張俊偉

應(yīng)從五方面著手，完善財(cái)政、貨幣政策操作：綜合利用多方面經(jīng)濟(jì)信息，實(shí)施區(qū)間管理；提高貨幣政策獨(dú)立性，提高貨幣政策靈活性；建立統(tǒng)一全面的預(yù)算制度，消除內(nèi)在不一致性；加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策以及其他政策間的協(xié)調(diào)；提高政策設(shè)計(jì)水平，提高政策實(shí)施效果。

2003 年以來，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵時(shí)刻，財(cái)政、貨幣政策都做出了相應(yīng)調(diào)整。政策調(diào)整的取向和政策搭配，基本契合經(jīng)濟(jì)周期不同發(fā)展階段穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了財(cái)政、貨幣政策各自的特點(diǎn)。今后一段時(shí)期，是我國從中等收入國家向高收入國家跨越的關(guān)鍵時(shí)期，也是全面改革向縱深發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境復(fù)雜多變，宏觀調(diào)控面臨巨大挑戰(zhàn)。應(yīng)從五方面著手，完善財(cái)政、貨幣政策操作：綜合利用多方面經(jīng)濟(jì)信息，實(shí)施區(qū)間管理；提高貨幣政策獨(dú)立性，提高貨幣政策靈活性；建立統(tǒng)一全面的預(yù)算制度，消除內(nèi)在不一致性；加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策以及其他政策間的協(xié)調(diào)；提高政策設(shè)計(jì)水平，提高政策實(shí)施效果。

一、對 2003 年以來我國財(cái)政、貨幣政策操作的簡要評論

（一）總的看，財(cái)政、貨幣政策操作的取向和政策搭配格局都是正確的，為保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長發(fā)揮了積極作用

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行大體經(jīng)過三個(gè)明顯的周期波動(dòng)。2003年以來宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和第三個(gè)經(jīng)濟(jì)周期基本吻合。簡要回顧2003年以來的財(cái)政、貨幣政策操作，可以清晰地觀察到：在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵時(shí)期，政府的宏觀調(diào)控政策都做了相應(yīng)調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇向高漲階段過渡的轉(zhuǎn)折時(shí)期，政府對財(cái)政政策、貨幣政策做了微調(diào)，在一定程度上修正了過去的刺激性政策導(dǎo)向。在政策配合上，則以行政、產(chǎn)業(yè)政策為主，以財(cái)政、貨幣政策調(diào)節(jié)為輔；在經(jīng)濟(jì)繁榮的頂點(diǎn)時(shí)期，采取收縮性財(cái)政政策和貨幣政策，在政策搭配上以貨幣政策為主，財(cái)政政策、其他政策為輔；在經(jīng)濟(jì)衰退的關(guān)鍵時(shí)期，實(shí)施擴(kuò)張性調(diào)控政策，并且政策搭配以積極財(cái)政政策為主，以適度寬松貨幣政策和產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃為輔。在經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，則完善、充實(shí)積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，在依托積極財(cái)政政策，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的同時(shí)，更加重視通過深化改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)來管控風(fēng)險(xiǎn)、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。這樣的政策取向和政策搭配，契合了在不同發(fā)展階段穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了不同政策的特點(diǎn)。從總體上判斷，無論是政策搭配或是政策取向的調(diào)整，其基本方向都是正確的。

正是在上述政策的引導(dǎo)下，過去十多年來我國經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)、快速發(fā)展的局面。從2003年到2012年，我國GDP年均增長10.45%，剔除期間的最高增長年份（2007年）和最低增長年份（2012 年），大部分年份的經(jīng)濟(jì)增長都在10%左右。和前兩個(gè)經(jīng)濟(jì)周期相比，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定性顯著增強(qiáng)。

