緬北民族沖突對中國的影響

謝念親

自1948年獨立以來緬甸一直為民族矛盾、民族沖突所困擾，民族問題成為影響緬甸政局、經(jīng)濟，乃至國際關系的極為重要的因素。緬甸民族沖突交織著歷史恩怨和現(xiàn)實利益分配，短期內很難找到解決方案。雖然只是內政問題，但它不僅影響了中國的國家安全和利益，給中國在緬甸的投資項目造成損失，特別是對雙邊經(jīng)貿合作發(fā)展帶來沖擊，而且也對中國西南邊境地區(qū)的和平與穩(wěn)定構成嚴重威脅，對中緬關系的走向也產(chǎn)生不利的影響，因此，中國應該積極采取措施，發(fā)揮建設性作用。

一、緬北與中國接壤地區(qū)的民族沖突復雜多樣

在緬甸北部與中國接壤的地區(qū)——克欽邦和撣邦，民族沖突復雜多樣，這里既有中央政府直接控制的地區(qū)，又有民族地方武裝控制區(qū)。其特殊性在于，民族地方武裝控制區(qū)的一些規(guī)定不被中央認可，而中央政府的決定和政策在民族地方武裝控制的地區(qū)又行不通。

克欽邦的武裝抵抗使緬甸民族和解面臨困境?？藲J邦北部與中國西藏自治區(qū)相鄰，東部緊靠中國云南省，面積8.9萬平方公里，約占緬甸全國面積的13%，人口約150萬?？藲J邦被人們稱為“緬甸的北大門”，首府密支那是緬北政治、經(jīng)濟中心和交通樞紐，是克欽邦最大的城市?？藲J邦同中國的關系極為密切，這里有中國的大量投資。克欽族與中國境內的景頗族是跨國境而居的同一民族，他們語言相通，習俗相同，交往頻繁，通婚互市，親如一家。組建于1962年2月5日的“克欽獨立軍”（KIA）是緬甸國內最為老牌也是最大的反政府少數(shù)民族武裝。緬北山高林密的有利地勢和漫長且復雜的緬中印邊境線為其長期存在提供了土壤。為了建立自己的“克欽政府”，數(shù)十年來他們與緬政府軍戰(zhàn)爭不斷。2008年5月，緬甸通過新憲法，并于2010年11月舉行了全國大選。盡管“克欽獨立組織”（KIC）在當年3月召開的“中央委員會”上決定不反對緬甸即將到來的大選，不尋求將克欽邦從緬甸聯(lián)邦內分裂獨立出去，愿意與大選后新組成的緬甸中央政府就克欽獨立軍改編再進行會談，可以取消克欽獨立軍番號等，但在保持其完整性的問題上寸步不讓，仍與中央政府分歧嚴重。目前，整個克欽邦除密支那等大城市和主要道路附近由緬甸政府控制外，其余部分基本上都由克欽獨立軍控制?？藲J邦的武裝抵抗是緬政府實現(xiàn)民族和解的最大障礙之一。緬甸政府與克欽獨立軍在2013年實現(xiàn)了暫時停火，雖然雙方在中緬邊境多次舉行和平談判，但都無果而終。民族和解在緬北克欽邦遭遇阻力，主要是雙方對談判前提各持看法。克欽武裝的立場是希望政府先啟動政治談判，根據(jù)《彬龍協(xié)議》，實現(xiàn)真正的聯(lián)邦主義、權力共享以及政治平等，再進行?；饏f(xié)議談判；而政府則想盡快達成?；饏f(xié)議。

