程四化+靳義翠

人物名片·張恒山

張恒山，中央黨校政法部主任，教授，博士生導師，兼任國務院學位委員會學科評議組法學組成員、中國法理學會常務理事、北京市法理學會副會長、中國社會科學院法學研究所特聘研究員。發(fā)表過多篇具有影響力的學術文章，著有《法理要論》、《義務先定論》等書。

即將召開的十八屆四中全會把“依法治國”定為主題，引起一片注目。在“依法治國”高調回歸之際，本刊記者有幸邀請到中央黨校政法教研部主任張恒山教授，就該主題加以論述。

張恒山認為，十八屆四中全會以“依法治國”為主題，是有背景和原因的。黨領導改革開放三十多年來，在經濟建設上取得了巨大成就，然而前幾十年的建設，主要偏重于經濟建設。在經濟很落后的情況下，強調發(fā)展生產力、注重經濟建設是很有必要的，但在經濟發(fā)展到一定程度的時候，加強法治建設對整個社會顯得至關重要。因為法治建設強調的是公平正義：公平正義地分配機會、公平正義地分配利益、公平正義地解決矛盾。在經濟社會發(fā)展到一定程度，人們利益紛爭比較多的時候，強調公平正義具有更重要的意義。

“在傳統(tǒng)觀念中存在這樣一個不當取向：當強調一點的時候，容易不計其余。本來在經濟建設的同時應當推進法治建設，但我們地方的許多領導干部只重視經濟建設，不重視法治建設，就形成三十年來我們社會發(fā)展中‘重經濟，輕法治這樣一輕一重的局面”，對此，張恒山表示，“四中全會專門就法治建設做出決定，表現了我們黨中央對此問題的高度重視，同時也表現了中央想通過黨的決議的形式，來推動中下層干部高度重視這個問題。強調法治表現了我們在社會發(fā)展中追求富裕的同時，也要追求公平正義?！?/p>

另外，以往我們強調黨的領導，但對黨的領導和黨的領導方式并沒有做嚴格區(qū)分。以往我們講在改革開放中必須堅持黨的領導，這并沒有錯。但隨著改革開放的推進，社會利益群體和社會多層利益的分化，社會矛盾越來越復雜，僅僅講黨的領導已經不夠，現在一定要強調改進黨的領導方式。而黨在新時代的領導方式就是依法執(zhí)政，它是依法治國的一個重要內容。

所以十八屆四中全會以法治為主題，是和十八屆三中全會的決定有連貫性的。在全面推進深化改革的同時，要推進治理體系和治理能力的現代化。而治理體系和治理能力的現代化，其中很重要的就是制度建設以及依照制度來進行處理政務事務，所以整體上屬于依法治國和依法執(zhí)政的內容，它是適應一個時代需要而進行的一個重大問題的研究。圍繞這個問題作出決議，實際上意味著黨對依法治國的問題有著更深入的認識。

客觀地看待我國法治建設

張恒山認為，我國法治建設目前由農耕文明向商工文明過渡，是一個正在進行中的建設工程。西方由農耕文明向商工文明過渡是從1500年開始的，包括他們法治和文化的準備，到現在已經500年左右時間。我國由農耕文明向政治文明轉型是從辛亥革命開始，到中華人民共和國建國時期，用三十多年時間使政治制度正式定型。但是相關理性、人本價值觀和其它一系列文化方面的準備都沒有，其他制度建構的理論思考也沒有，這個時候進行法治建設，法的基本理論不健全。我國長期沿用的是傳統(tǒng)的蘇聯分析實證主義法學理論，這對我國商工文明建設非常不利。

另一方面，我國從農耕文明向商工文明轉型過渡中，面臨著一個非常特殊的問題，就是黨和國家政權的關系，這一直是我國政治制度的大弱項。在關于黨的制度和國家制度方面，世界上先行完成文明轉型的國家已經解決了這個問題：黨在政權之外，通過普選進入政權執(zhí)政，但是這不是永久化的。但是我國在毛澤東時代構建了黨和國一體的制度，同其他國家完全不一樣。一方面國家需要黨的領導，另一方面黨如何領導？黨和國家政權怎么結合？它的理論準備不足，實踐中表現與憲法體制不協(xié)調，這個狀況怎么解決？這些問題直到現在都沒有進行普遍討論，這是我國政治改革的一個難題，也是法治的一個難題。