過去十多年也保持了物價(jià)水平的基本穩(wěn)定。2003-2004年，我國迎來了新世紀(jì)第一輪明顯的通貨膨脹。從2003年9月到2004年7月，CPI漲幅（同比）從1.1%上升到5.3%；PPI 漲幅從1.4%上升到6.4%。但在一系列宏觀調(diào)控政策的引導(dǎo)下，我國物價(jià)變動(dòng)逐步趨于平穩(wěn)。CPI在2004年7、8月份達(dá)到高點(diǎn)（5.3%）之后，呈現(xiàn)明顯回落態(tài)勢。到12月份，CPI 漲幅已降到2.4%。此后，在2005年和2006年，CPI平均漲幅分別只有1.82%和1.48%。2007年，我國再次面臨通貨膨脹壓力，但在連續(xù)收縮銀根等緊縮性貨幣政策的打壓下，2007年10月，我國股市上漲見頂，此后，經(jīng)過一段時(shí)間的確認(rèn)，終于在2008年初走上大幅回調(diào)之路；房地產(chǎn)市場的反應(yīng)要慢一些，但在奧運(yùn)會(huì)之后也開始回調(diào)。在奧運(yùn)會(huì)之后，鐵礦石、煤炭等大宗商品價(jià)格大幅滑落，投資增速急劇下降，消費(fèi)物價(jià)漲幅明顯趨緩。反危機(jī)、穩(wěn)增長措施的實(shí)施，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)“V 型”反彈，也扭轉(zhuǎn)了物價(jià)水平持續(xù)下降的局面，使消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、生產(chǎn)者物價(jià)指數(shù)增幅由負(fù)變正。隨后，我們又積極調(diào)整、充實(shí)財(cái)政貨幣政策，遏制通貨膨脹發(fā)展。2010-2012年，全國 CPI 分別上漲 3.3%、5.4%、2.6%，通貨膨脹壓力逐步緩解。

（二）從操作角度看，也存在一些不足之處

一是政策力度不夠恰當(dāng)。在經(jīng)濟(jì)由復(fù)蘇向高漲階段轉(zhuǎn)換期間，財(cái)政、貨幣政策應(yīng)由擴(kuò)張性的政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)向中性的，乃至相對偏緊的政策導(dǎo)向。但當(dāng)時(shí)卻采取了以產(chǎn)業(yè)政策和行政干預(yù)為主導(dǎo)的政策組合，從財(cái)政支出角度看，只是把財(cái)政赤字規(guī)模削減約200億元。從貨幣政策看，僅僅把基準(zhǔn)利率提高 0.27個(gè)百分點(diǎn)。如果考慮到物價(jià)水平的變化，實(shí)際利率水平甚至是下降的。這樣的政策調(diào)整力度明顯是不足的。其結(jié)果，只會(huì)是延遲通脹壓力，并使其以更加猛烈的形式表現(xiàn)出來。不僅如此，不到位的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)還為行政干預(yù)、審批制的回歸打開了大門。為了抑制投資過熱，有關(guān)部門不得不求助于產(chǎn)業(yè)政策和市場準(zhǔn)入政策，甚至把事后知會(huì)性質(zhì)的備案制異化成了審批制。同樣，實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，對于應(yīng)對危機(jī)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長是完全必要的。但最終財(cái)政支出的增長和貨幣投放的增加，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)料。防止經(jīng)濟(jì)過度下滑的政策最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過熱和通貨膨脹壓力，究其原因，就在于刺激力度太大。

二是政策設(shè)計(jì)不夠科學(xué)。不同于上世紀(jì)90年代著力重構(gòu)政企關(guān)系和銀企關(guān)系、著力厘清不同社會(huì)主體的責(zé)任和義務(wù)，進(jìn)入新世紀(jì)以來，要求企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的壓力不斷增加。國有企業(yè)不僅要增強(qiáng)市場競爭力，提高盈利水平，還要帶頭履行社會(huì)責(zé)任；商業(yè)銀行不僅要堅(jiān)持商業(yè)經(jīng)營原則，還要積極協(xié)助實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，從而導(dǎo)致政企關(guān)系更加密切。與此同時(shí)，由于政府是大政府、強(qiáng)政府，在稅收減免、資源配置、土地供應(yīng)等方面擁有很強(qiáng)的調(diào)控能力，企業(yè)、銀行也有很強(qiáng)的動(dòng)力與政府保持密切的關(guān)系。它們愿意聽政府的“招呼”，愿意為政府“分憂解難”以獲取額外的經(jīng)濟(jì)利益。獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，決定了中國與成熟市場經(jīng)濟(jì)國家不同的政策作用機(jī)理。這就決定了我國的宏觀調(diào)控政策設(shè)計(jì)必須考慮中國特色。在普遍開展“招商引資”競爭、基本價(jià)格嚴(yán)重扭曲的背景下，僅靠中央政府的緊縮政策不足以改變激勵(lì)投資增長的基本利益格局；同樣，在刺激經(jīng)濟(jì)增長時(shí)，中央政府、地方政府、國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行目標(biāo)一致、行動(dòng)一致，最終不僅地方財(cái)政擴(kuò)張超出預(yù)期，實(shí)體投資增長超出預(yù)期，銀行信貸擴(kuò)張也超出了預(yù)期，最終導(dǎo)致出現(xiàn)政策刺激過度。政策實(shí)施結(jié)果與政策設(shè)定目標(biāo)的偏差，反映出政策設(shè)計(jì)水平有待進(jìn)一步提高。

