李鐵

區(qū)域發(fā)展在中國和國際上有著根本的區(qū)別，因為中國的資源配置路徑不同，區(qū)域之間的關系不同。因此在制定中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時，一定要考慮到區(qū)域之間的特點，空間管理體制上的格局，政府和市場如何發(fā)揮作用等等。研究京津冀一體化戰(zhàn)略，也應該遵循這個大的原則。

從中國現(xiàn)實政治經(jīng)濟體制出發(fā)，京津冀一體化問題，確實是一個十分費解的政治、經(jīng)濟和社會難題。這里既不同于珠三角經(jīng)濟圈，是珠港澳之間和省內(nèi)幾個發(fā)達地市之間的競爭和合作的關系問題，也不同于長三角經(jīng)濟圈，上海對蘇浙兩省的經(jīng)濟輻射作用占主導地位，而政治上幾乎沒有更多的影響。由于北京作為首都，具有特殊的政治地位，其他經(jīng)濟和社會的問題都處于從屬地位，站在這個角度談京津冀一體化，可能不像珠港澳合作或珠三角內(nèi)部的協(xié)調合作機制，或者是滬浙蘇三地的合作那么簡單明確。

為什么要搞一體化

京津冀一體化的核心是要解決北京的問題，是從北京的角度出發(fā)，從北京近些年發(fā)展中出現(xiàn)的問題出發(fā)。如何化解北京的城市病，是京津冀一體化的關鍵。近期的引爆點估計是北京日益嚴重的霧霾問題，畢竟霧霾已經(jīng)使得北京這個千年古都，歷史上藏龍聚氣的風水寶地，變成了不適于人類居住的地方。

作為黨中央國務院的所在地，中國幾乎絕大部分的政治和社會精英云集的地方，而且代表著所謂中國改革開放成功的形象，如此眾多的諸如霧霾、交通嚴重擁堵、房價高漲、基礎設施配套不足、抗災的能力低下等問題都集中在北京，如何化解這些矛盾，減少社會不滿心理，還北京一片藍天、清水、綠地以及清靜，或許要從大的空間格局入手來考慮。

例如，霧霾的源頭之一，在于河北的產(chǎn)業(yè)結構和煤炭燃放；北京的外來人口，河北也是大頭，等等。如果能夠從空間格局上重新配置資源，發(fā)揮天津和河北的空間調節(jié)作用，北京的壓力可以大大緩解。例如上海和江浙，在空間上就充分發(fā)揮了互補作用，長三角整體發(fā)展水平相差無幾。珠港澳和珠三角之間的互補作用也十分明顯，發(fā)展水平也日益接近。

如果從解決北京發(fā)展中面臨的困境入手，談京津冀一體化的大格局，這與以往的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略有著根本性的區(qū)別，何況還要考慮到國內(nèi)現(xiàn)實中的區(qū)域之間、不同行政區(qū)劃的關系。

京津冀區(qū)域合作的特點

實現(xiàn)區(qū)域合作，要分析區(qū)域之間的特點。京津冀和珠三角、長三角最大的區(qū)別是：政治的考量要大于經(jīng)濟的判斷，區(qū)域之間的差距十分明顯。首先從下列數(shù)字可以看出京津冀的差別。雖然從GDP總量上看，京津比河北要小很多，但是由于人口的差距，人均GDP，北京和天津分別是河北的2.37倍和2.5倍。而從人均財政支出上看，北京相當于河北近4倍，天津近3倍。

從另一方面看，京津冀三個行政區(qū)劃政治地位的差距更是十分明顯。京津是直轄市，各有一名政治局委員，而河北僅僅是省級區(qū)域。北京作為首都的特殊地位，無論是河北省還是天津市，在資源配置和行政協(xié)調的關系上都處于從屬地位，這種政治和經(jīng)濟地位的嚴重不對等，嚴重地影響了區(qū)域之間的合作和協(xié)調。

保北京為前提涉及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、資源的供應、環(huán)境的保護等，要優(yōu)先考慮北京，天津和河北必須以此作為前提。顯然，河北省作為最弱勢的行政區(qū)域，要做出更大的犧牲。以水資源為例，在河北省人均水資源也極為緊張的情況下，僅2008年～2012年，河北向北京應急供水總量就超過10億立方米。承德至天津的“引灤入津”工程，每年為天津提供的水資源總量超過5億立方米。雖然京津兩市都對調水給予補貼，但水源地的生態(tài)保護要求高，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展也提出了嚴格限制。

區(qū)域間的公共服務水平差距較大。北京集中了全國最優(yōu)質的教育、醫(yī)療等資源，是全國其他地區(qū)無法比擬的。全國排名前50位的大學中，有9所在北京；北京有51所三級甲等醫(yī)院，約占華北地區(qū)總數(shù)的24%。京津與河北省高考入學機會差距大。

