及對高層次人才政策施行之后對該區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、科研成果、人才數(shù)量質(zhì)量上的統(tǒng)計。我們可以構(gòu)建政策創(chuàng)新對于人才工程推動作用的路徑圖，用以探討政策創(chuàng)新的成果經(jīng)驗。

圖1 政策創(chuàng)新對人才工程推動作用路徑圖

由上圖可以看出，人才實驗區(qū)是制定政策的主體，同時也是人才工程的受益者。因此，人才實驗區(qū)在高層次人才政策創(chuàng)新的過程處于主導地位。但實驗區(qū)政府或管委會在依據(jù)中央政策或者上級政府部門的政策制定針對該區(qū)高層次人才的創(chuàng)新政策之后，要發(fā)揮對人才工程推動作用，必須看政策的執(zhí)行，為更有效的引進高層次人才，人才實驗區(qū)在制定創(chuàng)新政策的過程中以需要層次理論為指導，承前啟后，制定一套政策創(chuàng)新體系，恰當?shù)氖褂眉畹氖侄?，發(fā)揮創(chuàng)新政策的作用。在這過程中滿足高層次人才基本生存需要如住房、醫(yī)療和津貼補助上的創(chuàng)新，安全需要如出入境與居留的政策創(chuàng)新，社交需要如子女、配偶安置的政策創(chuàng)新、尊重需要如職稱評定等政策創(chuàng)新和自我實現(xiàn)需要的政策創(chuàng)新。圖中央的三角形表示越高層次的需要越有創(chuàng)新的空間，但是相對就越有創(chuàng)新的難度。同時，政策創(chuàng)新和施行都應考慮到政策施行可能受到人文地理環(huán)境、市場經(jīng)濟發(fā)展水平、法律保障體系和特區(qū)建設歷史等周遭復雜因素的的影響。

(二)人才實驗區(qū)政策創(chuàng)新分析結(jié)果

1．高層次人才政策創(chuàng)新對人才工程推動的成果。2008年，我國開始施行《引進海外高層次人才暫行辦法》即“千人計劃”，依托這一高層次人才工程，地方政府和各個實驗區(qū)也開始探索高層次人才引進之路。本文主要選取了自2008年千人計劃實施開始至2012年，人才實驗區(qū)在人才隊伍建設上所取得的成果，對其數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析(見表1)。

表1 人才實驗區(qū)政策創(chuàng)新對人才工程推動的數(shù)據(jù)統(tǒng)計

中關村留學歸國創(chuàng)業(yè)人才是國內(nèi)留學歸國人員創(chuàng)辦企業(yè)數(shù)量最多的地區(qū)。上海張江園區(qū)截至2012年底，留學歸國人員、“千人計劃”入選人才名列前茅。自武漢市東湖高新區(qū)實施“3551 光谷人才計劃”以來，共引進和培養(yǎng)高層次人才數(shù)量和質(zhì)量都明顯進步，開發(fā)區(qū)引進外資項目和全年申報專利數(shù)量較大。至2011年底，無錫已經(jīng)吸引了過千家企業(yè)落地，同時吸引了大量海內(nèi)外高層次高素質(zhì)人才。至2012年，南沙的高層次人才引進也取得了明顯成果。福建省2012年有8 位專家入選國家“千人計劃”，有3 名入選“青年千人計劃”［3］。高層次人才的引進在引領實驗區(qū)科技創(chuàng)新成果、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、實驗區(qū)人才隊伍建設和促進實驗區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中都發(fā)揮了舉足輕重的作用。

