吳丹英+柯麗彥

摘 要 美國政策學(xué)家艾利森認(rèn)為：“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行[1]?！痹谖覈x務(wù)教育“禁止擇校”政策執(zhí)行中，某些地方的教育政策執(zhí)行主體將該政策替換性執(zhí)行，擇校費變?yōu)榻枳x費后又異化為自愿捐贈，國家“禁止擇校”政策歷經(jīng)16年16次勒令禁止反而愈演愈烈，“禁止擇?！闭咭?guī)矩難成方圓。

關(guān)鍵詞 義務(wù)教育擇校替換性政策執(zhí)行

我們說無規(guī)矩不成方圓，但在義務(wù)教育擇校問題上，有了教育政策這個規(guī)矩，緣何難以成方圓？

我國學(xué)者對擇校問題的研究大多從教育公平、市場機制、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等視角，或從中西擇校比較研究而展開，集中在認(rèn)識層面，解釋其原因及利弊，基本上都圍繞著教育公平和效率兩大主線而各執(zhí)一詞。這樣針鋒相對的討論無疑對于擇校現(xiàn)象的客觀全面評價大有裨益，但鮮有學(xué)者從政策執(zhí)行視角去挖掘擇?，F(xiàn)象的深層原因，這也成為本文的邏輯起點。

一、國家有關(guān)借讀費、擇校教育政策的演變

借讀是指非本地戶籍的適齡兒童，到流入地學(xué)校就讀的行為。因借讀形成的費用項目稱為借讀費。國家關(guān)于借讀費收取明確是針對流動人口子女教育的。借讀費政策演變過程如下：1996年“允許收取”[2]→1998年“明確借讀費收取標(biāo)準(zhǔn)”[3]→2001年“流動人口子女接受義務(wù)教育‘以流入地為主，以公辦學(xué)校為主政策”[4]→2003年“與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁”[5]→2005年“不再收取借讀費”[6]→2009年“取消借讀費”[7]。

擇校則是指市民主動放棄劃定范圍的學(xué)校就近入學(xué)，另擇他校就讀的行為，其所繳納的費用稱為擇校費。擇校是一種主動性行為，與借讀費有本質(zhì)區(qū)別。國家有關(guān)“禁止擇?！闭呓?jīng)歷如下演變過程：1949~1986年“以分擇校，未進(jìn)入政策議程”→1986~1995年“以分擇校和以錢擇校并存，仍未進(jìn)入政策議程”→1995~1997年“正式進(jìn)入政策議程，國家禁止擇校收費”→1997~2000年“政策有所松綁，經(jīng)審批允許擇校，擇校收入歸國家所有”→2000~2004年“再次嚴(yán)令禁止擇?！薄?004~2010年“禁止擇校，觸及問題根源，政策目標(biāo)有所退縮”等六個階段[8]。

以上政策規(guī)定，義務(wù)教育擇校是國家明文禁止的，而2005年之前國家有政策允許收取借讀費。各地政府在執(zhí)行政策過程中，混淆兩者的區(qū)別，模糊劃定的區(qū)域，先將擇校費替換成借讀費，2005年國家禁止收取借讀費之后再異化成自愿捐贈。國家16次的勒令禁止擇校，同時國家、地方政府、學(xué)校、取得擇校權(quán)的學(xué)生家長、沒取得擇校權(quán)學(xué)生家長等各教育政策主體經(jīng)歷了16年的利益博弈，但擇校問題一再升溫，成為全國性三大亂收費問題之一。

二、“禁止擇?！苯逃咛鎿Q性執(zhí)行原因分析

替換性政策執(zhí)行是指當(dāng)政策執(zhí)行主體利益與政策價值取向之間存在的差異和沖突極為激烈時，執(zhí)行主體實施的是與政策表面上一致，而事實上背離的方案，使政策目標(biāo)出現(xiàn)反方向的背離。擇校費異化為借讀費、自愿捐贈就是替換性執(zhí)行的現(xiàn)實表現(xiàn)，學(xué)校于擇校問題上沒有話語權(quán)和擇校費收入的分配權(quán)，因此其實質(zhì)上反映了國家與地方政府利益的激烈沖突。免費義務(wù)教育被高價擇校費所褻瀆，因教育機會的不平等引發(fā)的沖突有激化趨勢，國家“禁止擇?！闭呔壓稳钗迳?，不僅禁而不止，反而愈演愈烈，其背后的深層原因值得我們深究。

