公民參與公共預(yù)算的新技能與新策略：來(lái)自浙江省溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談的案例研究

● 徐 楓

在地方政府創(chuàng)新實(shí)踐中，浙江省溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)的民主懇談始終是一道亮麗的風(fēng)景線。澤國(guó)鎮(zhèn)從2000年開始試行民主懇談，2005年以來(lái)又進(jìn)一步將民主懇談引入公共財(cái)政預(yù)算，首創(chuàng)參與式預(yù)算民主懇談?！稘蓢?guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程》指出：澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談是指人代會(huì)召開之前，選民代表、人大代表等相關(guān)人員針對(duì)鎮(zhèn)政府的預(yù)算草案，通過(guò)各種形式深入?yún)⑴c和監(jiān)督鎮(zhèn)政府公共財(cái)政預(yù)算，充分反映社情民意的一種活動(dòng)形式。

政策的制定怎樣才能接 “地氣”？客觀上需要有一個(gè)讓公民參與進(jìn)來(lái)的載體，民主懇談就是這樣一個(gè)載體。預(yù)算安排說(shuō)到底是分“蛋糕”的過(guò)程，是分多分少、先分后分的事，錢就這么多，該如何花？先花在哪里？大家一起來(lái)商議。預(yù)算民主懇談就是把 “大道理”化作具體的“花錢”問(wèn)題講給老百姓聽，這樣做的好處是顯而易見的：一方面可以將“難題”拋出去，由公眾和黨委、政府一起共同拿主意；另一方面可以讓社會(huì)來(lái)共同分擔(dān)決策風(fēng)險(xiǎn)。所以，預(yù)算民主懇談?wù)f到底是一種有用的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和整合機(jī)制。

澤國(guó)的參與式預(yù)算民主懇談在懇談代表的產(chǎn)生上有著自己獨(dú)到的見解和做法。經(jīng)過(guò)多年以來(lái)堅(jiān)持不懈的努力，通過(guò)對(duì)新技能的不斷運(yùn)用、新策略的不斷完善，澤國(guó)的參與式預(yù)算民主懇談現(xiàn)已基本形成了 “預(yù)算編制有審查、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效有評(píng)價(jià)”這一全口徑的循環(huán)體系，提高了政府權(quán)力運(yùn)作的公開性和透明度，增進(jìn)了決策的科學(xué)性和民主性。

一、懇談代表如何產(chǎn)生

參與式預(yù)算民主懇談的質(zhì)量和實(shí)際效果是人們普遍關(guān)注的問(wèn)題。參與式預(yù)算民主懇談?wù)娴挠杏脝?？究竟?yīng)該如何去參與？要回答這個(gè)問(wèn)題，首先要明確“是誰(shuí)在參與”？懇談代表是如何產(chǎn)生的？這是參與式預(yù)算民主懇談的關(guān)鍵問(wèn)題。

在澤國(guó)參與式預(yù)算民主懇談的代表選擇中，隨機(jī)抽樣是一大顯著特點(diǎn)。為了充分體現(xiàn)代表的廣泛性和真實(shí)性，2005年和2006年，澤國(guó)鎮(zhèn)在全部預(yù)算中單獨(dú)劃出一塊，將全鎮(zhèn)公共建設(shè)項(xiàng)目逐一分解，先由通過(guò)乒乓球搖號(hào)隨機(jī)抽樣產(chǎn)生的“民意代表”對(duì)公共項(xiàng)目的優(yōu)先性進(jìn)行選擇，然后再在人代會(huì)上表決通過(guò)。2005年落實(shí)到“戶”，由每戶派出一人參加全鎮(zhèn)的隨機(jī)抽樣；2006年落實(shí)到“人”，在全鎮(zhèn)所有18周歲以上的選民中隨機(jī)抽樣。

項(xiàng)目預(yù)算的關(guān)鍵在于對(duì)優(yōu)先性進(jìn)行排序，什么項(xiàng)目是最緊迫的？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答，作為農(nóng)村社區(qū)的每一個(gè)人都十分清楚，所以這一“角色”是人人都能擔(dān)當(dāng)?shù)?。他們?cè)诒浑S機(jī)抽中之后有了一種機(jī)會(huì)難得的“幸運(yùn)”感，于是就進(jìn)入到一個(gè)特殊的“場(chǎng)景”之中，在這個(gè)時(shí)候他們不是在為“我”做選擇，而是在為“我們”做選擇。而這一特殊的“場(chǎng)景”，正是羅爾斯語(yǔ)境中“原初狀態(tài)”(original position)下“無(wú)知之幕”(veil of ignorance)的狀態(tài)。因?yàn)樵谒械倪x擇中，他們都不知道哪個(gè)項(xiàng)目最終會(huì)被選中。所以，相同的狀態(tài)和自我特性必將使他們的選擇公正合理。隨機(jī)抽樣將人們置于 “無(wú)知之幕”之下，即屏障了每個(gè)人的身份、地位、財(cái)富、金錢、稟賦和能力等等，將所有能夠干擾和影響人們進(jìn)行公正選擇的事實(shí)、知識(shí)和信息全都過(guò)濾出去。換言之，將一切會(huì)引起人們陷入紛爭(zhēng)的特殊信息都排除在外，這無(wú)疑較好地解決了代表產(chǎn)生的“公正性”問(wèn)題。