2．人才實驗區(qū)高層次人才政策創(chuàng)新的經(jīng)驗。

(1)建立健全政策創(chuàng)新體系，完善高層次人才發(fā)展的載體平臺。要實現(xiàn)對高層次人才的引進，單一政策無法對高層次人才形成吸引力。如，北京中關村在2011年11月發(fā)布了《關于印發(fā)〈加快建設中關村人才特區(qū)行動計劃(2011 -2015年)〉》結(jié)合北京市施行的居住證制度，制定并實施專門的“海外高層次人才居住證”制度，解決了海歸人才在工作、生活中的市民待遇問題，為他們創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶來諸多便利。人才創(chuàng)新扶持政策應該從系統(tǒng)的角度出發(fā)，要重視發(fā)揮政策體系的作用，為高層次人才的發(fā)展構(gòu)筑完善的平臺。中關村還在2012年10月相繼印發(fā)了專項資金管理辦法的通知，支持雛鷹人才到中關村創(chuàng)辦企業(yè)，采取先認(可函評)后支持的新模式人才為切入點，探索運用市場機制選人才的方式不同于以往只針對已落戶中關村的人才進行評選的模式［4］。同時，中關村科學城、未來科技城以及由科技企業(yè)孵化器、留學人員創(chuàng)業(yè)園等創(chuàng)業(yè)孵化服務體系都構(gòu)成了中關村吸引海外高層次人才的重要載體［5］。

(2)對人才創(chuàng)新政策有正確的價值取向，注重高層次人才實際需求和發(fā)展。任何人才都存在著作為普通個體的生存和發(fā)展的需求。因此，要從每一個生活的細節(jié)出發(fā)，在政策創(chuàng)新上從高層次人才出發(fā)，全力服務高層次人才。在引進高層次人才，實驗區(qū)根據(jù)引進人才的分類的不同，采取不同政策。例如，2009年9月，無錫市委發(fā)布了《中共無錫市委無錫市人民政府關于以更大力度實施無錫海外高層次人才引進計劃的意見》即“無錫千人計劃”，通過民企與海歸人才“嫁接”創(chuàng)辦企業(yè)的形式，實現(xiàn)了資本與高科技人才的對接。創(chuàng)新之處還在于建立創(chuàng)業(yè)導師服務機制，組建無錫市海外科技領軍型創(chuàng)業(yè)人才創(chuàng)業(yè)導師理事會，積極發(fā)揮“海外科技創(chuàng)新交流聯(lián)盟”的作用，在海外人才企業(yè)管理、市場開拓等多方面提供幫助，對人才引進時的使用的恰當?shù)募钍侄巍Ｕ邉?chuàng)新的落腳點應該放在人身上，從人才需求的各個角度和方面出發(fā)，以人為本，促進人的全面發(fā)展。

(3)注重人才個體差別追求，避免高層次人才引進政策的同質(zhì)化。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，人有五個層面的需求，即生存需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我實現(xiàn)。人除了生存需要、安全需要等較低層次的需要之外，還會有高層次的需要。應該要注重高層次人才在追求更高層次需要上的個體差別。根據(jù)不同需要，采取靈活性的政策，滿足高層次人才的不同需求。人才實驗區(qū)的政策創(chuàng)新多數(shù)集中在高層次的需求上，重視高層次人才的歸屬感、長遠發(fā)展、地位聲望的獲得和自我價值的實現(xiàn)。如:2010年8月，武漢市政府常務會議原則通過了《關于實施“511 黃鶴英才計劃”暫行辦法》(送審稿)，推出了扶持資金、貸款貼息、股權(quán)激勵、購房補助等六大優(yōu)惠“套餐”。創(chuàng)新之處在于對入選人員實施股權(quán)激勵?；谖覈F(xiàn)存“院士終身制”的榮譽，東湖積極推薦入選領軍人才參評院士，激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，幫助人才追求自我價值的實現(xiàn)。

(4)創(chuàng)造政策實行的軟硬環(huán)境，以適應高層次人才階段性發(fā)展。政策執(zhí)行需要良好的環(huán)境，包括軟環(huán)境和硬環(huán)境，軟環(huán)境是指實驗區(qū)的人文環(huán)境，比如有的實驗區(qū)就打出了文化牌，宣傳該區(qū)的歷史文化價值以吸引高層次人才。硬環(huán)境指的是生存環(huán)境，例如生態(tài)環(huán)境、公共基礎設施建設情況等等。有關心理學調(diào)查表明，人有不同的發(fā)展階段，高層次人才更注重生活的品質(zhì)，更注重生活環(huán)境質(zhì)量，，追求自身的價值。因此，實驗區(qū)應注重創(chuàng)造政策施行的軟硬環(huán)境。例如，2009年4月，武漢市委和人民政府發(fā)布了《中共武漢市委 武漢市人民政府關于在武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)建設人才特區(qū)的若干意見》，表明了要通過要創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，大力宣傳東湖高新區(qū)高層次人才及其團隊創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的先進事跡和成果，著力提升高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的社會知名度和影響力。