1.教育管理體制的原因

（1）教育行政體制——政策執(zhí)行模式單一，政策制定參與機制的缺失

根據(jù)薩伯提爾的政策執(zhí)行模式的自上而下、自下而上、整合模式三分類法[9]。我國教育行政體制決定了政策執(zhí)行模式是以自上而下為主的單一模式，各級執(zhí)行機構(gòu)承擔(dān)著義務(wù)教育主要責(zé)任，卻少有機會參與政策制定，基層的合理訴求較少融入教育政策之中。臺灣李允傑認(rèn)為：“政策執(zhí)行中的自由裁量是隨時出現(xiàn)的，自上而下這樣一個理想而機械的運行模式的現(xiàn)實再現(xiàn)是不存在的?！睂嶋H上也印證了這種執(zhí)行模式在實際操作中難以達(dá)到政策目標(biāo)。

（2）教育財政體制——教育資源稀缺且分配的失衡

窮國辦大教育且教育資源分配的失衡是我國教育所面臨的最根本的現(xiàn)實問題。1994年我國實行分稅制，財政權(quán)力上移。地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78%下降到2004年的42.7%。而財政支出比重卻沒有相應(yīng)的變化，一直在70%左右的水平上波動。也就是說，地方政府用42.7%相對財政收入支撐了70%的相對財政支出責(zé)任，與分稅制前地方政府用68.4%的相對財政收入支撐59%的相對財政支出責(zé)任恰恰相反[10]。1998年稅費改革后農(nóng)村教育費附加和農(nóng)民集資被徹底取消。2001年之前，義務(wù)教育財政負(fù)擔(dān)為：中央政府僅為2%，省和地區(qū)部分合起來也只有11%，縣和縣級市為9%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負(fù)擔(dān)了78%[11]。2001年的教育管理體制改革，將義務(wù)教育責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主提升為縣為主，仍沒真正改變負(fù)擔(dān)層級過低的問題。2002年農(nóng)村稅費改革，地方教育經(jīng)費進(jìn)一步減少。2007年國家確立了義務(wù)教育階段學(xué)生免學(xué)雜費的制度，地方教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)再次加重。財稅權(quán)力上移與義務(wù)教育負(fù)擔(dān)下放的矛盾，使得地方政府無奈之余只能鋌而走險將擇校教育政策替換性執(zhí)行以補充緊缺的教育經(jīng)費。

轉(zhuǎn)移支付、平抑差距方面，我國教育資源分配在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間，甚至縣域內(nèi)的差距巨大，教育資源向大城市集聚，而國家教育財政轉(zhuǎn)移支付卻遠(yuǎn)沒到位。再加上我國改革開放之初實行了重點學(xué)校、重點班建設(shè)，校際之間不論從硬件投入——建筑、設(shè)備設(shè)施上，還是從軟件投入——師資、管理水平上都相差甚遠(yuǎn)。教育資源稀缺且分配的失衡是擇?，F(xiàn)象出現(xiàn)的最根本原因。

（3）教育政策監(jiān)督、評估、執(zhí)法體制——督政無權(quán)、督學(xué)無力、執(zhí)法不力

我國對教育政策監(jiān)督和評估主要由教育督導(dǎo)職能來實現(xiàn)，由于我國教育行政管理以塊為主，各級政府的教育督導(dǎo)只是教育行政部門的一個科室，其督政的權(quán)力微乎其微，對本級政府教育政策執(zhí)行予以督政更顯得力不從心。對下級也多從業(yè)務(wù)上指導(dǎo)，談不上真正意義上的監(jiān)督。督學(xué)方面，比較強調(diào)視察，而忽視監(jiān)督、建議，督導(dǎo)范圍集中于課堂教學(xué)而忽視政策執(zhí)行等其他各方面監(jiān)督，方法上重視定性分析且?guī)в袠O強的主觀隨意性。教育行政執(zhí)法建設(shè)起步晚，遠(yuǎn)跟不上法制建設(shè)的步伐，執(zhí)法能力差、手段單一、技術(shù)落后等。因此總體上講，我國教育政策監(jiān)督、評估、執(zhí)法體制十分虛弱，滯后于教育的發(fā)展，更無法對教育政策執(zhí)行起到真正的監(jiān)督、評價、懲處的作用。從擇校問題上看，有些教育政策監(jiān)督、評估、執(zhí)法部門不僅沒有履行職責(zé)，甚至還出現(xiàn)了權(quán)力尋租行為，與地方政府結(jié)成利益聯(lián)盟，一起將教育政策替換式執(zhí)行。