撣邦武裝力量的存在是緬甸民族和解的又一阻力。撣邦位于緬甸聯(lián)邦東部，面積15.58萬平方公里，約占全緬總面積的1/4，是緬甸14個省邦中面積最大的一個邦區(qū)，人口大約500萬，民族構成非常復雜，有十幾支少數(shù)民族武裝。撣族是一個國際性的民族，中國的傣族、泰國和越南的泰族、老撾的佬族、印度的阿薩姆族都是同源異稱的民族。在撣邦東部的緬中邊界一帶，絕大部分地區(qū)被四個與緬甸政府達成和解的“特區(qū)”所控制。撣邦軍是緬甸最大的少數(shù)民族武裝之一，總兵力上萬人，于1989年分裂為南北二支，主要駐扎在靠近泰國的緬甸邊境地區(qū)。最近兩年，北撣邦軍和南撣邦軍時常與緬甸政府軍發(fā)生零星交火。撣邦軍發(fā)言人勞盛曾表示，2011年6月初緬甸政府軍與克欽獨立軍、撣邦軍在緬北克欽邦發(fā)生戰(zhàn)斗，雙方主要矛盾在于對《彬龍協(xié)議》存在重大分歧。目前，北撣邦軍已與緬甸軍方達成停戰(zhàn)協(xié)議，并于2012年1月最終簽署了和平協(xié)議。當年5月，南撣邦軍也與緬甸政府在第二輪談判中達成停火協(xié)議，雙方還同意徹底清除撣邦境內的毒品種植與生產(chǎn)活動。南撣邦軍還同意進行新一輪和談以結束當?shù)氐奈溲b沖突。緬甸民族和解是大勢所趨，也是緬甸進一步開放和推動經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎，但由于問題錯綜復雜，緬甸政府與撣邦軍簽署的初步停火協(xié)議能否打開一條通往全國民族和解的新路，仍有待觀察。

二、緬北民族沖突及對中國的影響

緬北的連綿戰(zhàn)火，不僅影響緬甸民族和解進程，而且影響克欽邦的發(fā)展和克欽族民眾的生計，并沖擊到中緬邊境地區(qū)的和平與穩(wěn)定，對中國國家利益及中緬關系的良性發(fā)展都有不利影響。

緬北民族沖突對中國西南邊境安全構成挑戰(zhàn)。緬甸的民族沖突雖然只是其內政問題，但它不僅影響了中國的國家安全，給中國在緬甸的投資項目造成損失，而且也對中國西南邊境地區(qū)的和平與穩(wěn)定構成了嚴重威脅。不但給以美國為首的西方國家染指緬甸、遏制中國和平崛起提供了口實與便利條件，而且也導致大批難民非法越境進入中國避難，給邊境治安帶來了隱患，甚至有炮彈落入中國境內，造成中國軍民的死傷。2009年8月8日，果敢特區(qū)發(fā)生“8·8”事件，導致3萬難民先后逃入中國境內，造成多名中國公民傷亡，在果敢投資的中國企業(yè)損失慘重。此外，果敢特區(qū)陷落之后，陸續(xù)有不少果敢同盟軍成員以及特區(qū)政府公職人員進入中國境內，由于他們極易獲得槍支彈藥，對中國西南邊境地區(qū)的安全也帶來了更多隱患。2011年6月9日，緬甸政府軍和克欽獨立軍在克欽邦太平江水電站大壩附近爆發(fā)沖突，持續(xù)不斷的戰(zhàn)事不僅讓中緬邊境口岸無法正常運轉，而且造成大量難民涌入邊境地區(qū)。2013年元旦前后，緬甸政府軍與克欽獨立軍再次發(fā)生戰(zhàn)火，一枚炮彈落入中國境內盈江縣的那邦小鎮(zhèn)，目前，有10萬克欽難民生活在中緬邊境兩側。由于這些跨境民族語言相通，習俗相同，有不少人到中國境內投親靠友。緬北局勢發(fā)展至此，中國西南邊陲的維穩(wěn)壓力和人道主義援助責任驟然增大。