(5)創(chuàng)新高層次人才引進的方式，發(fā)揮市場的作用。在人才引進方式和方法上，突破單一的引進方式，通過多種渠道和方式引進高層次人才，發(fā)揮市場對人才資源配置的基礎性作用。例如，2008年4月，廣州南沙開始施行了《廣州市南沙區(qū)中高級人才引進暫行辦法》，通過“全職、特聘、客座”等形式面向社會公開聘用引進中高級人才。創(chuàng)新之處在于建立“人才特聘工作制度”，引進人才在特聘期內(nèi)享受與本單位同類人員同等的工資福利、職稱評聘、各種評比和獎勵以及參加社會保險等待遇。2011年8月，浦東新區(qū)推出了《關于推進張江核心園建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)若干配套政策》，推行的“聚才計劃”一改以往“唯學歷論”、“唯職稱論”的評價方式，在人才的選拔和培養(yǎng)上引入市場元素，把人才評價的權(quán)力留給“企業(yè)家評審團”，明確建立以市場為導向的人才評價標準，對經(jīng)認定的創(chuàng)新團隊和人才，提供全方位的支持。

(6)明確自身定位，發(fā)揮特區(qū)自身優(yōu)勢，突出地方特色。人才實驗區(qū)在建設過程中，應該明確自身的定位，例如江蘇無錫科技園區(qū)，對自身的定位就很明確，為建設成為“東方硅谷”的目標而努力。因此，在制定人才政策時，對科技領軍型創(chuàng)業(yè)人才的有明確的扶持政策，并為這樣的人才建立創(chuàng)業(yè)導師服務機制。在政策創(chuàng)新的過程中，應當認清和認準人才實驗區(qū)自身的引才優(yōu)勢，突出當?shù)氐牡胤教厣嶒瀰^(qū)在引進臺灣人才時，有著天時地利的天然優(yōu)勢，和地理歷史、文化上的傳承和契合。例如，2010年5月7日，福建省發(fā)布了《關于支持平臺綜合實驗區(qū)人事人才工作的若干意見》，支持實驗區(qū)先行先試推薦兩岸人才交流合作，提出在引進臺灣專才時，待遇要適當高于臺灣水平。

(7)正確對待高層次人才，恰當使用激勵手段。激勵手段可以分為物質(zhì)激勵和精神激勵手段。高層次人才引進的創(chuàng)新政策應該綜合使用兩種手段，并更重視精神激勵，逐步往精神激勵的方向過渡。例如，2009年4月武漢市委和人民政府發(fā)布了《中共武漢市委 武漢市人民政府關于在武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)建設人才特區(qū)的若干意見》實施“3551 光谷人才計劃”，對入選人才優(yōu)先推薦其承擔國家級重大科技及產(chǎn)業(yè)化項目，設立專項風險投資引導資金和風險補償資金，支持人才專職或兼職主持科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化，發(fā)揮東湖高新區(qū)留學人員創(chuàng)業(yè)園孵化器功能等手段集聚海內(nèi)外高層次人才。還對高層次人才取得的發(fā)明專利和科研成果，優(yōu)先推薦申報國家、省市有關科技獎勵。2010年5月27日，東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)布了《海外留學人員優(yōu)惠政策》對留學人員有優(yōu)先上市、知識產(chǎn)權(quán)入股等創(chuàng)新支持。