但這時(shí)的抽樣只是“簡(jiǎn)單”隨機(jī)抽樣，“簡(jiǎn)單”隨機(jī)抽樣具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的代表性。法國(guó)著名思想家盧梭在《社會(huì)契約論》中曾專門分析了選舉與抽簽的適用范圍，凡是需要專門才能的地方，就應(yīng)該由選舉來(lái)充任；而抽簽則適宜于只需要有健全的理智、公正與廉潔就夠了的地方。當(dāng)“某個(gè)角色人人都能擔(dān)當(dāng)”時(shí)，人們就無(wú)法公平地讓這個(gè)人來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，而不讓另一個(gè)人來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，在這個(gè)時(shí)候，最好的辦法是抽簽。“因?yàn)槌楹灂r(shí)，人人的機(jī)會(huì)都是相等的，而且選擇也并不取決于任何人的意志?！?/p>

“簡(jiǎn)單”隨機(jī)抽樣，隱含著一個(gè)重要的假設(shè)前提——“某個(gè)角色人人都能擔(dān)當(dāng)”時(shí)適用，當(dāng)面臨更為復(fù)雜情況時(shí)，在需要專門才能的地方并不適用?！昂?jiǎn)單”隨機(jī)抽樣所帶來(lái)的另一個(gè)問(wèn)題是把“樣本”的差異性給忽略了，在講究全體包容性的同時(shí)也人為制造了局部的排他性，使“利益相關(guān)者”難以參與其中。在澤國(guó)的參與式預(yù)算民主懇談實(shí)踐中，當(dāng)2008年將議題的范圍從項(xiàng)目預(yù)算擴(kuò)大到全部財(cái)政預(yù)算時(shí)，由于參與范圍的過(guò)于寬泛而使懇談失去焦點(diǎn)，造成參與者在討論時(shí)面對(duì)一大串?dāng)?shù)字感到無(wú)所適從，懇談代表公共觀察和判斷能力的不足直接導(dǎo)致了參與質(zhì)量的下降。

于是，如何完善代表結(jié)構(gòu)就成了下一步“代表選擇”的一個(gè)重點(diǎn)。2010年為了解決區(qū)域不平衡問(wèn)題，澤國(guó)鎮(zhèn)單獨(dú)拿出300萬(wàn)元用于相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的公共投入。這次采取的是從村民代表中隨機(jī)抽樣，并開始考慮由各辦公室（各線）根據(jù)分管的實(shí)際，在所屬精英中建立“參與庫(kù)”。因?yàn)樵谵r(nóng)村社區(qū)，精英的素質(zhì)一般相對(duì)較高，具有一定的參政議政能力，在村民中也有一定的影響力和動(dòng)員力。預(yù)算民主懇談會(huì)有一定數(shù)量的精英參與，可以提高懇談的質(zhì)量。

2012年，澤國(guó)鎮(zhèn)嘗試采用選民、精英和人大代表三結(jié)合的方式進(jìn)行參與。選民代表面向全鎮(zhèn)18周歲以上的全部選民，用乒乓球搖號(hào)隨機(jī)抽選，精英代表也通過(guò)乒乓球搖號(hào)從事先建立的參與庫(kù)中分層抽樣產(chǎn)生，選民代表和精英代表各100名，按工作屬性以線劃分為10個(gè)小組，與人大代表一起共同商議年度預(yù)算編制。這既保證了代表的廣泛性，又兼顧了分層利益群體的代表性，從實(shí)際的效果來(lái)看，懇談的質(zhì)量相比以前有了較大的提高。