當然，我國在特殊的歷史背景下進行法治建設，若用西方完善的法治眼光來看，我們國家法治發(fā)展相當不完善。但，我們應當在特定歷史背景下看我們的成就和缺陷，既要看到我們和西方完善制度之間的差距，又要看到我們改革開放30多年來得到的巨大成就。西方國家的法治建設進行了500多年，而我國如果從1949年開始算，才進行了60多年，在人類歷史的長河中60年實在太短，根本解決不了太多問題。但若是從文明轉型的實踐來看，新中國制度定型到現在才60多年時間，改革開放到現在才30多年。應該充分肯定我們法治的進步，只有這樣才有信心，我的文明是不斷推進的，但是文明推進需要時間，一朝一夕建成法治社會根本就不可能。

從法治的發(fā)展歷程來看，我國13億人當中至少有12億多人保留著農耕文明的觀念，多數群體自己對法治不是那么重視。進入城市的農民雖然成為市民，可是腦子里的觀念還是農耕制度文明觀念，他們希望法律約束別人而不是約束自己，這也決定了我們法治建設的困難。另外，我們的黨政干部大多數是上輩或這輩從農村來的，農村根深蒂固的是農耕文明的思想，想改變這種文化，在這代人根本不可能。所以我國的法治建設任重而道遠，對待我國的法治要看到成就，又不能過于心切。我們存在很多問題是必然的，但不能因為這些問題就否定黨執(zhí)政的成就，任何一個黨執(zhí)政來進行法治建設都要一段時間。我們要客觀地站在特定的歷史時空里，來看待法治建設的成就和缺陷。

張恒山這樣總結我國的法治建設，過去三十年，我們黨法治建設的成就在立法方面比較突出，體現在我們社會的法律體系已經形成，以《憲法》為主干的七大部門法都有了相對完整的體系。另外，我們已經形成了以《憲法》為主導的基本政治制度構架，和以人民代表大會為根本制度的社會主義基本制度。最后，我們在推進依法行政和司法公正這一系列工作中也取得很大成效，社會法制觀念也有了很大提升。但同時我們法治建設的不足也不能被忽視，黨組織的守法問題、司法不獨立、法制宣傳教育的不到位等都應該被我們重視。

黨組織不守法是最大挑戰(zhàn)endprint

“我國依法治國面臨的最大的挑戰(zhàn)是黨組織系統(tǒng)的守法問題”，張恒山說。1981年《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中首次提出，黨要在憲法和法律范圍內進行活動；從十二大以后的歷次黨章都強調，黨要在憲法和法律范圍內進行活動；《憲法》第五條第二款規(guī)定也包括中共作為政黨組織，要遵守憲法和法律。所以黨組織要守法沒有任何理論問題，但在現實中黨組織的守法問題卻并不盡如人意。在地方上許多黨政第一領導的觀念沒有解決，封建社會，即農耕文明的政治法律意識就包括權大于法的觀念。另外，從五十年代以來，主要是在大躍進中形成“黨委領導一切”的領導體制，這個觀念在文化大革命中進一步得到強化。黨委是所有機構至上的一個機構，領導一切。這使許多人錯誤地認為黨委可以不受法律約束。

所以我國在法治建設上就留下一個空白，即黨組織的守法問題。如果黨組織不守法怎么辦？直到現在都沒有相應解決辦法。比如說地方黨委做出一個違反法律的決議或決定，而且被政府執(zhí)行了，老百姓要訴訟的話，只能訴政府卻不能訴黨委。也就是說，黨委不是一個可訴的法律主體 ，這就導致地方各級黨委實際上都是凌駕法律之上、超越司法追究的一個組織機構。在這種背景下，地方黨組織許多領導人沒有守法的意識，這就成法治建設中一個最大的難題。黨組織系統(tǒng)是我們社會主義改革開放建設中一個核心性領導組織， 而我們講法治，恰恰這個組織系統(tǒng)不守法律，這就成一個大笑話了。

張恒山認為要解決這個難題，辦法只有一個，就是把黨章的規(guī)定、《憲法》的規(guī)定付諸落實，讓黨組織成為一個可訴的主體。如果黨委組織做出違反法律的決議決定，人民群眾應該有權利到司法機關去訴黨委組織，像訴行政機構一樣，這樣才能確保黨組織違法了就要承擔責任。我國目前是通過行政訴訟方式迫使行政機構去重視法律 ，但迫使黨組織機構重視法律的機制直至目前都沒有建立起來。

司法獨立至關重要

“圍繞黨組織的守法問題，司法一定要有獨立的地位。若想要黨組織變成可訴的主體，司法追究很重要”，張恒山一再強調司法獨立的重要性，“司法機關行使法定職權不能聽命于地方黨組織的命令和指示，黨組織絕對不能干預司法機構具體案件的處理，這兩個是相關的?！?/p>

