浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 徐忠國(guó) 陳建明 蔣明利 于夢(mèng)嬋

促進(jìn)節(jié)約集約用地保障兩美浙江發(fā)展

浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 徐忠國(guó) 陳建明 蔣明利 于夢(mèng)嬋

浙江位于我國(guó)東南沿海，長(zhǎng)江三角洲南翼，轄區(qū)土地總面積10.55萬(wàn)平方千米。浙江雖為全國(guó)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)強(qiáng)省，在全國(guó)省域發(fā)展水平競(jìng)爭(zhēng)力排名第三，市場(chǎng)化進(jìn)程競(jìng)爭(zhēng)力排名居首，但在土地資源方面是個(gè)小省，人多地少，七山一水二分田，人均土地面積僅為全國(guó)的1/3，人均耕地僅0.5畝。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，耕地保護(hù)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，建設(shè)用地供需矛盾突出，“發(fā)展缺空間、用地缺指標(biāo)、補(bǔ)充缺后備”已成為我省當(dāng)前發(fā)展面臨的最大困難。早在2004年，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平同志就明確指出：“土地要素制約是我省的硬約束，必須首先盤活存量土地，嚴(yán)格控制增量用地，通過(guò)控制增量來(lái)倒逼存量，大力促進(jìn)土地節(jié)約集約。要長(zhǎng)期過(guò)緊日子，以最小的資源環(huán)境代價(jià)謀求最大限度的發(fā)展?！苯陙?lái)，我省各級(jí)黨委、政府迎難而上，把節(jié)約集約用地作為深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護(hù)資源，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要舉措，堅(jiān)持“以畝產(chǎn)論英雄，以集約促轉(zhuǎn)型”，通過(guò)政策引導(dǎo)，以“空間換地”、實(shí)施畝產(chǎn)倍增、加快低效用地再開(kāi)發(fā)為突破口，推進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變，為干好一三五、實(shí)現(xiàn)四翻番，建設(shè)“兩富兩美”現(xiàn)代化浙江提供了有力的支撐，走出了一條具有浙江特色的節(jié)約集約用地的道路。

一、加強(qiáng)政府引導(dǎo)推動(dòng)，注重節(jié)約集約用地各項(xiàng)工作有序推進(jìn)，全省節(jié)約集約用地意識(shí)不斷提高

2008年，根據(jù)省委、省政府“全面小康六大行動(dòng)計(jì)劃”，全省啟動(dòng)了“365”節(jié)約集約用地行動(dòng)計(jì)劃，提出節(jié)約集約用地三大目標(biāo)，推進(jìn)六大工程，建立五大保障體系。同時(shí)，建立了“365”節(jié)約集約用地行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)責(zé)任體系和考核辦法，每年開(kāi)展區(qū)域建設(shè)用地集約利用水平評(píng)價(jià)，并將其結(jié)果納入了黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)考核，有效地增強(qiáng)了各級(jí)黨委、政府節(jié)約集約用地的自覺(jué)性和責(zé)任感。到2012年底，各項(xiàng)任務(wù)均順利完成，全省萬(wàn)元生產(chǎn)總值耗地量37.5平方米/萬(wàn)元，比2007年底53.9平方米/萬(wàn)元下降了30.4%；單位GDP新增建設(shè)用地消耗量、固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)新增建設(shè)用地消耗量與2007年末相比分別減少了57.3%和68.6%。2010年，全省開(kāi)展國(guó)土資源模范縣（市）創(chuàng)建活動(dòng)，目前共有12個(gè)市縣被評(píng)為全國(guó)模范市縣，形成了政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，社會(huì)各界共同參與的創(chuàng)建格局。2013年，全省提出實(shí)施“畝產(chǎn)倍增”行動(dòng)計(jì)劃，推進(jìn)空間換地加快城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，通過(guò)全面實(shí)施新增建設(shè)用地“節(jié)流減量”、存量建設(shè)用地“挖潛增效”、批而未供土地“減量加速”等綜合措施，確保2020年全省單位建設(shè)用地生產(chǎn)總值比2012年翻一番。這一系列的工作部署與宣傳活動(dòng)，切實(shí)增強(qiáng)了我省全社會(huì)的土地憂患意識(shí)和節(jié)約土地資源的責(zé)任意識(shí)，營(yíng)造了全社會(huì)節(jié)約集約利用土地的良好氛圍，創(chuàng)造了許多成功的節(jié)約集約用地經(jīng)驗(yàn)和做法。如紹興縣提出了“畝產(chǎn)論英雄”理念，永康市推行“空間換地”和“工業(yè)用地履約保證金制度”，臨海市做好“加減乘除”文章，海寧市實(shí)施“聯(lián)保、聯(lián)審、聯(lián)驗(yàn)、聯(lián)處”制度，義烏市創(chuàng)新推出工業(yè)用地出讓年限分階段實(shí)施措施，慈溪市實(shí)施“零增地技改”，寧波江北區(qū)實(shí)施工業(yè)低產(chǎn)田改造等等。