2013年，澤國(guó)鎮(zhèn)又作了進(jìn)一步改進(jìn)，主要體現(xiàn)在選民代表的產(chǎn)生上再一分為二：其中70名按戶籍隨機(jī)抽取，30名從上一年懇談代表中隨機(jī)抽取。根據(jù)《澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程》的規(guī)定：選民協(xié)商懇談的樣本對(duì)象為戶籍在澤國(guó)鎮(zhèn)的選民，先將符合樣本條件的全鎮(zhèn)選民按村（居）劃為子樣本，按照千分之一的比例，產(chǎn)生第一部分懇談代表；為確保參與式預(yù)算工作的連貫性，從上一年懇談代表中抽取30%人員，產(chǎn)生第二部分懇談代表；再?gòu)臐蓢?guó)鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督參與庫(kù)中分線抽取100名各界代表，產(chǎn)生第三部分懇談代表。抽取方式為十進(jìn)位編號(hào)乒乓球搖號(hào)隨機(jī)抽選。

在政策的制定中，決策的民主化與科學(xué)化是兩大基本構(gòu)件。決策民主化的意義在于提高政策的包容性，決策科學(xué)化的意義在于降低決策的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)。從決策民主化的要求出發(fā)，需要擴(kuò)大參與范圍，建立一種能夠?qū)⑺惺苷哂绊懙某蓡T都包容在內(nèi)的機(jī)制；而從決策科學(xué)化的要求出發(fā)，又需要專家的質(zhì)疑和辯論，對(duì)政策選項(xiàng)作可行性論證。在很多情況下，兩者時(shí)常處于一種魚與熊掌不可兼得的境地，允許擴(kuò)大參與范圍似乎削弱了政策質(zhì)量的要求。事實(shí)上，任何政策的制定都會(huì)涉及到兩種基本信息：公共性的和專業(yè)性的。前者與價(jià)值判斷有關(guān)，是公共政策所帶來(lái)的利益分配方面的信息，在這方面公眾具有信息上的優(yōu)勢(shì)；后者是專業(yè)性的，就是公共問(wèn)題所涉及到的只有經(jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練才能深入了解的信息，這時(shí)需要專家作技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的解讀。

有沒(méi)有可能將決策的民主化與科學(xué)化有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在提高政策質(zhì)量的同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大公民的參與范圍？這在澤國(guó)參與式預(yù)算民主懇談的實(shí)踐中有一個(gè)日臻完善的過(guò)程。從“簡(jiǎn)單”隨機(jī)抽樣到“分層”隨機(jī)抽樣，從按戶籍隨機(jī)抽樣到從建立參與庫(kù)和智庫(kù)中隨機(jī)抽樣。以選民、精英、專家、人大代表和智庫(kù)專家多方結(jié)合的方式體現(xiàn)了代表性，從而既擴(kuò)大了參與面又兼顧了政策質(zhì)量的提高。至此，在澤國(guó)參與式預(yù)算民主懇談中，參與面的擴(kuò)大對(duì)應(yīng)著“選民代表”，在“選民代表”中既有新代表，又有老代表；政策質(zhì)量的提高對(duì)應(yīng)著精英代表和智庫(kù)專家。

二、預(yù)算編制如何審查

（一）預(yù)算征詢民主懇談會(huì)

2013年12月24日下午，25日上午、下午，26日下午澤國(guó)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)分別在牧嶼、聯(lián)樹、西片、中片代表工作站召開2014年度預(yù)算征詢懇談會(huì)。會(huì)議由工作站負(fù)責(zé)人主持，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人參加互動(dòng)對(duì)話。與會(huì)代表對(duì)澤國(guó)鎮(zhèn)2014年預(yù)算進(jìn)行了認(rèn)真的審閱，在全口徑預(yù)算、環(huán)境保護(hù)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)費(fèi)、民生工程、澤國(guó)大道等重點(diǎn)工程、三公經(jīng)費(fèi)、教育投入、農(nóng)業(yè)發(fā)展、國(guó)有資產(chǎn)管理等預(yù)算資金的安排上提出了許多建議和意見。隨后，鎮(zhèn)政府召開了鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公會(huì)議，對(duì)征詢懇談所提的建議和意見進(jìn)行認(rèn)真討論商議，對(duì)涉及預(yù)算資金增減的項(xiàng)目進(jìn)行初步調(diào)整，共調(diào)增預(yù)算項(xiàng)目11項(xiàng)，涉及預(yù)算資金883萬(wàn)元，調(diào)減預(yù)算項(xiàng)目6項(xiàng)，涉及預(yù)算資金1099萬(wàn)元。

（二）預(yù)算收入民主懇談會(huì)