三地產(chǎn)業(yè)結構的差異也十分明顯。北京因為是中國的政治中心，經(jīng)濟發(fā)展以服務業(yè)帶動為主，2011年，三次產(chǎn)業(yè)結構比為0.8：23.1：76.1，城鎮(zhèn)化率達到86.2%；天津仍是一個工業(yè)城市，二產(chǎn)占主導地位，2011年，三次產(chǎn)業(yè)結構比為1.4：52.4：46.2，城鎮(zhèn)化率達到70.7%；河北省在產(chǎn)業(yè)結構上與天津同構，但水平較低，2011年，三次產(chǎn)業(yè)結構比為11.9：53.5：34.6，城鎮(zhèn)化率為45.6%，低于全國平均水平近6個百分點。

政治和經(jīng)濟結構的差異，使得京津冀的發(fā)展很難實現(xiàn)互補，津冀從屬的政治地位和河北落后的環(huán)北京貧困帶，在一體化中處于劣勢，明顯的需求是獲得政策支持或者是自行趕超。

京津冀存在競爭關系

很多人提起特大城市，都特別強調這些城市對周邊地區(qū)有經(jīng)濟的輻射和帶動作用，其實要因城市而異。珠三角的發(fā)展一定和香港有關，長三角的發(fā)展一定和上海有關，但是京津冀周邊的發(fā)展至少在完成工業(yè)化進程中，與北京的關系不大。上世紀80年代，珠三角和長三角的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)縣域經(jīng)濟最發(fā)達，而北京行政轄區(qū)內(nèi)幾乎沒有多少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，天津的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只是局限于轄區(qū)內(nèi)，也很少向河北擴散。環(huán)北京所謂的貧困帶就足以說明京津對周邊的帶動能力不強。

如果說京津對河北不僅僅沒有輻射，反而卻因為其優(yōu)越的資源配置，把周邊的要素吸引到京津來，人才、置業(yè)甚至包括農(nóng)民工到這里來打工。當京津成為特大城市，人口分別達到了2100萬和1400萬的時候，對周邊的促進主要在以下幾個方面：

促進了局部的農(nóng)業(yè)結構的調整；帶動了京津兩小時經(jīng)濟圈內(nèi)旅游休閑服務業(yè)的發(fā)展；帶動了與北京旅游消費關系度較高的中小城市和沿邊界部分城市的房地產(chǎn)發(fā)展。僅此而已。

從中國區(qū)域之間發(fā)展的現(xiàn)實狀況看，由于經(jīng)濟增長和公共服務以及政績考核，嚴格地按照行政區(qū)域內(nèi)界定，因此區(qū)域之間的關系基本上是競爭關系，京津冀也不例外。

首先分析一下京津冀的發(fā)展戰(zhàn)略，可以看出在很大程度上都存在著同構性。例如北京奧運會后，北京二產(chǎn)投資猛增，2010年增幅達到28%，高于全國的22%，到2011年，更是達到44%，比全國平均水平高出30%。初步統(tǒng)計，北京市各種名目的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)約120個，其中金融商務辦公區(qū)約16個，汽車及零部件制造區(qū)10個，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)區(qū)23個。這些產(chǎn)業(yè)區(qū)布局分散，大多由區(qū)縣主導推動，市域范圍內(nèi)綜合配套、梯度協(xié)作程度不高。由于北京的特殊地位，只要北京放開口子，提供工業(yè)用地支持，無疑對河北和天津都構成了巨大的競爭壓力。

從房地產(chǎn)發(fā)展看，河北省“環(huán)首都”各地都在開發(fā)高端地產(chǎn)項目。河北省“環(huán)首都經(jīng)濟圈”的14個縣市，各地以生態(tài)宜居為目標，都想在吸引北京高收入人口方面“先行一步、一展身手”，紛紛將房地產(chǎn)開發(fā)瞄準高端。例如，香河縣提出建設頂級品位的“京東第一街”，打造“北京第二CBD”；涿州市提出打造“京南保北”重要中心，僅兩個高爾夫球場占地就近7000畝；各地在房地產(chǎn)開發(fā)中，都大量建設別墅項目。

對于天津來說，雖然經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)到了工業(yè)化轉型升級的中后期階段，但是在鋼鐵工業(yè)上與河北也有強烈的同構性，招商引資的力度更是大大優(yōu)于北京。一個人口已經(jīng)達到1400萬人的特大城市，工業(yè)比重仍是一枝獨秀。