（4）教育政策自身——實質(zhì)理性不足與配套政策的缺失

從1995年到2010年，國家政府都把擇校問題納入到治理“高收費”政策框架里，這奠定了擇校的政策價值取向。擇校問題風(fēng)行十多年，愈演愈烈，直到2004年政策才觸及“義務(wù)教育均衡發(fā)展”的根源，但政策主要基調(diào)并無多少變化。顯然這是國家對擇校問題而采取的一種不得已的權(quán)宜之計，也是政府不得不作為又難以作為的一個決擇?！毒V要》提出在2012年之前基本實現(xiàn)縣域教育資源配置的均衡，但后續(xù)相關(guān)配套政策千呼萬喚不出來。另外，家長對“就近入學(xué)”其實是一種權(quán)利，而讓孩子接受義務(wù)教育才是一種法定義務(wù)，家長對優(yōu)質(zhì)教育資源的選擇權(quán)有著一定的合理性，而且孩子自身天賦各異，讓他們選擇適合其天賦發(fā)展的教育也正是教育的本質(zhì)所在。因此從法律意義上講，家長的擇校行為并非違法。此外，擇?，F(xiàn)象的存在完全是賣方市場，在擇校供需兩旺的情況下，擇校費隨著市場供求關(guān)系的影響而飚升完全符合經(jīng)濟學(xué)原理?；谡叨ㄎ缓透髡咧黧w的利益博弈，政策規(guī)矩難成方圓。

相關(guān)教育政策程序理性的缺乏以及實質(zhì)理性的不足、政策柔性有余而剛性不足及定位的偏頗、滯后性、缺乏可操作性、相關(guān)配套政策缺失、各級財政負(fù)擔(dān)不合理，優(yōu)質(zhì)教育資源難以滿足學(xué)生及家長的需要等都是“禁止擇?！眻?zhí)行失真的政策原因。直接導(dǎo)致了國家宏觀教育政策與地方執(zhí)行之間劇烈沖突的產(chǎn)生，兩者博弈的結(jié)果是教育政策被替換性執(zhí)行。

2.教育政策執(zhí)行主體的原因

（1）教育政策執(zhí)行者——自由裁量權(quán)擴大化與集體權(quán)力尋租

隨著我國政治民主進(jìn)程的推進(jìn)，教育行政權(quán)力由集權(quán)向分權(quán)過渡。地方的自由裁量權(quán)不斷擴大，這也給教育政策執(zhí)行創(chuàng)造了更為靈活的執(zhí)行空間。在調(diào)控、監(jiān)督、評估機制不完善的情況下，為執(zhí)行者權(quán)力尋租而滋生的腐敗提供土壤。地方政府決策者通過劃定免費區(qū)域、劃定電腦派號比例、擇校費替換為自愿捐贈等“實施方案”設(shè)計進(jìn)行權(quán)力尋租，且已由個人權(quán)力尋租擴展為集體權(quán)力尋租。另外由于所收取的“自愿捐贈費”違反了國家政策，因此只能在政府財政體制外以更為隱蔽的形式循環(huán)著，缺乏必要的監(jiān)管，最終成為一個難以監(jiān)管的黑洞。優(yōu)質(zhì)學(xué)校也成為了非富則貴子女才能就讀的貴族學(xué)校，加劇了教育機會的不平等。