預(yù)算收入是預(yù)算支出的前提和保障，編好財(cái)政收入預(yù)算對(duì)于明晰可用財(cái)力狀況，量入為出，保障收支平衡意義重大。為此，澤國(guó)鎮(zhèn)于2014年1月9日首次嘗試收入預(yù)算民主懇談，其目的在于使預(yù)算收入編制更加科學(xué)、合理。預(yù)算收入民主懇談會(huì)著重就收與支、重點(diǎn)與基本、理財(cái)與用財(cái)以及擬安排的土地出讓地塊進(jìn)行懇談，并附有2014年與2013年財(cái)政收入預(yù)算對(duì)比表，以便于懇談代表作動(dòng)態(tài)的、全面的比較分析。

參加預(yù)算收入民主懇談會(huì)的有：鎮(zhèn)人大代表，相關(guān)村黨支部書記，村民委員會(huì)主任。之所以主要以村“兩委”負(fù)責(zé)人為懇談對(duì)象，這是因?yàn)槲覈?guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政預(yù)算收入總體由兩大塊內(nèi)容組成：（1）各類補(bǔ)助（包括體制補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、體制結(jié)算補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助等）；（2）非稅收入（包括土地出讓金返還、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源有償使用收入、其他收入等），其中又以土地出讓金返還占大頭。在澤國(guó)鎮(zhèn)2014年全部預(yù)算收入5.775億中，土地出讓金返還達(dá)3.1億元，占全部預(yù)算收入的53.68%，而征用土地離不開村“兩委”的支持。

（三）選民代表協(xié)商民主懇談會(huì)

在預(yù)算征詢民主懇談會(huì)和收入民主懇談會(huì)的基礎(chǔ)上，2014年1月14日，澤國(guó)鎮(zhèn)通過(guò)隨機(jī)抽樣，以選民、精英、專家、人大代表和智庫(kù)專家相結(jié)合的方式，召開了2014年參與式公共財(cái)政預(yù)算選民協(xié)商懇談會(huì)。在這次懇談會(huì)上，與會(huì)代表們共提出86條建設(shè)性意見和建議，歸納起來(lái)有以下幾方面：加快澤國(guó)中學(xué)遷建，完善校網(wǎng)布局，均衡教育投入；加大治污力度，增加河道疏浚、拓寬補(bǔ)助，推進(jìn)“五水共治”；加大美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及農(nóng)村道路改造，開通城鄉(xiāng)公交線路，全面帶動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展；加大森林澤國(guó)和四邊三化投入，加強(qiáng)城市管理、治理力度，提升澤國(guó)小城市品位；加大天網(wǎng)工程、交通治堵、消防綜合整治等投入，夯實(shí)“平安澤國(guó)”的基礎(chǔ)；加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，拓寬收入來(lái)源等。據(jù)此，鎮(zhèn)人民政府對(duì)涉及資金增減的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行了重新調(diào)整，共調(diào)增預(yù)算項(xiàng)目8項(xiàng)，涉及預(yù)算資金1875萬(wàn)元，調(diào)減預(yù)算項(xiàng)目7項(xiàng)，涉及預(yù)算資金5470萬(wàn)元。

（四）預(yù)算修正議案

《澤國(guó)鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》第十三、十四和十五條規(guī)定：如果預(yù)算民主懇談之后對(duì)政府預(yù)算的修改仍感到不滿意的話，在鎮(zhèn)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的議案截止時(shí)間前，由五人以上鎮(zhèn)人大代表聯(lián)名，可以向大會(huì)主席團(tuán)提出預(yù)算修正議案。修正權(quán)限包括：(1)削減；(2)否決；(3)增加，但必須同時(shí)提出其它支出項(xiàng)目的削減，以保持預(yù)算平衡。在修正議案表決之前，議案領(lǐng)銜人應(yīng)先說(shuō)明其理由，然后圍繞預(yù)算修正議案進(jìn)行大會(huì)辯論。修正議案一經(jīng)通過(guò)，鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)按照決議修改預(yù)算。

譬如在2014年2月12至13日人代會(huì)期間，大會(huì)主席團(tuán)共收到代表提出的預(yù)算修正案6件，經(jīng)審查最終確定將符合條件、反映最集中的2件提交給全體代表進(jìn)行無(wú)記名投票表決。經(jīng)過(guò)40多分鐘的大會(huì)集中激辯、交鋒之后，在100張選票中，“關(guān)于調(diào)增‘城市管理綜合治理’項(xiàng)目支出100萬(wàn)元，削減‘百畝坦礦山開采’項(xiàng)目支出100萬(wàn)元的議案”以83票贊成、16票反對(duì)、1票棄權(quán)獲得通過(guò)；“關(guān)于調(diào)增‘全鎮(zhèn)村級(jí)河道疏浚’項(xiàng)目支出100萬(wàn)元，削減‘相對(duì)薄弱村建設(shè)扶持資金’項(xiàng)目支出100萬(wàn)元的議案”則因?yàn)?5票反對(duì)、4票棄權(quán)、31票贊成未獲通過(guò)。修正案提出之后通過(guò)與否都很正常，其意義在于：人大代表實(shí)際行使了這一權(quán)力，就政治倫理來(lái)說(shuō)，這是一種權(quán)力的回歸。