三是政策調(diào)整靈活度不夠。從過去10年調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)看，物價(jià)（CPI）漲幅超過3%，是啟動(dòng)緊縮性貨幣政策的門檻。其暗含的假設(shè)，就是物價(jià)漲跌與經(jīng)濟(jì)總量失衡密切相關(guān)。事實(shí)上，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、技術(shù)進(jìn)步乃至政策因素的影響，物價(jià)變動(dòng)和總量經(jīng)濟(jì)失衡未必同步。在19世紀(jì)末期，由于第二次技術(shù)革命的影響，美、英、德等國都曾出現(xiàn)過物價(jià)水平持續(xù)下降的局面。而過去10年，由于處在工業(yè)化中期發(fā)展階段，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)都具有典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，再加上信息技術(shù)顯著提高生產(chǎn)效率，我國出現(xiàn)了有利于物價(jià)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境。在此背景下，繼續(xù)沿用技術(shù)水平固定的假設(shè)，堅(jiān)守物價(jià)上漲3%的干預(yù)門檻，只會(huì)導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)政策偏松、過度刺激經(jīng)濟(jì)的效果。不僅如此，在物價(jià)出現(xiàn)明顯上漲態(tài)勢之后才采取緊縮性政策，也使貨幣政策具有典型的“被動(dòng)反應(yīng)”特點(diǎn)。這樣的政策操作，忽略了宏觀調(diào)控政策的滯后效應(yīng)，也是無助于保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的。

二、改善財(cái)政、貨幣政策操作的建議

今后一段時(shí)期，是我國從中等收入國家向高收入國家跨越的關(guān)鍵時(shí)期，是改革開放向縱深全面發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是由高速增長向中速增長轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，宏觀調(diào)控環(huán)境復(fù)雜多變，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長面臨巨大壓力。借鑒2003年以來我國財(cái)政、貨幣政策操作的經(jīng)驗(yàn)，可從如下方面著手，完善宏觀調(diào)控（財(cái)政、貨幣政策）操作。

（一）綜合利用多方面經(jīng)濟(jì)信息，實(shí)施區(qū)間管理

當(dāng)前，我國正處在潛在經(jīng)濟(jì)增長率出現(xiàn)階段性下降的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。有關(guān)潛在經(jīng)濟(jì)增長率的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)相應(yīng)失效。由于高房價(jià)帶來成本調(diào)整壓力，也由于勞動(dòng)力市場供求格局發(fā)生變化，有關(guān)物價(jià)水平變動(dòng)與經(jīng)濟(jì)總量平衡狀態(tài)的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)有效性顯著下降；由于對外開放走向深入，跨國資本流動(dòng)更加頻繁，中國經(jīng)濟(jì)與國際市場的互動(dòng)性顯著增強(qiáng)；由于改革走向深入，政企關(guān)系、銀企關(guān)系發(fā)生改變，政策傳導(dǎo)機(jī)制也將發(fā)生變化，這些都會(huì)對宏觀調(diào)控的決策、政策選擇及搭配、政策實(shí)施以及政策效果帶來深刻的影響。在此背景下，有關(guān)部門只有深入分析不同側(cè)面經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)含義，去偽存真，綜合判斷，才能不斷提高宏觀調(diào)控決策的科學(xué)化水平，使政策設(shè)計(jì)精細(xì)化、政策搭配合理化，確保宏觀 經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康運(yùn)行。

目前，對宏觀經(jīng)濟(jì)實(shí)施“區(qū)間管理”是極端必要的。把通貨膨脹作為經(jīng)濟(jì)過熱的預(yù)警指標(biāo)，把失業(yè)率上升作為經(jīng)濟(jì)偏冷的指標(biāo)，分別為其設(shè)置警戒值。只要經(jīng)濟(jì)在目標(biāo)區(qū)間內(nèi)運(yùn)行，就保持政策大體穩(wěn)定，有助于減少政府調(diào)控政策的多變性，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，有助于為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和深化改革創(chuàng)造穩(wěn)定外部環(huán)境。這對于把全社會(huì)的著眼點(diǎn)轉(zhuǎn)到優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率上，對于加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有重要的意義。

（二）要著力提高貨幣政策操作的獨(dú)立性，提高貨幣政策靈活性

在過去10年里，有關(guān)部門出臺(tái)大量規(guī)章制度，要求國有商業(yè)銀行配合實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策。結(jié)果，商業(yè)銀行在大量履行社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，不可避免地削弱了商業(yè)經(jīng)營原則。在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期，其弊端尚未充分顯露出來。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)陷入衰退時(shí)，國有商業(yè)銀行犧牲商業(yè)經(jīng)營原則，積極服從政府指令的行為則帶來了信貸質(zhì)量顯著下降和銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的顯著增加。實(shí)踐證明，（國有）商業(yè)銀行、銀監(jiān)會(huì)、人民銀行各司其職，獨(dú)立開展業(yè)務(wù)，對于確保經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展具有關(guān)鍵性意義。