（2）教育政策目標(biāo)團體——優(yōu)質(zhì)教育資源的追逐與攀比心理

教育政策目標(biāo)團體既是政策執(zhí)行主體，也是執(zhí)行的客體，其身份具有兩重性。因此，其執(zhí)行行為的選擇對教育政策執(zhí)行效果具有重要的意義。在擇校問題上，從1995年至2010年歷經(jīng)16年16次教育法律、政策的勒令禁止，地方政府替換性執(zhí)行，國家政策的信度和效度于目標(biāo)團體心目中已蕩然無存，違反政策成本根本不在考慮之列。加上計劃生育政策的影響，城市的大多數(shù)家庭都成了“四二一”結(jié)構(gòu)核心家庭，這樣的家庭結(jié)構(gòu)抗風(fēng)險能力低下。孩子的成才就是整個家族的成功，孩子失敗，前幾代人再成功也沒用。為了孩子成龍、成鳳，父母們傾其經(jīng)濟、社會資源，為的是讓孩子接受優(yōu)質(zhì)教育，贏在起跑線上，對優(yōu)質(zhì)教育資源的追逐促成了擇?，F(xiàn)象日趨白熱化。另外，能讓孩子上重點學(xué)校似乎也成了家長們身份地位的象征，就近上社區(qū)學(xué)校家長覺得沒面子，這種攀比、跟風(fēng)心理也是了擇?，F(xiàn)象存在的催化劑。

以上的分析表明，在“擇校費”的背后，實際上隱藏著一條灰色的利益鏈，地方政府、教育部門、學(xué)校和教師、取得擇校權(quán)力的學(xué)生及家長都是這個鏈條上的既得利益者。這種明是自愿捐贈，暗是收取擇校費的教育政策執(zhí)行潛規(guī)則已經(jīng)成為各地一種從眾行為、普遍行為。再加上教育政策執(zhí)行環(huán)境的動態(tài)性和復(fù)雜性，社會監(jiān)控、評價機制的虛弱性，使其成為教育政策的一個“頑疾”。作為社會公平基石的教育公平如果得不到保障，不僅嚴(yán)重影響教育政策目標(biāo)的實現(xiàn)，更可能會產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，觸及全社會中各種不平等領(lǐng)域，這不能不引起國家和各級政府的高度重視。

三、解決教育政策替換性執(zhí)行的思考

1.教育管理體制改革

（1）建立健全教育政策制定參與機制，改革教育政策執(zhí)行模式

隨著我國行政體制改革的不斷深化，集權(quán)向分權(quán)過渡，特別是義務(wù)教育由地方負(fù)責(zé)體制下，這種自上而下的執(zhí)行模式難以適應(yīng)義務(wù)教育管理模式的要求。因此國家在制定教育政策時應(yīng)該充分發(fā)揚民主，讓了解基層具體情況的各層級執(zhí)行者、目標(biāo)團體等參與教育政策的制定過程，改變單一的自上而下執(zhí)行模式為與自下而上執(zhí)行兩者的有機結(jié)合。整合模式是比較理想的政策執(zhí)行模式，也是各國的發(fā)展趨勢，應(yīng)該成為我們的努力方向。

（2）增加教育經(jīng)費的投入，建立完善的轉(zhuǎn)移支付的再分配制度，實現(xiàn)教育資源的均衡配置

我國在《綱要》提出的努力實現(xiàn)2012年義務(wù)教育區(qū)域內(nèi)初步均衡、2020年區(qū)域內(nèi)基本均衡的新目標(biāo)及相關(guān)措施。教育的發(fā)展必須以經(jīng)費的投入作保障，解決教育政策替換性執(zhí)行的根源依然在于教育資源的公共投入與分配上，其中經(jīng)費是基礎(chǔ)，分配是實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的手段，軟件資源的均衡是關(guān)鍵。義務(wù)教育社會收益更多是省域和全國性的，因此中央及省一級應(yīng)該承擔(dān)起更多的義務(wù)教育投資分擔(dān)和均衡的責(zé)任，建立完善轉(zhuǎn)移支付制度，加強對窮困地區(qū)、薄弱學(xué)校的投入，對師資、管理等軟件資源進(jìn)行均衡配置，減少校際差距至民眾能接受的水平，達(dá)到相對的、近似的公平狀態(tài)，擇校問題也將迎刃而解。

（3）強化督導(dǎo)、教育執(zhí)法職能，完善教育政策執(zhí)行的監(jiān)督、評估、執(zhí)法制度

健全的教育督導(dǎo)制度和教育評價系統(tǒng)是中央、地方教育行政保持溝通、緊密聯(lián)系的有效形式，也是新一輪教育政策制定的基礎(chǔ)。教育行政執(zhí)法則是教育法律法規(guī)和政策目標(biāo)達(dá)成的重要環(huán)節(jié)，針對目前各級教育督導(dǎo)的具體情況，建議建立以教育部垂直領(lǐng)導(dǎo)的各級教育督導(dǎo)中心，并由優(yōu)秀的教育專家組成，賦予相應(yīng)的教育評價職權(quán)，做到監(jiān)督評價與執(zhí)行分開。對教育主管部門、學(xué)校等教育主體執(zhí)行教育政策進(jìn)行實質(zhì)性地監(jiān)督、客觀性地評價、實事求是地反饋，加大教育執(zhí)法的力度，為國家教育政策的制定、評估、調(diào)整提供完備的信息，為教育政策目標(biāo)的實現(xiàn)提供保障。