(8)健全法律保障體系，為政策施行提供保障。健全和完善中國特色的人才政策法規(guī)體系，是推進人才強國戰(zhàn)略的重大舉措。近年來，我國在建立健全人才法律保障體系有了很大進步。在人才培養(yǎng)、人才引進、人才流動、人才使用、人才評價、人才激勵和人才保障上都做出了很多規(guī)定［6］。例如積極推進社會保險和保障制度。已經(jīng)出臺了《就業(yè)促進法》、《勞動合同法》等等。依托這些國家級的法律法規(guī)文件，實驗區(qū)在政策創(chuàng)新以及執(zhí)行的過程中可以指定保障的細則等，以確保創(chuàng)新政策更順利因地制宜的實現(xiàn)。

三、總結(jié)與討論

高層次人才政策創(chuàng)新使得各試驗區(qū)在科研成果、經(jīng)濟發(fā)展及人才隊伍建設上都有很大的進步。但不能忽略實驗區(qū)在引進人才時存在著一些誤區(qū)。第一，實驗區(qū)高層次人才政策創(chuàng)新存在盲目性?！叭瞬盘貐^(qū)”之間盲目比拼人才投入資金額度，導致資源的浪費［7］。因此，實驗區(qū)在人才引進時，應該正確認識特區(qū)自身的優(yōu)劣勢，明確特區(qū)當前建設所亟須的人才，用正確的物質(zhì)或者精神激勵方式來引進人才創(chuàng)業(yè)就業(yè)。第二，創(chuàng)新政策存在著落實不到位的情況。如政策執(zhí)行人員對創(chuàng)新政策的誤讀或政策執(zhí)行能力存在不足都可能導致創(chuàng)新政策起不到實際效果。針對這種情況，實驗區(qū)政府或者管委會在政策執(zhí)行過程中應對新政策進行正確解讀，并正確評估工作人員的能力，尋找合適的執(zhí)行負責人，同時加強對創(chuàng)新政策執(zhí)行過程中的監(jiān)控。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，無論是政府還是企業(yè)都日益重視人力資本要素在促進經(jīng)濟發(fā)展中的作用。我國各個人才實驗區(qū)都極為重視人力資本的地位，采取各種手段對人力資本進行投資。在既定的人才體制機制條件下，通過修正人才發(fā)展目標，或采用新的方式或路徑來實現(xiàn)人才發(fā)展目標，這就是人才政策創(chuàng)新［8］。政策創(chuàng)新的過程就是對人力資本進行改善和投資的過程。盡管政策創(chuàng)新不應該有路徑依賴，但在高層次人才創(chuàng)新的過程中，離不開必要的要素和影響因素。只有明確政策創(chuàng)新的要素和影響因素，才能對政策內(nèi)容進行修正和創(chuàng)新。除了以上所列出的影響因素之外，通過以上路徑圖，我們還可以看出政策創(chuàng)新的施行還受到實驗區(qū)建設歷史的影響，只有形成初具模式并且形成了較符合自身發(fā)展特點的一套人才發(fā)展長效機制。才能在面對外部政治、經(jīng)濟環(huán)境變化時，能夠及時和有效的進行人才政策創(chuàng)新。

［1］鄭代良，鐘書華．中國高層次人才政策現(xiàn)狀、問題與對策［J］．科研管理，33(9):130 -137．

［2］袁芳，王漢生．社會研究方法教程［M］．北京:北京大學出版社．1997．2:401．

［3］吳艷蓉，中共福建省委員會． 組織工作［C］．2012 福建年鑒，2012 -12 -17．

［4］來有為，王佩亨．北京中關村深化人才特區(qū)建設的探索及啟示［N］．中國經(jīng)濟時報，2013 -1 -30(05)．

［5］來有為．我國引進海外高層次人才的工作進展與成效［N］．中國經(jīng)濟時報，2012 -4 -13(07)．

［6］沈榮華．構(gòu)建中國特色的人才政策法規(guī)體系［N］．中國人事報，2007 -01 -05(05)．

［7］苗月霞．我國地方政府“人才特區(qū)”建設研究［J］．中國行政管理，2012(10):44 -47．

［8］北京市人力資源研究中心．人才工作科學化路徑探索——來自中關村人才特區(qū)的實踐［J］．新視野——首都科學發(fā)展論壇，2012(3):88 -91．