當(dāng)前，我國金融市場深入發(fā)展，金融產(chǎn)品不斷豐富，利率市場化、人民幣國際化步伐明顯加快，國內(nèi)金融市場與國際金融市場聯(lián)動(dòng)性顯著增強(qiáng)。利率、匯率偏離均衡水平，對資源配置、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的負(fù)面影響越來越大，相應(yīng)的，對貨幣政策靈活性的要求也越來越高。只有提高貨幣政策獨(dú)立性，才能真正夯實(shí)制度基礎(chǔ)，不斷提高貨幣政策操作的靈活性，避免出現(xiàn)持續(xù)價(jià)格扭曲導(dǎo)致資源配置嚴(yán)重扭曲的現(xiàn)象。

（三）建立統(tǒng)一全面的預(yù)算制度，消除財(cái)政政策內(nèi)在不一致性

變相補(bǔ)貼盛行、“招商引資”競爭愈演愈烈，在扭曲價(jià)格信號(hào)的同時(shí)，也抵消了政府遏制經(jīng)濟(jì)過熱，維持經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的努力；4萬億投資計(jì)劃保障了中央財(cái)政投入的資金來源，卻讓地方政府自行解決配套資金問題，結(jié)果導(dǎo)致政府支出增加遠(yuǎn)超必要程度、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇增加。出現(xiàn)上述局面，制度性根源就是我國現(xiàn)行預(yù)算管理制度不完整、不透明，缺乏嚴(yán)格的外部監(jiān)督。財(cái)政性資金大量游離于公共預(yù)算收支之外的局面，賦予了各級(jí)政府極大的自由裁量權(quán)。地方政府致力于追求加快發(fā)展，而中央政府致力于保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，兩者在決策目標(biāo)和行為導(dǎo)向上的差異，為政府間政策沖突和相互抵消埋下了伏筆。只有把全部的政府收支活動(dòng)納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌使用公共資金，才能提高財(cái)政資金的使用效益，提高財(cái)政政策的實(shí)施效果。也只有打破公共資金分散運(yùn)營和管理的局面，才能有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，把財(cái)政運(yùn)行真正納入可持續(xù)發(fā)展的軌道。

（四）加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策以及其他政策間的協(xié)調(diào)

我國已成為世界經(jīng)濟(jì)的重要一員，今后還將更深入地融入世界經(jīng)濟(jì)體系。在開放條件下實(shí)施宏觀調(diào)控，必然面對“不可能三角”，即在資本流動(dòng)、匯率穩(wěn)定與貨幣政策獨(dú)立性之間不可“魚與熊掌”兼得。在此背景下，如何對傳統(tǒng)政策搭配方式推陳出新，把利率、匯率政策與財(cái)政政策更有效地搭配在一起，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)政策效果，將成為今后一段時(shí)期宏觀調(diào)控面臨的重要現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

在財(cái)政、貨幣政策之外，宏觀調(diào)控工具還有產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、投資政策等。合理搭配、使用各種政策，對于提高政策設(shè)計(jì)水平、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長具有重要的意義。特別是，今后一段時(shí)間也是改革全面深化的關(guān)鍵時(shí)期。圍繞完善社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，我國將加快關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。改革會(huì)打破既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益分配格局，也會(huì)帶來政府施政理念、施政方式的重大變革。反映到宏觀調(diào)控領(lǐng)域，則是各項(xiàng)政策的設(shè)計(jì)理念、工具選擇、作用機(jī)制都將發(fā)生重大變化。在新的條件下，搞好政策搭配，以提高宏觀調(diào)控政策效果，也是宏觀調(diào)控面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（五）著力提高政策設(shè)計(jì)水平，提高政策實(shí)施效果

實(shí)施宏觀調(diào)控，備選政策工具很多。不同的政策工具，其作用機(jī)制、適用條件、政策靈活性、起效快慢程度以及政策效果確定性等均存在明顯區(qū)別。決策者面臨的任務(wù)，就是準(zhǔn)確判斷經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢變化，靈活選擇政策搭配，科學(xué)設(shè)計(jì)政策，不斷提高宏觀調(diào)控的針對性和有效性，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。無論是從過去10年的調(diào)控經(jīng)驗(yàn)看，還是從我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制將發(fā)生深刻變化的角度看，我們在提高財(cái)政、貨幣政策設(shè)計(jì)科學(xué)化水平方面都還有很大的改進(jìn)空間。

責(zé)任編輯：楊再梅