（4）加強教育政策研究，提高教育政策自身的合理性和可操作性

教育政策問題涉及千家萬戶，各省市和地區(qū)教育水平千差萬別。因此沒有深入實地調(diào)查則難以發(fā)現(xiàn)深層次的教育問題，更沒辦法提出全面、合理、客觀的教育政策。教育政策的制定應(yīng)做到程序理性與實際理性的有機結(jié)合；充分考慮執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的異化、擴大化、表面化、截流、附加性、選擇性等政策失真情況，防患于未然；提高政策的信度和效度等是從源頭上保證教育政策目標(biāo)實現(xiàn)的前提，也是杜絕教育政策執(zhí)行被替換的根本性措施。

2.全面提升教育政策執(zhí)行主體的素質(zhì)

（1）對教育政策執(zhí)行者的自由裁量權(quán)進(jìn)行必要的規(guī)約，對權(quán)力尋租行為進(jìn)行嚴(yán)懲

義務(wù)教育由地方負(fù)責(zé)，在不違反國家政策的前提下，給予地方一定的自由裁量權(quán)有助于發(fā)揮地方辦教育的積極性和創(chuàng)造性，有助于學(xué)校辦出特色，辦出成效。但這并不等于地方政府就能為所欲為，任何權(quán)力都是有限度的，超過一定的限度就會滋生腐敗，因此對教育政策執(zhí)行者的自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)約是十分必要的。具體地說就是教育政策執(zhí)行者必須在法律法規(guī)的框架內(nèi)行使自己的權(quán)力。擇校問題涉及的權(quán)力尋租已由個人的權(quán)力尋租行為演變?yōu)榧w尋租。這不僅擾亂了社會正常的秩序，而且破壞了教育公平、社會公平。更為嚴(yán)重的是變異了的擇?，F(xiàn)象會在中小學(xué)生心理上樹立一種有錢、有權(quán)就可以違反法律、政策，且不用承擔(dān)任何法律后果的觀念。這將嚴(yán)重影響我們下一代道德標(biāo)準(zhǔn)、核心價值觀的構(gòu)建，也勢必影響著我國社會主義建設(shè)的進(jìn)程。2003年以來，我國雖查處一大批擇校亂收費案件，但就擇校現(xiàn)象的普遍性來看，其整治力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此必須加大教育執(zhí)法力度，對于個人的權(quán)力尋租尤其是集體權(quán)力尋租應(yīng)嚴(yán)懲不怠。

（2）對教育政策目標(biāo)團體進(jìn)行政策引導(dǎo)，大力發(fā)展辦民學(xué)校，為家長提供多種選擇

針對擇校行為的目標(biāo)團體對優(yōu)質(zhì)教育資源的合理訴求，國家除了改革高考制度，大力推進(jìn)素質(zhì)教育之外，在出臺教育政策的同時，應(yīng)多渠道、多層次利用電視臺、官方網(wǎng)站、電臺等媒體為公眾提供政策咨詢、解疑、釋惑，接受民眾的質(zhì)詢、投訴，對家長進(jìn)行政策引導(dǎo)。另外，國家還應(yīng)加大對民辦學(xué)校的扶持，大力發(fā)展民辦學(xué)校，打破公立學(xué)校的壟斷地位，營造義務(wù)教育良性競爭環(huán)境，在為家長提供多元選擇的同時促進(jìn)教育質(zhì)量的提高。

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[7] 2009年4月30日，教育部等七部委《關(guān)于2009年規(guī)范教育收費進(jìn)一步治理教育亂收費工作的實施意見》（教監(jiān)[2009]5號）[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3144/2010

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[作者：吳丹英（1975-），女，廣東潮州人，廣東韓山師范學(xué)院講師，經(jīng)濟師，碩士；柯麗彥（1978-），女，廣東潮州人，廣東潮州市高級中學(xué)高級教師。]

【責(zé)任編輯陳國慶】