三、預(yù)算執(zhí)行如何監(jiān)督

（一）制定“兩規(guī)程一辦法”

2013年2月22日，在澤國(guó)鎮(zhèn)第十六屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上通過(guò)了 《澤國(guó)鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》、《澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程》、《澤國(guó)鎮(zhèn)項(xiàng)目智庫(kù)運(yùn)作規(guī)程》，使懇談、參與、審查、監(jiān)督和程序更加制度化、規(guī)范化。

在《澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程》中明確指出：“澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談是指人代會(huì)召開之前，選民代表、人大代表等相關(guān)人員針對(duì)鎮(zhèn)政府的預(yù)算草案，通過(guò)各種形式深入?yún)⑴c和監(jiān)督鎮(zhèn)政府公共財(cái)政預(yù)算，充分反映社情民意的一種活動(dòng)形式。其主要類型有三種：選民協(xié)商懇談、專題民主懇談、代表工作站征詢懇談?！?/p>

《澤國(guó)鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》第二條規(guī)定：“預(yù)算的編制與預(yù)算民主懇談，預(yù)算的審查與批準(zhǔn)，預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)整，決算的審查與批準(zhǔn)，適用本辦法?！?/p>

參與式工程項(xiàng)目智庫(kù)對(duì)重大工程項(xiàng)目發(fā)揮咨詢、監(jiān)督、評(píng)估等作用，按以下操作程序運(yùn)行：“（1）依照參與式公共財(cái)政預(yù)算的年度安排，對(duì)次年的重大項(xiàng)目的規(guī)劃與安排，以書面形式向人大主席團(tuán)提交合理性意見和建議；（2）定期做好實(shí)地調(diào)研、分析工作，并提交相關(guān)調(diào)整方案；（3）對(duì)重大工程施工單位及監(jiān)理公司進(jìn)行不定期監(jiān)督，并及時(shí)反饋；（4）針對(duì)重大工程的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并以書面形式向人大主席團(tuán)提供評(píng)估意見。”

（二）設(shè)立預(yù)算審查監(jiān)督委員會(huì)

《澤國(guó)鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》第十九條規(guī)定：“受鎮(zhèn)人民代表大會(huì)委托，在鎮(zhèn)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的日常監(jiān)督，鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督委員會(huì)可聘請(qǐng)若干個(gè)專家擔(dān)任顧問(wèn)。預(yù)算審查監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容包括：（1）鎮(zhèn)人民政府落實(shí)關(guān)于預(yù)算決議的情況；（2）組織預(yù)算收入情況；（3）預(yù)算批復(fù)和支出撥付情況；（4）財(cái)政性資金投入的重大項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況；（5）財(cái)政投資項(xiàng)目的調(diào)整情況?！?/p>

鎮(zhèn)財(cái)政所每月將鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收支報(bào)表送給鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督委員會(huì)審查。鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督委員會(huì)每季度聽取政府財(cái)政預(yù)算運(yùn)行情況匯報(bào)，對(duì)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，重點(diǎn)把握好財(cái)政資金的流向和流量。

（三）通過(guò)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和人代會(huì)優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)

根據(jù)《澤國(guó)鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》第二十一、二十二條規(guī)定：預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，遇有下列情形的：（1）總預(yù)算中項(xiàng)目支出超過(guò)5%至20%的增減，（2）單個(gè)項(xiàng)目支出300萬(wàn)元以上的預(yù)算調(diào)整，（3）當(dāng)年新增政府性投資單個(gè)項(xiàng)目300～2000萬(wàn)元以下的，鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)以書面的形式報(bào)告鎮(zhèn)人大主席團(tuán)進(jìn)行審批?？傤A(yù)算中項(xiàng)目支出超過(guò)20%（不含政策性調(diào)整）的增減，或當(dāng)年新增政府性投資單個(gè)項(xiàng)目2000萬(wàn)元以上的，必須進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，提交鎮(zhèn)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)列明調(diào)整的原因、項(xiàng)目、數(shù)據(jù)、措施及有關(guān)說(shuō)明。自預(yù)算調(diào)整方案提交之日起的三十日內(nèi)，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)組織召開人民代表大會(huì)，并按本辦法有關(guān)規(guī)定審查批準(zhǔn)鎮(zhèn)人民政府提交的預(yù)算調(diào)整方案，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。