二、強(qiáng)化規(guī)劃計(jì)劃管控，注重節(jié)約集約用地調(diào)控機(jī)制的建立健全，土地利用結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化

科學(xué)的規(guī)劃是最大的節(jié)約用地。我省堅(jiān)持強(qiáng)化規(guī)劃管控，全面開(kāi)展并完成了土地利用總體規(guī)劃修編。在規(guī)劃修編中，以節(jié)約集約用地為土地調(diào)控的重要目標(biāo)，整合城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃對(duì)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的綜合空間管制作用，強(qiáng)化了規(guī)劃對(duì)節(jié)約集約用地的調(diào)控和引導(dǎo)。建立土地利用總體規(guī)劃評(píng)估調(diào)整制度，全面完成省市縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃中期評(píng)估，增強(qiáng)規(guī)劃的管控和適應(yīng)能力，著力保障“四大國(guó)家戰(zhàn)略舉措”和浙商創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新用地空間。進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)劃適時(shí)修改，優(yōu)化國(guó)土空間格局，明晰城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能范圍，推動(dòng)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和居住用地的集中集聚，把生態(tài)紅線、耕地紅線、永久基本農(nóng)田、城市擴(kuò)展邊界落實(shí)到規(guī)劃中去。著力探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的深度融合機(jī)制，加快推進(jìn)安吉、臨安等地“三規(guī)融合”試點(diǎn)，強(qiáng)化土地利用統(tǒng)籌管控。探索完善有條件建設(shè)區(qū)用途管制規(guī)則，強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的控制，防止建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張。改進(jìn)土地利用年度計(jì)劃分配辦法，不唯GDP論英雄，逐步提高節(jié)約集約用地水平在計(jì)劃指標(biāo)分配的權(quán)重（2013年已將權(quán)重提升至30%），實(shí)行新增建設(shè)用地指標(biāo)分配與土地節(jié)約集約利用水平、與批而未供土地消化利用相掛鉤，整合好新增、周轉(zhuǎn)、專項(xiàng)和存量盤活等各類用地指標(biāo)，進(jìn)一步落實(shí)計(jì)劃差別化管理措施。完善年度計(jì)劃執(zhí)行考核機(jī)制，加大計(jì)劃執(zhí)行情況評(píng)估考核力度，沒(méi)有完成批而未供消化利用任務(wù)的，相應(yīng)核減新增建設(shè)用地指標(biāo)，從而建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制。

三、明確政策導(dǎo)向，注重節(jié)約集約用地長(zhǎng)效機(jī)制的逐步完善，土地投入產(chǎn)出效率顯著提高

我省緊緊圍繞推進(jìn)節(jié)約集約用地工作，以改革的思路，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、技術(shù)等手段，積極探索節(jié)約集約用地的有效途徑和措施，在控制增量引導(dǎo)盤活存量土地、規(guī)范初次配置推進(jìn)土地市場(chǎng)交易等方面作出相應(yīng)約束與激勵(lì)有效結(jié)合的制度安排。2008年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》下發(fā)后，我省先后出臺(tái)了《浙江省人民政府關(guān)于切實(shí)推進(jìn)節(jié)約集約利用土地的若干意見(jiàn)》（浙政發(fā)〔2008〕3號(hào)）、《浙江省人民政府關(guān)于印發(fā)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃的通知》（浙政發(fā)〔2008〕52號(hào)）、《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省365節(jié)約集約用地目標(biāo)責(zé)任考核辦法（試行）的通知》（浙政辦〔2009〕27號(hào)）、《浙江省人民政府關(guān)于加快城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的若干意見(jiàn)》（浙政發(fā)〔2011〕17號(hào)）、《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于切實(shí)做好省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和項(xiàng)目準(zhǔn)入工作的意見(jiàn)》（浙政辦發(fā)〔2012〕3號(hào)）、《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整土地使用稅政策促進(jìn)土地集約節(jié)約利用試點(diǎn)工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2012〕153號(hào)）等多個(gè)推行土地集約利用的綜合性政策措施文件。通過(guò)以上政策措施的具體部署實(shí)施，以及宏觀層面上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全省的土地利用效率得以全面提升，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地依賴程度有所降低，并繼續(xù)保持了少消耗、多產(chǎn)出、效率高的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年年末全省萬(wàn)元二三產(chǎn)業(yè)用地量為71平方米/萬(wàn)元，到2012年年末下降到40平方米/萬(wàn)元，降低了43.7%，遠(yuǎn)大于全國(guó)萬(wàn)元二三產(chǎn)業(yè)用地量下降29%的幅度。