放在一個國家的法律體系中來看，司法獨立是一個至關重要的機制。許多國家沒有民主，法制也不是很健全的時候，首先實行司法獨立，這是一個很重要的機制建設，是政府行政機構以及其他機構不敢隨便違法的保證。無論這個國家機構的權力有多大，在法院獨立進行具體案件的審判的時候，每個案件敗訴都要賠償，這就使得政府機構不得不反思自己的行為，不得不去考慮它在行政事務處理過程中要遵守法律。所以司法的獨立，實際上是從另外一個方面促使行政機構以及其他機構去遵守法律至關重要的一套機制。當其他機構可以干預司法的時候，這些機構就敢違反法律，因為違反法律不受司法追究。而能不能遵守法律最終的一個標志就是違反法律要不要承擔司法責任，會不會受到司法追究。凡是不承擔司法責任的，實際上都是超越法律之外的，所以司法獨立是一個國家法治的首要機制。

我國的司法不獨立，一方面就是長期習慣按照領導的意志、指示和講話去執(zhí)政，去處理事務，當有法律同時又有領導人的講話時，同時領導人講話和法律發(fā)生沖突時，沒有人按照法律去做，而是優(yōu)先按照領導人意志去做。這是我國在現在的社會管理實踐及干部意識中，普遍存在的一個認識和習慣性做法。有法律不按法律辦事，法律即便形成一個很完整的體系，也是沒有什么價值的。所以我們現在講法律，很重要的就是強調法律的執(zhí)行，各級黨政干部一定優(yōu)先把法律規(guī)則放在首位，當領導人講話和法律規(guī)則發(fā)生沖突時，領導干部一定要有一個意識：要優(yōu)先遵循法律，而非優(yōu)先遵循領導人講話，不管這個領導人地位有多高，權力有多大，他的講話不能超越法律。但目前這點在我們全黨還沒有形成共識，沒有形成習慣性做法。

很多黨政干部都會有一個疑問：司法獨立是不是意味著不要黨的領導？其實根本不是的。在我國講司法獨立，講依法獨立地行使職權，前提是依法。而依法所依的法，恰恰是黨和人民代表共同制定的，既體現黨的意志也體現人民的共同意志。所以只要司法機構依照這個法，就是體現黨的意志和黨的領導。關于這點，習近平總書記在紀念憲法三十周年的講話，以及2013年在中央政治局第四次集體學習會議上的講話上都講得很清楚，法既體現黨的意志，也體現人民的意志，是黨的意志和人民的意志的結合。所以司法機構的獨立是一個地位問題，依法是工作的依據問題，只要依法就是體現黨的領導。相反，地方機構以及地方各級黨委機構干預司法機構的具體案件的處理，不是體現黨的領導，而是違反黨的領導。因為它違反整個法律，也就是違反中央領導制定的法律，實際上是違背中央領導的。所以在推進法治建設方面，確保司法機構獨立的地位，確保依法行使職權，是我們后面要進一步著力推進的一項工作，也是依法治國要重點解決的問題之一。

從機構上來說，黨委、政府、人大，甚至政協(xié)都可以干預司法，而現在又出現了一種新形式，就是輿論干預。尤其我們最高院一度倡導司法要注重社會效果和政治效果，社會輿論來了，也就必須要順應，所以媒體干預司法也成了我們一個全新的現象。比如有的地方法院認為這個人不該判死刑，但輿論一致認為要判死刑，結果法院在上訴時就判死刑，這是非常荒唐的做法。這樣的司法不獨立會導致司法不公正，使得司法不能按照既定法律精神原則加以貫徹執(zhí)行。

我們現在處于社會轉型階段，從農耕文明向商工文明轉型過程中實際上是三種文化的相互纏斗，一種是傳統(tǒng)農耕文明的文化，一種是現在商工文明的法治文化，還有一種是帶有計劃經濟色彩的法治文化?，F今中國大部分人所擁有的是農耕文明的政治法律文化，非常腐朽落后，甚至帶有野蠻性質，報復性非常嚴重。比如一個殺人犯出現了以后， 輿論一致呼吁要處以死刑，法院其實要考慮各種各樣的情節(jié)，按照現代法治文明的精神，能不判死刑盡量不判死刑，國家盡量少判死刑以體現政權的仁慈。輿論一定要讓國家機關判死刑，這是輿論的殘忍。法院體現現代文明精神，就體現現代法治文化精神。而輿論反映群眾的要求，這些群眾恰恰是抱著濃厚的農耕法律文化色彩的，適應這種要求，反映出的好像是人民意見，其實是一種落后文化的表現。endprint