四、預(yù)算績(jī)效如何評(píng)價(jià)

在澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談的 “連續(xù)劇”中，經(jīng)過(guò)十年的不斷探索、領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展、形態(tài)的不斷豐富，基本形成了鎮(zhèn)人代會(huì)前對(duì)預(yù)算進(jìn)行初審、人代會(huì)時(shí)強(qiáng)化預(yù)算審查、人代會(huì)后開展跟蹤監(jiān)督這一系列預(yù)算審查監(jiān)督體系，但唯獨(dú)缺少最后對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)和運(yùn)用。績(jī)效預(yù)算是預(yù)算方法上的一種創(chuàng)新，是將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，把預(yù)算資源的分配與政府部門的績(jī)效聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)結(jié)果、責(zé)任和效率，從而提高財(cái)政支出的有效性?？?jī)效評(píng)價(jià)是運(yùn)用科學(xué)規(guī)范的考核方法、量化指標(biāo)及考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)部門為實(shí)現(xiàn)其職能所確定的績(jī)效目標(biāo)的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程及結(jié)果所進(jìn)行的綜合性分析、評(píng)價(jià)和報(bào)告。在治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，從充分體現(xiàn)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的要求出發(fā)，對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)就成了澤國(guó)鎮(zhèn)完善“全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督體系”的重要一環(huán)。

2014年5月30日，澤國(guó)鎮(zhèn)首啟預(yù)算績(jī)效民主懇談會(huì)，對(duì)城建線2013年預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。整個(gè)過(guò)程由以下幾個(gè)部分組成：自評(píng)報(bào)告、分組討論、大會(huì)集中詢問(wèn)、評(píng)價(jià)意見、滿意度測(cè)評(píng)、大會(huì)總結(jié)。

（一）自評(píng)報(bào)告

首先由鎮(zhèn)政府分管負(fù)責(zé)人對(duì)城建線2013年項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況作自評(píng)報(bào)告。本次績(jī)效評(píng)價(jià)涉及城建線中小市政建設(shè)、污水管網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村公路建設(shè)、澤國(guó)大道等105個(gè)項(xiàng)目，預(yù)算安排15771萬(wàn)元，占全鎮(zhèn)去年項(xiàng)目支出預(yù)算的35.7%。2013年預(yù)算執(zhí)行13060萬(wàn)元，預(yù)算執(zhí)行率82.81%。其中管理類40項(xiàng)、工程類57項(xiàng)、兩者交叉的8項(xiàng)。項(xiàng)目完工已結(jié)算29項(xiàng)、3190.8萬(wàn)元，完工審計(jì)中8項(xiàng)、1078.2萬(wàn)元，完工待驗(yàn)收10項(xiàng)、1565萬(wàn)元，未招標(biāo)1項(xiàng)、200萬(wàn)元，管理類未使用2項(xiàng)、90萬(wàn)元，其余均在施工中。預(yù)算執(zhí)行數(shù)高于預(yù)算數(shù)的6項(xiàng)，預(yù)算執(zhí)行數(shù)明顯少于預(yù)算數(shù)的12項(xiàng)。

在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中尚存在以下若干問(wèn)題：（1）項(xiàng)目推進(jìn)存在困難。從2013年的工程進(jìn)展來(lái)看，工程項(xiàng)目普遍存在報(bào)批復(fù)雜、工程落地難、干擾多等現(xiàn)象，導(dǎo)致有些項(xiàng)目沒(méi)有按期完成目標(biāo)任務(wù)，預(yù)算執(zhí)行率不夠理想。（2）工程管理不夠精細(xì)。城建線工作技術(shù)性要求比較高，特別是在當(dāng)前大小工程項(xiàng)目比較多的情況下，從工程立項(xiàng)開始到設(shè)計(jì)、預(yù)算、招投標(biāo)、工程管理、投資控制、結(jié)算等都需要一系列的專業(yè)人員參與。然而，城建線自身技術(shù)力量不夠，社會(huì)聘用專業(yè)人員價(jià)格又高，并且難以聘到負(fù)責(zé)任的人員，這導(dǎo)致工程管理不夠精細(xì)，存在管理不到位的問(wèn)題。（3）預(yù)算安排不夠精準(zhǔn)。年初項(xiàng)目預(yù)算編排不夠準(zhǔn)確，中小市政項(xiàng)目尤其如此，導(dǎo)致預(yù)算安排金額和合同價(jià)格脫節(jié)，降低了資金利用效率。綜合來(lái)看，雖然城建線大部分項(xiàng)目已按照預(yù)算安排順利實(shí)施，但一部分項(xiàng)目由于政策處理、項(xiàng)目報(bào)批以及建設(shè)管理等原因未執(zhí)行到位。