四、發(fā)揮市場(chǎng)配置作用，注重節(jié)約集約用地市場(chǎng)基礎(chǔ)的逐步加強(qiáng)，土地要素市場(chǎng)配置機(jī)制基本形成

我省不斷深化土地要素市場(chǎng)改革，努力提高土地資源市場(chǎng)化配置效率，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。2006年在全國(guó)率先開(kāi)展工業(yè)用地市場(chǎng)取向改革，全面推行工業(yè)用地招拍掛出讓，建立工業(yè)用地出讓最低限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，開(kāi)展工業(yè)用地分年期出讓改革試點(diǎn)，積極推廣義烏市“工業(yè)用地出讓年限分階段”管理和永康市“出讓合同履約保證金”制度。積極推廣海寧市土地要素市場(chǎng)化配置改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益評(píng)價(jià)體系，并根據(jù)評(píng)價(jià)體系對(duì)企業(yè)進(jìn)行分級(jí)，以及分類實(shí)施差別化的土地、稅收、用水、用電、用能、融資和環(huán)保綜合政策，引導(dǎo)土地等生產(chǎn)要素向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集聚，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。推行工業(yè)用地彈性出讓制度，探索工業(yè)用地年租制。積極探索經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用，研究并起草了《關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地實(shí)行有償使用的實(shí)施意見(jiàn)》。著力推進(jìn)土地有形市場(chǎng)建設(shè)，構(gòu)建公開(kāi)、公平、公正的土地市場(chǎng)交易秩序。全省土地有償使用范圍不斷擴(kuò)大，土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)體系建設(shè)取得了顯著進(jìn)展。2006-2013年，全省土地有償使用面積比例從47.82%上升到了55.70%，上升幅度達(dá)7.88個(gè)百分點(diǎn)；土地招拍掛出讓面積占年度出讓土地總面積的比重從12.37%上升到95.80%，上升幅度達(dá)83.43個(gè)百分點(diǎn)。

五、推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)涵質(zhì)量，推進(jìn)節(jié)約集約換出用地新空間

一是研究制定試點(diǎn)工作方案。根據(jù)國(guó)土資源部《關(guān)于印發(fā)開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2013〕3號(hào)），以溫州市、紹興市為試點(diǎn)單位，結(jié)合省政府“三改一拆”行動(dòng)，組織編制實(shí)施方案，積極推進(jìn)試點(diǎn)工作。二是研究出臺(tái)低效建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)政策意見(jiàn)。省政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)低效利用建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)的若干意見(jiàn)》（浙政發(fā)〔2012〕35號(hào)），通過(guò)“協(xié)商收回、鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換、退二優(yōu)二、退二進(jìn)三、收購(gòu)儲(chǔ)備”等方式，積極鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)變粗放、低效的土地利用行為。出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅政策促進(jìn)土地集約節(jié)約利用試點(diǎn)工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2012〕55號(hào)），提高土地保有成本，引導(dǎo)企業(yè)加快產(chǎn)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)“地盡其用”。三是認(rèn)真組織實(shí)施二次開(kāi)發(fā)。召開(kāi)全省土地開(kāi)發(fā)利用工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，全面部署推進(jìn)低效利用建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)。2012年全省共實(shí)施低效利用建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)3556宗，面積7.88萬(wàn)畝。

六、推動(dòng)山海資源立體綜合開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)工業(yè)、城鎮(zhèn)向未利用地、劣質(zhì)農(nóng)用地等區(qū)域集聚，減少對(duì)平原優(yōu)質(zhì)耕地的占用