緬甸民族紛爭影響中國利益，中資企業(yè)在緬面臨新挑戰(zhàn)。緬北民族沖突給中緬關系、尤其是雙方的重大經(jīng)濟合作項目帶來更多不確定性。自1988年以來，中國在緬甸有著廣泛的投資和經(jīng)濟利益，也有大量的華人華僑在緬甸居住和經(jīng)商。中國在緬甸全境投資建設新港口、高速公路和大壩，截至2011年底，在緬甸的中國投資共有202.6億美元，成為迄今為止對緬甸投資最多的國家。目前，中國是緬甸的第一大外資來源國和第一大貿易伙伴，中緬合作的水電、油氣管道、高速公路、高速鐵路工程等，都要通過少數(shù)民族武裝的轄區(qū)范圍，特別是在2013年5月建成的一條長約2380公里的穿越緬甸西南到東北的油氣管道，被稱為中國“第三大能源管線”和擺脫“馬六甲安全困境”的希望。中緬油氣管道是繼中哈石油管道、中亞天然氣管道、中俄原油管道之后的第四大能源進口通道，可以進一步緩解中國對馬六甲海峽原油運輸?shù)囊蕾?，降低海上進口原油的風險，提升中國能源輸入渠道多元化。但按照目前的實際情況看，假如管道周邊一直在打仗，這條油氣管道將面臨許多風險，如果緬甸國內不充分支持和認可這個項目，那就無法提供能源安全，反而可能會比馬六甲海峽風險更大。最直接的威脅是緬甸政府與克欽獨立軍等“民地武”（少數(shù)民族地方武裝）之間的武裝沖突。中國目前已成為緬甸戰(zhàn)火波及的經(jīng)濟受害者，中國企業(yè)在緬甸以各種形式參與的水電站項目達56個；已經(jīng)規(guī)劃并即將開工的中緬快速鐵路正好通過克欽獨立軍控制區(qū)域；中緬兩條高速公路一條經(jīng)瑞麗進入緬甸，通過克欽獨立軍的部分轄區(qū)，一條經(jīng)過果敢清水河進入緬甸內地，也正好通過北撣邦軍的原轄區(qū)。2009年8月的“果敢沖突”使那里許多中國商民血本無歸，“民地武”抵抗又使一批中資項目施工受阻，乃至癱瘓。值得注意的是，近年來中國企業(yè)在少數(shù)民族武裝控制地區(qū)進行投資時已經(jīng)很難避開緬甸政府和地方民族武裝的利益矛盾。以太平江電站為例，2011年6月，克欽獨立武裝與緬甸政府軍爆發(fā)了軍事沖突，為阻止政府軍向位于中緬邊界的克欽邦桑崗村的太平江水電站集結，克欽獨立武裝炸毀了太平江支流上的一座橋梁。目前，水電站仍停止發(fā)電運行，中方人員已經(jīng)全部撤離。投資太平江水電站的中國企業(yè)大唐電力集團有苦難言，原本是得到緬甸政府批準的水電站項目，卻被克欽獨立軍不斷以武力威脅，最終被迫支付1500萬元“資源稅”。在撣邦南部距離泰緬邊境不遠的班薩拉鎮(zhèn)，中國葛洲壩集團公司承建了薩爾溫江上的塔桑水電站，總投資為60億美元，裝機容量為7110兆瓦，將是東南亞未來裝機規(guī)模最大的水電站，預期在15年內完工。2011年5月，4名塔桑水電站工作人員被民族武裝綁架，撣邦軍發(fā)言人勞盛對記者表示，撣邦軍不會攻擊中國水電站，但不排除其他武裝派別和村民以威脅水電站來要挾緬甸政府的情況發(fā)生。戰(zhàn)爭長期惡性循環(huán)，不僅損害中國投資項目，還對中國—東南亞戰(zhàn)略通道建設形成安全威脅。endprint