競爭重點在于優(yōu)質資源。相比于京津，河北顯然處于劣勢。北京巨大的公共服務優(yōu)質化的優(yōu)勢，使得北京在招商引資提供優(yōu)厚條件上占有先機，而天津則是利用特殊的政策優(yōu)勢打造濱海新區(qū)，河北盡管下大力氣，試圖改變投資環(huán)境，但是由于盲目地與北京進行優(yōu)質資源配置的趕超和競爭，打造所謂的生態(tài)城戰(zhàn)略，最終導致投資的失敗和嚴重的浪費。

北京與周圍相鄰區(qū)域融合，可能使整個區(qū)域或者城市群的資源配置更合理——當然，它一定要是市場發(fā)揮作用，而不是行政指令。所以，京津冀一體化不是“攤大餅”的問題。

京津冀一體化的挑戰(zhàn)

盡管強調了多年環(huán)北京經(jīng)濟圈建設，甚至把山東、遼寧也納入了環(huán)渤海經(jīng)濟圈，但多年來開展的京津冀各項合作從實質上講，仍然沒有擺脫各行政區(qū)劃競爭和各自發(fā)展的格局。

北京作為首都所具有的強大政治資源和調動經(jīng)濟資源的能力，使其公共服務水準遠遠超過周邊津冀地區(qū)。我們曾經(jīng)做過調查，北京的人均投資水平、人均財政支出、人均收入大大超過天津和河北，而北京的基本消費價格，特別是公共服務產(chǎn)品價格卻低于周邊地區(qū)。因此，北京形成了對周邊優(yōu)質資源和要素強大的吸納能力，這種吸納作用目前根本沒有逆轉的可能，反而在加大和津冀地區(qū)的全方位差距。

最近10年來的情況表明，北京無法控制人口的進入，北京實行了長達30年的人口控制規(guī)劃，實際上人口遠遠超出預期目標，達到2100萬，目前這種趨勢仍在持續(xù)。

天津近年來按照自己獨特的發(fā)展路徑，通過濱海新區(qū)的概念，力圖爭取中央政策的支持，加快工業(yè)化進程，雖然取得了明顯的效果，但是在調整產(chǎn)業(yè)結構上尚沒有明顯的突破。因毗鄰北京，資源競爭處于劣勢，服務業(yè)的發(fā)展明顯成為天津的弱項。

河北只能靠自身的優(yōu)勢和傳統(tǒng)路徑來逐步實現(xiàn)趕超。在保北京一片藍天和一汪清水的壓力下，河北不可能復制長三角、珠三角的發(fā)展路徑，在后發(fā)進程中，河北要注重環(huán)境問題，在京西和京北地區(qū)，已經(jīng)困難地實行產(chǎn)業(yè)結構調整，放棄了工業(yè)發(fā)展路徑。但是在北京以南，自然資源稟賦以及民營企業(yè)的推動，鋼鐵工業(yè)成為帶動河北經(jīng)濟的龍頭，河北迅速地在GDP增長上進入了全國經(jīng)濟的前列。

可是，不同的發(fā)展階段選擇和不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，以及不同的政治地位，導致目前這種相互競爭的格局遇到了嚴峻的利益挑戰(zhàn)。誘發(fā)點就在于日益嚴重的霧霾。

北京對于PM2.5現(xiàn)象的極度擔憂，引起了人們對于污染源的關注，河北則成為關注的焦點。河北省重工業(yè)占工業(yè)產(chǎn)值的80%，高出全國平均水平10個百分點。重工業(yè)中，又以能耗大的鋼鐵、煤炭、水泥等為主，2011年，河北省粗鋼產(chǎn)量達到1.65億噸，約占全國粗鋼產(chǎn)量的四分之一。

河北省能耗高居全國第二，單位GDP能耗是全國平均水平的1.64倍，在東部和中部地區(qū)中僅低于山西和內(nèi)蒙古，僅每年消費的煤炭和焦炭總量就近4億噸，是京津總和的5倍。在大氣環(huán)流影響下，河北污染物直接影響京津地區(qū)。根據(jù)對北京PM2.5來源的分析，25%的污染物來自區(qū)域間傳輸。

北京長期以來被人口過多、交通擁堵、城鄉(xiāng)接合部臟亂差以及霧霾等問題困擾。正是由于近幾年霧霾問題的嚴重，直接導致北京生存環(huán)境的惡化，引發(fā)了關于京津冀經(jīng)濟圈一體化的設想，試圖通過大范圍的空間格局資源配置的調整，從根本上解決北京城市病的問題。可是如何破除橫亙在京津冀之間龐大的利益和體制鴻溝，顯然是目前各方尚未深入探討的問題。原因在于出發(fā)點，是為了解決北京的問題，還是達到互利共贏？

（作者為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任）