（二）分組討論、大會(huì)集中詢問(wèn)

“去年的市政養(yǎng)護(hù)隊(duì)預(yù)算200萬(wàn)元，執(zhí)行了140萬(wàn)元，錢不僅沒(méi)花光，也沒(méi)花好，因?yàn)榇寮?jí)道路養(yǎng)護(hù)根本沒(méi)達(dá)到理想效果?！?/p>

“公共自行車設(shè)立時(shí)預(yù)計(jì)日借車量能達(dá)到3000人次，但是實(shí)際使用量是1800人次。這當(dāng)然有一個(gè)發(fā)展的過(guò)程，但也與網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置不合理有關(guān)。然而，公共自行車項(xiàng)目在2013年預(yù)算300萬(wàn)元的情況下實(shí)際使用了353.3萬(wàn)元，資金使用超出了預(yù)算卻沒(méi)有體現(xiàn)出應(yīng)有的社會(huì)效益。”

“村級(jí)污水管網(wǎng)建設(shè)使用了741.2萬(wàn)元，但相當(dāng)一部分管網(wǎng)是毫無(wú)用處的。前年建設(shè)村級(jí)污水管網(wǎng)時(shí)，設(shè)計(jì)人員根本沒(méi)有到實(shí)地進(jìn)行踏勘，只根據(jù)地形圖就直接設(shè)計(jì)出了施工圖紙，這導(dǎo)致有些管道收集污水的進(jìn)水口比通往污水池的出水口還要低，這樣污水又怎么流得進(jìn)污水池，整個(gè)工程不就報(bào)廢了嗎？”

充滿“火藥味”的績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)讓坐在前排的市政養(yǎng)護(hù)隊(duì)、污水處理廠、公共自行車中心等多個(gè)城建線相關(guān)負(fù)責(zé)人如坐針氈，面對(duì)代表們的疑問(wèn)，他們要一一作出解答。

（三）評(píng)價(jià)意見

根據(jù)自評(píng)報(bào)告，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)認(rèn)為城建線工程項(xiàng)目存在面廣量大，辦公室人員與專業(yè)人員短缺，項(xiàng)目推進(jìn)落地難、干擾多，工程普遍存在報(bào)批難等問(wèn)題。但在這種情況下，城建線依然能攻堅(jiān)克難，取得高執(zhí)行率實(shí)屬難能可貴，他們對(duì)城建線2013年度預(yù)算績(jī)效總體評(píng)價(jià)較好。

鑒于人大對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作仍處于探索階段，此項(xiàng)工作還需不斷完善，主席團(tuán)認(rèn)為：（1）城建線提供的自評(píng)報(bào)告只反映了預(yù)算執(zhí)行情況，離績(jī)效評(píng)價(jià)要求尚有差距；（2）項(xiàng)目支出的管理費(fèi)用不夠明細(xì)化；（3）匯報(bào)材料與明細(xì)表數(shù)據(jù)對(duì)比有些出入較大，但大多執(zhí)行數(shù)與預(yù)算數(shù)相同，邏輯性差；（4）有少數(shù)項(xiàng)目超預(yù)算或明顯少于預(yù)算；（4）合同價(jià)與結(jié)算價(jià)沒(méi)有分開；（5）完工待驗(yàn)收的10個(gè)項(xiàng)目在原因上沒(méi)有作出說(shuō)明等等。

對(duì)于存在的差距，主席團(tuán)建議：（1）要進(jìn)一步完善預(yù)算編制方法，加強(qiáng)預(yù)算安排的指導(dǎo)與支撐作用，使預(yù)算安排更加科學(xué)、合理；（2）在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，從項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施、預(yù)算變更、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收到項(xiàng)目結(jié)算都要建立完整的臺(tái)賬登記制度；（3）要逐步建立自我績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，制定評(píng)價(jià)的辦法、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和目標(biāo)；（4）要強(qiáng)化對(duì)施工隊(duì)伍和監(jiān)理隊(duì)伍的監(jiān)督和管理，確保施工進(jìn)度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量和安全的管理；（5）要提高自身人員的素質(zhì)，提高管理和監(jiān)督水平，進(jìn)一步提高執(zhí)行率。

（四）滿意度測(cè)評(píng)

代表和選民們還針對(duì)城建線2013年度涉及的9大項(xiàng)、41小項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)意見分：好、較好、一般、差四個(gè)等級(jí)，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)整理后將統(tǒng)一提交給鎮(zhèn)黨委、政府，并督促相關(guān)部門加以整改。