在非傳統(tǒng)安全方面也對中國帶來很多隱患。緬甸北部與中國云南接壤，難民與販毒等問題對中國西南穩(wěn)定意義巨大。由于長年戰(zhàn)亂，緬北克欽難民和果敢華人近年來大量涌入中國云南，給當?shù)亟?jīng)濟與居民生活帶來很大影響。中國市場上絕大部分鴉片和海洛因來自緬北，聯(lián)合國毒品犯罪辦公室發(fā)布的《2010年世界毒品報告》顯示，緬甸仍是全球第二大毒品生產(chǎn)國，2010年毒品種植增加了20%，尤以撣邦高原為中心的“金三角“地區(qū)增幅最大。由于民族沖突，緬北地區(qū)失控，導致毒品蔓延和泛濫，嚴重影響中緬邊境禁毒工作的開展；緬北的戰(zhàn)亂導致槍彈管理混亂，許多槍彈流失民間，也對邊境地區(qū)構成不小的安全隱患。為了準備與政府交戰(zhàn)，地方勢力更加倚重毒品經(jīng)濟以擴充軍備，使在緬北推進的替代種植計劃受挫，中國西南地區(qū)可能面臨新一輪毒品浪潮沖擊。緬甸各邦與政府軍自2009年發(fā)生沖突以來，因為開展替代種植的產(chǎn)品無法運到中國市場出售，雙方都蒙受了重大損失，緬北有些地區(qū)又開始重新種植罌粟，聯(lián)合國2012年的最新報告顯示，由于持續(xù)不斷的沖突和動蕩，2012年緬甸用于種植鴉片的農(nóng)田面積今年擴大了17%，從2001年的4萬公頃增長到2012年的5.1萬公頃。境外的毒品走私、人口販賣、跨境賭博、宗教滲透和非法移民等對中國的西南邊境的安全形勢提出了新的挑戰(zhàn)。

三、中國應該“創(chuàng)造性介入”緬甸民族沖突

“創(chuàng)造性介入”的新實踐。北京大學王逸舟教授在其新著《創(chuàng)造性介入——中國外交新取向》中結合中國外交的典型案例及具體實踐，提出了“創(chuàng)造性介入”的理念，并對其進行深入闡釋。他認為創(chuàng)造性介入國際事務已經(jīng)成為中國外交的新取向。在新世紀第二個十年到來之際，中國對國際事務要有更多參與的意識和手法。中國一貫堅持不干涉他國內政的對外政策，但在眼下，中國外交遭遇了新的考驗——你不干涉別國內政，但別國內政反過來要“干涉”你，緬甸內部矛盾正透過中國對緬戰(zhàn)略性投資的經(jīng)濟互動開始對中國內部產(chǎn)生影響。長期以來，中國無論是在緬甸政府控制區(qū)，還是在克欽獨立軍控制區(qū)都擁有巨大的投資項目，而面對兩者的沖突，長期堅持不干涉緬甸內政的中國早就遭遇新的考驗。隨著中國對緬甸各種戰(zhàn)略投資進入實質階段，能否在顧及緬甸政府立場的同時，也能保證少數(shù)民族的尊嚴和利益，對中國來說變得越來越重要。因為在緬甸政府與民族武裝的斗爭中，中國長期處于兩難境地。如果支持民族武裝，就會得罪緬甸政府；如果任由緬甸政府對民族武裝進行軍事打擊，會使民族武裝對中國產(chǎn)生不滿，影響中國西南邊境安全和穩(wěn)定，危及中國在緬甸的各類投資，使中國的經(jīng)濟安全面臨很大挑戰(zhàn)。中國不干涉別國內政，就是一廂情愿地認為他國的內政不會損害中國的利益。但現(xiàn)實卻正好相反。事實證明，由于對緬甸迅速變化的內政沒有及時干預或插手，緬甸在制定和落實政策涉及以致?lián)p害中國利益時，中國只有被動地接受。在這種情況下，在緬北民族沖突中，中國很難簡單地堅持“不干涉內政”原則，“創(chuàng)造性介入”應該是一條新思路。中國應該從密松水電站被迫停建、果敢“8·8”等事件中吸取經(jīng)驗教訓，對緬甸的民族沖突采取“剛柔并濟”、“預防為主”及“前期介入”原則。在對緬甸政府與少數(shù)民族武裝“勸談促和”的同時，中國也應該在中緬邊境中方一側加強有關軍事部署，以應對隨時可能爆發(fā)的緬甸民族沖突，防止因措手不及而影響邊境地區(qū)穩(wěn)定，使國家利益受損。