充分發(fā)揮我省低丘緩坡和沿海灘涂等山海資源豐富的優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)首先提出在有條件的市縣開(kāi)展低丘緩坡荒灘等未利用地綜合開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)，探索完善“臺(tái)地產(chǎn)業(yè)、坡地村鎮(zhèn)”的低丘緩坡開(kāi)發(fā)利用模式和“沿海產(chǎn)業(yè)、濱海集鎮(zhèn)”的灘涂開(kāi)發(fā)利用模式，加快形成山地和海灘資源立體開(kāi)發(fā)利用的新格局。通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)，增加土地有效供給，拓展建設(shè)用地新空間，緩解用地供需矛盾，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必需的建設(shè)用地。在拓展建設(shè)用地新空間的同時(shí)，有序、合理調(diào)整耕地布局，對(duì)項(xiàng)目區(qū)占用少量的劣質(zhì)坡耕地，選擇在自然條件更好的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)充。實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)數(shù)量平衡，質(zhì)量提高。有效減少工業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)平原優(yōu)質(zhì)耕地的占用，切實(shí)保護(hù)耕地和基本農(nóng)田。比如，金華市為實(shí)施低丘緩坡開(kāi)發(fā)，通過(guò)修改規(guī)劃，新增建設(shè)用地占用耕地和占用6度以下耕地的比重分別下降10.85%、7.47%；麗水市分別下降9.64%和6.65%，對(duì)有效保護(hù)平原優(yōu)質(zhì)耕地起到了重要作用；麗水市置換出平原地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地477.49公頃，其中碧湖平原置換151.58公頃，體現(xiàn)了“耕地保護(hù)下山，建設(shè)用地上山”的理念。全省計(jì)劃通過(guò)此項(xiàng)舉措，到2020年建設(shè)占用耕地占新增建設(shè)用地的比重下降10%以上。嚴(yán)格限定建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約利用門檻，完善節(jié)約集約用地激勵(lì)和約束機(jī)制，建立節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)制度，促進(jìn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目區(qū)節(jié)約集約利用土地，力求將綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目區(qū)建設(shè)成為節(jié)約集約用地示范區(qū)。加強(qiáng)陸海資源統(tǒng)籌利用政策研究，創(chuàng)新建設(shè)用地、用海聯(lián)系機(jī)制，形成定位清晰、功能互補(bǔ)、相互銜接的管理制度，建立具有浙江特色的土地管理與海域使用管理聯(lián)動(dòng)的政策體系。探索建立高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖塘建設(shè)和管護(hù)制度，創(chuàng)新基本農(nóng)田保護(hù)新途徑。

七、抓好批后監(jiān)管，注重節(jié)約集約用地技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)，土地批后實(shí)施情況明顯改善

從實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)信息公示制度、建立建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系、推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目竣工用地復(fù)核驗(yàn)收工作、加大閑置土地處置力度等方面入手，完善建設(shè)用地批后監(jiān)管核查機(jī)制。2006年建立了浙江省建設(shè)用地供應(yīng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)項(xiàng)目用地開(kāi)發(fā)利用全過(guò)程監(jiān)管，形成了建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用狀況常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制。從2008年開(kāi)始，多次在全省組織開(kāi)展閑置土地清理處置活動(dòng)，各地基本建立了較為完善的閑置土地處置制度，閑置土地處置工作取得了明顯成效，2013年末全省現(xiàn)狀閑置土地處置率達(dá)到了97%。2009年，建立了建設(shè)用地供應(yīng)和開(kāi)發(fā)利用情況通報(bào)制度，每季度向省、市、縣三級(jí)人民政府通報(bào)供地率、出讓金收繳、項(xiàng)目開(kāi)竣工情況和閑置土地情況等建設(shè)用地批后監(jiān)管情況，要求排名全省末五名的縣（市、區(qū)）要向省廳上報(bào)整改情況，有力督促了各地采取切實(shí)有效措施有針對(duì)性地解決土地利用中存在的問(wèn)題。全省建設(shè)用地批后監(jiān)管取得的成效在中央電視臺(tái)等多家中央媒體上得到了宣傳報(bào)道，浙江省建設(shè)用地批后監(jiān)管所創(chuàng)新的運(yùn)行模式和工作機(jī)制在全國(guó)得到了推廣與應(yīng)用，建設(shè)用地批后實(shí)施情況得以持續(xù)