我們社會在轉型中，輿論媒體表達的觀念有很多屬于落后群眾的觀念，可能不注意的話，宣傳出來的就是我們農耕文明落后的法治文化。媒體可以報道情況，但司法案件事實一定要坐實了，不能道聽途說，不然會引起社會輿論的誤導，對整個法治是沒有好處的。

法治宣傳教育要改進

我國普法宣傳教育已經取得了很大成就，但總的來看還存在很多問題。我國普法教育注重于法律知識的教育，而實際上對于人民群眾，要點不是法律知識，而是法律觀念。法律觀念是指由法律基本理論觀念、原則構成的一些關于法律的認知狀態(tài)，把法的基本觀念，比如法怎么來的、它的價值觀、追求的公平正義的含義和道德的一些基本關系等等講清楚，就會讓人明白，守法是必要的，而且對每個人都是有利的。“我們現在講法律都是講的惡狠狠的，好像法律都是統(tǒng)治者給臣民發(fā)布的命令，這樣越講民眾越不愿遵守”，張恒山認為普法宣傳應“曉之以理”。

所以現在對法律有一些基本觀念要改變，當代講的法是一種契約意義上的法，即人民相互之間的約定及人民和執(zhí)政者之間的約定。在約的基礎上講法，才能體現人民的意志，也體現人民意志和國家意志的統(tǒng)一，所以我們法治宣傳教育基本觀念要重新調整，這也是我國法治要解決的大問題。

另外，在我國的法治建設中，整個法治的理論觀念也要做一個革命性的改造，我國現在還在普遍推行“法是統(tǒng)治階級意志的體現”這個理念?！案鱾€高校的教科書還在講這個理念，我們法學界的許多著名學者還在講這個觀念，這是對我們法治建設最具有破壞性的一種觀念”，張恒山說對法的宣傳一定要回到契約論上來。法是人民的協(xié)議，法也是人民和執(zhí)政者的協(xié)議，它體現的是人民的意志和黨的意志的合一。關于法的基本觀念從根本上不改變，它就會帶來一系列制度上的錯誤、實踐行為的錯誤。黨政干部認為統(tǒng)治階級是掌權者，就認為法是掌權者的意志，所以現在大量的法律，尤其是政府部門的行政立法，典型地體現統(tǒng)治階級的意志。只體現管理部門的意志，不去征求人民群眾的意見，這種觀念不改變的話，會帶來實踐上的很多誤區(qū)。現在社會上讀過書有知識的大部分人都接受的是“法是統(tǒng)治階級意志論”的觀念，這對當代法治建設絕對是破壞性的。

法治宣傳教育最終目的在于形成民眾的法治觀念，目前我國民眾的法治觀念需要進一步提升。我國正在由農耕文明向商工文明轉型，傳統(tǒng)的農耕文明是以農業(yè)生產為主的文明，老百姓生活在小圈子里面，靠感情調節(jié)相互關系，相互之間的習慣規(guī)則就可以解決這些問題，不重視法律，也不需要重視法律 。而現在是陌生人社會，大范圍的交換打破原有的鄉(xiāng)村社會，使人們走入城市，各地人匯集在城市共同生活，不靠規(guī)則是絕對不行的。伴隨著改革開放，工業(yè)化建設的同時就是城市化，大批的農民進入城市，但他們自身帶來的卻是農耕文明的法律意識，完全不具備商工文明所需的現代法治觀念。

現代法治觀念的形成一靠宣傳教育，二是政府帶頭守法，還有第三點也很重要，促使民眾法治觀念形成，一定要強調嚴格執(zhí)法。凡是法律規(guī)定的，政府該執(zhí)行的一定要執(zhí)行： 闖紅燈的一定要懲罰，包括行人自行車闖紅燈就一定要懲罰，這樣才能形成交通秩序；違反食品衛(wèi)生規(guī)定，用地溝油或有毒的添加劑，執(zhí)法部門查到了一定要在法律規(guī)定范圍內給予重罰。通過重罰讓人知道，違法是要付出代價的。這樣才能促使人們守法。

最后，張恒山說，一個國家不管是人民還是執(zhí)政者，要追求的是三個基礎性的東西或者叫三大價值目標，即社會有序、民眾富裕和更高的公平正義。這三個全都實現了，一個國家整體治理才算是比較好的，才算是進入現代制度文明國家的行列。法治其實就是在圍繞著公平正義的基礎上建設起來的，所有法律都要體現公平正義，實現法治實際上就是使整個社會體現公平正義。只有體現公平正義，內部人民群眾才會對國家的治理感到滿意，從而增強人民群眾的愛國心，在國際上全面提升我國的文明形象。endprint