加大對緬北地區(qū)經(jīng)濟合作的力度。緬甸是當今世界上最不發(fā)達國家之一，緬北地區(qū)則是其最貧窮、最落后的地區(qū)。經(jīng)濟因素是緬甸民族對立態(tài)勢難以消除的另一個重要因素。經(jīng)濟差距加大民族矛盾，民族問題與民族地區(qū)落后的經(jīng)濟發(fā)展形成惡性循環(huán)。北京大學緬甸問題專家姜永仁表示，經(jīng)濟、文化發(fā)展水平差異加劇了民族隔閡和誤解，制約了該國的平衡發(fā)展，只有消除各民族經(jīng)濟地位的不平等，才能達到政治上的平等，實現(xiàn)民族和解。暴力無法化解緬甸政府與緬北少數(shù)民族之間長期形成的矛盾。建立相互平等的民族關系，促進少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，緬甸的民族問題及少數(shù)民族武裝與中央政府的對抗才會逐步消除，才能最終解決緬甸民族問題。在緬甸，少數(shù)民族的最高利益是：贏得政治權利的平等、民族個性的尊嚴和經(jīng)濟的發(fā)展。而其中經(jīng)濟發(fā)展是最根本的。只有通過經(jīng)濟的發(fā)展，才能提高生活水平，為本民族進入現(xiàn)代文明社會打下基礎。中國可以考慮對靠近云南的克欽邦和撣邦提供經(jīng)濟援助和教育支持，使該地區(qū)經(jīng)濟與中國聯(lián)系更加密切，甚至與云南等地經(jīng)濟“一體化”。因此要繼續(xù)支持緬甸政府推進國內的民族和解，加大對緬甸尤其是對緬北地區(qū)經(jīng)濟合作力度，在農(nóng)業(yè)、民生、綠色產(chǎn)業(yè)以及電力等基礎設施方面，中緬兩國有著廣闊的合作前景。應該積極開展互利雙贏合作，提高云南等省份沿邊開放水平及其在對緬經(jīng)濟合作中的力度，促使緬甸，尤其是緬北經(jīng)濟社會的發(fā)展，影響和促進緬北民族武裝控制地區(qū)的良性發(fā)展和向正常形態(tài)的經(jīng)濟社會轉型。在這方面，中國已經(jīng)有一些成功的經(jīng)驗，應該繼續(xù)推廣。比如為了減少日益猖獗的毒品交易，中國政府從20世紀90年代開始與緬甸合作推廣“綠色禁毒計劃”，以貸款和援助等方式幫助緬甸擺脫對罌粟種植的依賴，使昔日的“40萬畝罌粟花變成稻田和橡膠園”，這是一項有利于全人類的工程，也應該是“創(chuàng)造性介入”的成功實踐。只要緬甸政府放開對“民地武”轄區(qū)的民間貿易和民間投資，中國在若干互補項目上提供技術支持和信貸支持，緬北經(jīng)濟很快便會欣欣向榮。僅僅肉牛養(yǎng)殖和屠宰加工一項，若能填補中國國內市場年約200萬頭的空缺，緬北便能獲得100～200億元的收入，緬北人民富足，社會安寧，毒禍也能一掃而空。