（五）大會(huì)總結(jié)

鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主席在最后的總結(jié)中指出：（1）這一次對(duì)城建線工程項(xiàng)目，無(wú)論資金數(shù)額多少，全部納入績(jī)效評(píng)價(jià)，就是為了樹立這樣一種理念：花納稅人的錢不是多少的問(wèn)題，即使金額很小的項(xiàng)目，也應(yīng)該有一個(gè)評(píng)價(jià)和說(shuō)法；（2）績(jī)效評(píng)價(jià)就是為了查找問(wèn)題、改進(jìn)工作，把情況說(shuō)清、說(shuō)透之后才能確定下一步該如何處理；（3）這是為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督從“管住”向“管好”轉(zhuǎn)變，從使用“對(duì)與錯(cuò)”向“好與壞”轉(zhuǎn)變，從注重資金投入向注重支出效果轉(zhuǎn)變；（4）“評(píng)價(jià)要落實(shí)，整改有說(shuō)法”，績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)鍵在于結(jié)果的落實(shí)、運(yùn)用，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可以作為下次調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目資金的依據(jù)，對(duì)績(jī)效差而沒(méi)有特殊原因的項(xiàng)目，在安排預(yù)算時(shí)從緊考慮，對(duì)績(jī)效預(yù)算優(yōu)良的項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排或者適當(dāng)予以傾斜；（5）通過(guò)這次績(jī)效評(píng)價(jià)，一方面實(shí)現(xiàn)了“預(yù)算編制有審查、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效有評(píng)價(jià)”，讓參與式預(yù)算審查監(jiān)督形成了一個(gè)完整的循環(huán)體系，另一方面既評(píng)價(jià)了去年、又推動(dòng)了今年、更促進(jìn)了明年的工作，使今后的預(yù)算編制更加科學(xué)、細(xì)致；（6）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作才剛剛起步，對(duì)照規(guī)范要求、按照科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚有很大差距，今后需要通過(guò)方方面面的積累加以完善提高。從長(zhǎng)期來(lái)看，三年之后，我們就可以開展項(xiàng)目縱向?qū)Ρ葋?lái)驗(yàn)證我們今天績(jī)效評(píng)價(jià)工作的成效。

會(huì)后，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)將認(rèn)真梳理和總結(jié)本次績(jī)效評(píng)價(jià)工作，積累有益經(jīng)驗(yàn)，不斷完善深化，使之常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。鎮(zhèn)政府要將預(yù)算管理工作與人大預(yù)算監(jiān)督統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái)，推動(dòng)本級(jí)預(yù)算管理與績(jī)效監(jiān)督從工作層面上升到制度層面，使之成為完善“全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督體系”的新起點(diǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

公民參與是協(xié)商民主的基本要求，民主懇談是協(xié)商民主的中國(guó)版本，講的是中國(guó)基層的地方故事。澤國(guó)的參與式預(yù)算民主懇談對(duì)代表的產(chǎn)生有著自己獨(dú)到的見解和做法，從“簡(jiǎn)單”隨機(jī)抽樣到“分層”隨機(jī)抽樣，從按戶籍隨機(jī)抽樣到建立參與庫(kù)和智庫(kù)進(jìn)行隨機(jī)抽樣，以選民、精英、專家、人大代表和智庫(kù)專家多方結(jié)合的方式體現(xiàn)了代表性，從而既擴(kuò)大了參與面又兼顧了政策質(zhì)量的提高。

“預(yù)算編制有審查、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效有評(píng)價(jià)”是構(gòu)建“全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督體系”的基本要求，這在澤國(guó)正逐漸形成一個(gè)完整的循環(huán)體系?！邦A(yù)算編制有審查”，在人代會(huì)之前有預(yù)算征詢民主懇談、預(yù)算收入民主懇談、選民代表協(xié)商民主懇談，在人代會(huì)期間設(shè)置預(yù)算修正議案；“預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督”，以“兩規(guī)程一辦法”的制定、預(yù)算審查監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立、通過(guò)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和人代會(huì)優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)，使監(jiān)督“落地生根”；“預(yù)算績(jī)效有評(píng)價(jià)”，既評(píng)價(jià)了去年、又推動(dòng)了今年、更促進(jìn)了明年，讓“全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督體系”形成了一個(gè)完整的循環(huán)體系。

澤國(guó)的參與式預(yù)算民主懇談?wù)照橥晟疲S著新技能與新策略的不斷運(yùn)用，其方法、過(guò)程與步驟對(duì)于創(chuàng)新公民參與形式、拓寬民意渠道和完善民主決策機(jī)制具有積極的借鑒意義。