積極支持緬甸新政府與“民地武”的和談。緬北自治貫穿緬甸歷史，中緬關系只有建立在緬族尊重少數(shù)民族權利的基礎上才有希望穩(wěn)妥。過去的經(jīng)驗教訓表明，緬甸民族問題不能靠武力解決，政治分歧只能靠政治對話解決。要實現(xiàn)持久和平，很重要的一點就是確保少數(shù)族裔能夠充分參與和平進程，讓他們的心聲被聽到，這樣緬甸才能最終實現(xiàn)所有人共同渴望的和平以及繁榮與發(fā)展。緬甸的少數(shù)民族地方武裝組織是緬甸特殊歷史時期的產(chǎn)物，由于其特殊性和復雜性，中國注定無法置身度外。緬甸各少數(shù)民族組織和武裝在很多地方實際掌握政權，在毒品和難民等對中國有影響的問題上往往會起到關鍵作用，因此與這些地方政治組織保持良好關系很重要。中國正日益重視“民地武”問題，試圖在緬甸政府和“民地武”之間發(fā)揮謹慎但積極的作用。在中國政府的努力調解下，緬甸一些武裝組織與緬甸政府舉行談判，并簽署了“和平停戰(zhàn)協(xié)議”?？藲J邦發(fā)言人森瓦說：“中國既是克欽的鄰國又是大國，我們一直希望中國能夠出面幫助化解目前的危機，這樣對于中方、緬甸軍方和克欽獨立軍三方都有利，我們克欽人也會永遠感恩于中國。與政府對峙這么多年，克欽人并不是要鬧獨立，而是希望繼續(xù)擁有自己的民族武裝，擁有高度的自治權，得到外界的認可與尊重。克欽邦的資源非常豐富，戰(zhàn)爭爆發(fā)前我們一直和中國有著經(jīng)濟投資合作，如果戰(zhàn)爭結束了還會有更多的合作?！敝袊畬τ诰挼檎娕c各少數(shù)民族武裝組織之間的高度軍事對峙，甚至槍炮相向的狀況，一貫堅持“勸談促和”的政策立場，希望通過勸解的方式讓緬甸政府軍與各少數(shù)民族武裝之間因部隊整編而引發(fā)的矛盾與爭端通過對話與談判，最終能夠以和平的方式得到解決。四年多來，為了恢復與維護中緬邊境地區(qū)的和平與安寧，中國政府通過各種方式在緬甸政府與“民地武”組織間做了大量的“勸談促和”工作，也取得了一些成果。中國政府還積極支持緬甸新政府與克欽獨立軍在中國境內和談，2012年1～10月，雙方在中國瑞麗舉行了四輪談判。從2011年8月以來，緬政府先后與13個民族武裝簽訂了?；饏f(xié)議，但是，對緬甸來說，民族和解之路仍然漫長。中國希望雙方的對話和政治談判克服困難順利進行，早日實現(xiàn)真正的民族和解，為中緬邊境的和平穩(wěn)定發(fā)展開創(chuàng)一個良好的局面。

避免緬甸民族問題被美國為首的西方國際化。冷戰(zhàn)結束后，因民族問題而引發(fā)的地區(qū)乃至國際糾紛和沖突，是目前世界面臨的一個突出問題，也成為以美國為首的西方國家打著“人權高于主權”的幌子干涉別國內政，謀求世界霸權的借口。緬北的少數(shù)民族武裝基本上是在緬甸與中國接壤地區(qū)活動，少數(shù)民族武裝不僅是緬甸政府面臨的重大問題，而且一旦被以美國為首的西方國家為達到其不可告人的目的，將緬甸民族問題國際化并進行干涉，緬甸少數(shù)民族武裝問題有可能成為緬甸周邊國家乃至亞太地區(qū)局勢的熱點問題。當美國覬覦緬甸時，中國亮出“仲裁者”王牌，首次出面調停周邊國家的內亂，捍衛(wèi)自己的利益，在情理之中。這是因為，緬甸在中國對外戰(zhàn)略中占有重要地位。而且中國與緬甸沖突雙方歷來都保持著密切關系。作為戰(zhàn)略利益攸關者，中國應積極參與斡旋，加強中緬兩國戰(zhàn)略互信，以鉗制西方勢力滲透，防止美國為首的西方將緬甸“民地武”問題復雜化、國際化，最終促成“民地武”問題通過政治方式和平解決。

（作者系云南大學國際關系研究院副教授）

責任編輯：黃 杰endprint